基層治理“汕尾樣板”的主要經驗與啟示

林延斌

摘 ?要 ?加強與創(chuàng)新基層治理，需要推進基層黨建與基層治理主體、內容、機制深度融合，尤其要強調以習近平新時代中國特色社會主義思想之“矢”射基層治理之“的”，不斷推進治理手段、治理模式、治理理念創(chuàng)新。近年來，汕尾市通過打造新時代楓橋經驗“汕尾樣板”，實現(xiàn)了由“亂”及“治”、由“治”及“興”的華麗蛻變。以汕尾市為例，研究其主要經驗、存在問題與對策建議等，對全省乃至全國基層治理現(xiàn)代化具有一定的現(xiàn)實意義。

關鍵詞 ?基層治理；“三三五”治理體系；汕尾樣板

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視基層治理，指出基層治理是國家治理現(xiàn)代化的基石，“一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層。基礎不牢，地動山搖?！盵1]強調創(chuàng)新社會治理，“要以最廣大人民根本利益為根本坐標，從人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手”，[2]“要深化對社會運行規(guī)律和治理規(guī)律的認識，善于運用先進的理念、科學的態(tài)度、專業(yè)的方法、精細的標準提升社會治理效能”。[3]這些重要論述，揭示了基層治理系統(tǒng)性、政治性、人民性和科學性的本質特征，為新時代新征程推進社會治理提供了根本遵循。以廣東省汕尾市為例，分析一個長期落后紊亂的城市，如何在短短幾年內實現(xiàn)善治，為全省乃至全國基層治理提供借鑒。

一、基層治理“汕尾樣板”的實踐經驗

汕尾市位于粵東南沿海，深莞惠與汕潮揭兩大都市圈之間，是著名的海陸豐革命老區(qū)，全國第一個蘇維埃政府誕生地，福佬文化、廣府文化與客家文化交匯中心。然而，就是這樣地理位置優(yōu)越、資源得天獨厚的熱土，過去一段時間，省內經濟排名墊底，社會矛盾不斷，諸如烏坎村事件、博社村問題等更是讓人望而卻步、避而遠之。為破解治理頑瘴痼疾，近年來，汕尾市加強和創(chuàng)新基層治理，打造了“三三五”治理體系，實現(xiàn)了由“亂”及“治”、由“治”及“興”的華麗蛻變。汕尾實踐經驗被中央政法委高度肯定，被《新聞聯(lián)播》《朝聞天下》《人民日報》《光明日報》等廣泛報道，還于2022年被寫進廣東省第十三次黨代會報告，成為全省學習推廣的“汕尾經驗”。[4]

（一）全面強化黨建引領作用，為基層黨組織強根鑄魂

實踐告訴我們，什么時候重視黨的領導、加強黨的建設，什么時候就能戰(zhàn)勝困難、奪取勝利；什么時候輕視黨的領導、漠視黨的建設，什么時候就會經歷曲折、遭受挫折。[5]這深刻啟示汕尾，要深入實施“紅色細胞工程”，把加強基層黨的建設、鞏固黨的執(zhí)政基礎作為貫穿基層建設和治理的一條紅線，從最小的單元抓起，讓每一個黨員“微細胞”紅起來，基層黨組織“最末梢”強起來，實現(xiàn)基層黨組織全面進步、全面過硬。結合海陸豐革命老區(qū)豐富的紅色資源，汕尾依托市縣鎮(zhèn)三級黨校陣地和新時代文明實踐中心（所、站）和融媒體中心等主陣地，注重用好“線上”“線下”多種載體、“有形”“無形”兩個課堂，開展大學習、大培訓、大宣傳。通過引導全體黨員干部深刻領會“兩個確立”的決定性意義，切實把“兩個維護”全面落實到基層，把黨內政治生活全面規(guī)范到基層，把先進黨內政治文化牢牢植根到基層。

（二）重塑鎮(zhèn)、村、組三級治理架構，推動治理重心下移

汕尾的一些社會問題積重難返，原有管理體系難以有效解決，必須推倒重塑。一是以“賦權強鎮(zhèn)”為重點，強化鎮(zhèn)街黨（工）委“龍頭”作用。推動市縣755項執(zhí)法權限和2579個行政編制下放到鎮(zhèn)街，整合創(chuàng)建“一中心（以鎮(zhèn)街黨委為中心）四平臺（綜合治理、綜合行政執(zhí)法、公共服務、應急管理四個統(tǒng)一指揮協(xié)調的工作平臺）”，以此強化鎮(zhèn)級統(tǒng)籌能力，解決“小馬拉大車”“看得見的管不著，管得著的看不見”問題。二是以“頭雁提能”為關鍵，強化村級黨組織領導核心地位。深入實施“頭雁”工程，“好穩(wěn)嚴實”完成村級組織換屆工作。通過換選一批政治素質好、業(yè)務能力強的年輕干部上崗，扭轉基層人心渙散的局面。三是以“系統(tǒng)規(guī)范”為要求，強化村民小組管理。出臺《村民小組管理辦法（試行）》《村（居）民小組黨組織、村（居）民小組、組級集體經濟組織和村（居）務監(jiān)督委員會小微權力清單》《農村集體資產管理規(guī)定（試行）》等制度，確保村級“小微權力”在黨的領導下、在陽光下規(guī)范運行。

（三）建立“大數(shù)據+網格化+群眾路線”基層治理機制，實施“平安細胞工程”

汕尾從“大數(shù)據+網格化+群眾路線”機制著手，多層賦能解決基層治理效率效能問題。一是整合部門數(shù)據，建成民情信息庫。匯聚公安、國土、民政等31個黨政部門351類數(shù)據，打造形成具有時代特征、汕尾特色的“民情地圖”，實現(xiàn)區(qū)域概況、人員、網格、安全和黨建“五大主題”全景式可視化展示，確保領導干部“一張‘地圖知曉村情民意、一臺手機實施基層治理”。二是推進“全科網格”，激活“神經末梢”。全市按照“方便群眾、便于管理、規(guī)模適度、無縫覆蓋”原則，將公安、消防、民政、司法、農業(yè)農村等部門涉及基層治理的18項服務管理事項納入網格工作，打破了以往條塊分割、力量分散的治理模式，壯大了全面捕捉“弱信號”的基層力量，切實守護平安底線。三是走好“群眾路線”，密切干群關系。全市全面開展“一親三心”活動，推動機關干部“返鄉(xiāng)走親”、鎮(zhèn)街干部“駐村連心”、村社干部“入網知心”、基層黨員“聯(lián)戶交心”。通過各級黨員干部服務基層，全面激活“紅色細胞”，實現(xiàn)組織服務與群眾需求“無縫對接”。

（四）堅持黨建引領“五治一體”，構建共建共治共享社會治理新格局

基層事多繁雜，單靠政府不行，必須激發(fā)社會活力。汕尾聚焦共建共治共享，著力推動共治、自治、法治、德治、善治“五治融合”。一是突出共治“齊抓共管”。全面實施“社區(qū)張榜、團隊揭榜、評議放榜”的“揭榜共建”機制，推動各機關單位到基層“報到服務”，形成以基層為導向的全覆蓋區(qū)域化大黨建共同體。二是突出自治“激發(fā)活力”。鼓勵引導鄉(xiāng)賢參事會、理事會和群眾參與鄉(xiāng)村治理，把民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督貫徹到基層自治全過程全領域。三是突出法治“定紛止爭”。大力推進民主法治示范村（社區(qū)）建設，讓法治理念全面融入基層治理實踐。全市共有655個村、142個社區(qū)被評為省級“民主法治村（社區(qū)）”，創(chuàng)建率達95.6％。四是突出德治“春風化雨”。大力弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、社會主義核心價值觀和海陸豐革命精神，不斷涵養(yǎng)和美文明新風尚。五是突出善治“提能增效”。堅持以“大發(fā)展”促進“大治理”，大力實施“富民強村”工程，讓廣大農村群眾的“錢袋子”鼓起來，實現(xiàn)了2020年至2022年全市農村居民人均可支配收入增速排名全省第一。

二、基層治理“汕尾樣板”的優(yōu)化方向

近年來，汕尾雖然基層治理工作取得了一定進展和成效，但對標黨中央、省委的要求還有一些不足，對比人民群眾的需求期盼還有一定差距，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）治理行動缺乏活力

在“任務多、責任重，資源少、權力小，成本高、難理解”[6]愈發(fā)成為全國基層普遍現(xiàn)象的情況下，要求基層干部愛崗敬業(yè)、創(chuàng)優(yōu)爭先、認真負責、主動擔當?shù)?，理論可以，實際很難；短期可以，長期很難。一些基層干部在繁重壓力和內卷中走向懸浮化、形式化。盡管近年來汕尾治理下沉取得了重大成績，大大激發(fā)了基層干事創(chuàng)業(yè)氛圍，但與人民群眾日益增長的美好生活需要還有差距，基層人員難以投入更多時間和精力進村入戶全面走訪了解情況，無法為群眾提供個性化、精細化服務，導致一些本該主動的工作變得被動，或者只是走個過場，流于形式。

（二）治理架構銜接不強

機構改革后，鎮(zhèn)街“一中心四平臺”在職責定位、治理結構、社會參與、運作機制、制度建設等方面還需要進一步規(guī)范和優(yōu)化。而市縣兩級相關部門在此方面存在一定的“甩手掌柜”現(xiàn)象，對鎮(zhèn)街“一中心四平臺”指導督促、“傳幫帶”不到位，現(xiàn)有培訓實操效果不強，治理協(xié)同配合難以有效銜接，導致“九龍治水、相互推諉”；此外，一些鎮(zhèn)街對“一中心四平臺”體系認識不到位、推動熱情不高，再加上鎮(zhèn)街人才隊伍專業(yè)基礎薄弱、具體運作順暢性不夠。

（三）治理結構尚需優(yōu)化

從干部素養(yǎng)看，村、組黨員少，素質參差不齊，在強調“雙肩挑”的形勢下，容易出現(xiàn)無人可用或次中選優(yōu)的問題。尤其在小組一級，全市村（居）民小組長4293人，其中黨員僅2223名，只占51.78％，且這些黨員年齡大、學歷低居多，干部“斷層化”問題嚴重。從活動場所看，大部分村（居）民小組集體經濟收入低，推動陣地建設相對困難。僅1086個小組有活動場所，占25％，其中達到“五有”（有牌子、有場地、有黨旗黨徽、有制度、有公開欄）標準的只有105個，有些場所還長期疏于管理而積滿灰塵，有些公開欄破舊，內容得不到及時有效更新。

（四）智能平臺難以推進

一是思想認識不夠到位。個別單位、基層干部站位不高、業(yè)務不熟，對改革創(chuàng)新的認識不深入，特別是對利用信息化、數(shù)字化賦能業(yè)務變革的動力不足，依賴于老思維、老經驗、老辦法，對“民情地圖”興趣不高、應用不足。二是實踐應用有待加強。部分職能部門數(shù)據尚未接入“民情地圖”，有的雖然接入了，但遲遲未及時更新，且建言獻策、意見反饋等方面數(shù)據使用量不足，干部與群眾體驗感不強。三是“民情地圖”智能化有待提升。人工參與決策度高，事件上傳模式單一，事件分撥交辦、事件處理耗時耗力，且在事件判斷上存在主觀行為。

（五）治理網格規(guī)范不足

一是網格事件上報缺乏效度。部分網格員對網格工作思想認識不到位、對文件機制理解不透徹、對事件分類選取不準確，導致“該發(fā)現(xiàn)沒發(fā)現(xiàn)、該上報沒上報、不該上報卻上報”。二是網格事件處理不夠周全。各類專業(yè)網格員隊伍在“民情地圖”圖層系統(tǒng)業(yè)務版塊有關巡查走訪的工作機制不完善、閉環(huán)成效不明顯，導致部分巡查走訪事項未能真正實現(xiàn)全流程高效閉環(huán)，在圖層系統(tǒng)中一些被標識為“異常”的問題未能及時消除整改。三是網格激勵機制不夠完善。網格人員待遇差、事務多，網格隊伍不穩(wěn)定、不積極，激勵機制有待完善。

三、深化基層治理“汕尾樣板”的實踐啟示

黨的二十大要求“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”。[7]從汕尾治理經驗與成效看，總體方向是明確的，即以習近平新時代中國特色社會主義思想之“矢”射基層治理之“的”，但仍需要進一步堅持問題導向，加快補齊短板弱項，不斷擦亮汕尾治理品牌。

（一）強化黨建引領，激發(fā)治理活力

在基層強調黨建引領，歸根到底是要夯實基層黨組織堡壘，激勵黨員發(fā)揮先鋒模范作用，營造“黨員帶頭干、群眾跟著干”的干事創(chuàng)業(yè)氛圍。而這當中，體制創(chuàng)新是關鍵，人是核心。即如何通過完善各種體制機制更好地發(fā)揮“人”的治理活力和創(chuàng)造力？一要完善激勵關愛制度。探索制訂符合基層實際的人員招考、管理、使用、流動、晉升、薪酬等配套政策，吸引人才扎根基層，拓展干部成才進步的空間，讓他們更有動力、更有情懷地工作。二要完善容錯糾錯機制。當前改革處于攻堅期、深水區(qū)，社會問題錯綜復雜，亟需干部在實踐中積極探索、大膽創(chuàng)新。而這一過程往往也是充滿挑戰(zhàn)、不斷試錯的過程。需要堅持“三個區(qū)分開來”，營造改革創(chuàng)新、容錯糾錯的良好環(huán)境，形成“為改革者負責、為擔當者擔當”的體制機制。三要完善“一核多元”參與機制。始終堅持以黨的領導統(tǒng)領社會治理，完善基層自治和社會群團組織參與制度，拓寬多元群體有序參與渠道，全面發(fā)展全過程人民民主，切實激發(fā)自治活力。

（二）深化基層改革，提升治理動力

黨的全面領導、黨的全部工作要靠黨的堅強組織體系去實現(xiàn)，[8]只有黨的各級組織都健全、都過硬，形成上下貫通、執(zhí)行有力的嚴密組織體系，黨的領導才能“如身使臂、如臂使指”。[9]鎮(zhèn)街管理體制改革是一個長期的、系統(tǒng)的工程，汕尾推動鎮(zhèn)級“一中心”促“四平臺”協(xié)調高效運轉：一要強化街道黨工委的領導。建立完善多部門協(xié)調聯(lián)動響應機制，確保指揮統(tǒng)一、功能齊全、反應靈敏、運轉高效，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革從“物理變化”向“化學反應”轉變。二要壯大“四平臺”綜治力量。遵循重點部門“集中常駐”、一般部門“輪換入駐”、涉事部門“隨叫隨到”原則，組織信訪、法院、檢察、司法、民政、人大等部門人員進駐“四平臺”，推進“一窗受理、共同研判、集成服務”改革。三要促進強鎮(zhèn)帶村有效銜接。縱深推進鎮(zhèn)街“一中心四平臺”建設，按照“五有”標準，延伸打造村級“一中心（村委為中心）四小組（村綜合治理、綜合行政執(zhí)法、公共服務以及應急管理小組）”，促使鎮(zhèn)村協(xié)作有效聯(lián)動。

（三）優(yōu)化數(shù)據賦能，深挖治理潛力

習近平總書記指出：“做好基層工作，關鍵是要做到情況明。情況搞清楚了，才能把工作做到家、做到位。”[10]這就需要重點圍繞智能治理短板弱項，完善新場景的開發(fā)建設，加快推進基層治理數(shù)字化轉型。一要豐富拓展“民情地圖”功能應用。結合群眾關注的實際需求，不斷豐富拓展“民情地圖”平臺有關醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、扶貧、交通等群眾關心關注的高頻功能事項應用，致力打通服務群眾的“最后一公里”。二要探索引進人工智能。探索人工智能提高數(shù)據處理效率，通過智慧化管理和數(shù)字化轉型，加快事件處理效率。在處理事件功能上，采取分級處理算法，系統(tǒng)全天候值班，優(yōu)先分撥緊急事件至相關部門負責人或系統(tǒng)自動解答咨詢類的問題。三要壓實使用推廣責任。明確“誰主管誰負責”，定期做好對“民情地圖”應用推廣工作經驗總結。此外，鼓勵探索與字節(jié)跳動、騰訊、快手等互聯(lián)網企業(yè)合作，將包含汕尾地區(qū)的數(shù)據單獨形成一個數(shù)據庫，開放接口給“民情地圖”接入，提高關注度和覆蓋面。

（四）實化網格體系，增強治理效力

“小網格”是推動“大治理”的有效手段，必須強化網格化服務管理工作激勵機制，調動網格員“善于發(fā)現(xiàn)問題、敢于上報問題”的積極性，提升對基層“弱信號”的感知。一要細化完善網格事件上報工作指引。重點解決專（兼）職網格員“哪些該報、哪些不該報”“報什么”“怎么報”等問題。同時統(tǒng)籌市直各有關單位針對已入格的事項，加快建立健全人員走訪、場所巡查的全流程閉環(huán)管理工作機制。二要健全教育培訓制度。因地制宜開展一系列質量高、效果好、針對性強的業(yè)務培訓，著力提高網格員的業(yè)務能力水平?？紤]在人才發(fā)展政策上提出網格員技能成長通道，將網格員這個新生崗位與社會人才技能發(fā)展掛上鉤，確保網格員考核有獎懲、成長有目標、發(fā)展有通道，讓網格員崗位也成為人才成長的一個工作站。

參考文獻：

[1]基層社會治理，總書記這樣強調［EB/OL］.新華社，2020-07-25，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1673163550941621140&wfr=spider&for=pc.

[2][3]中共中央文獻研究室.習近平關于社會主義社會建設論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2017：129，137.

[4]李希同志在中國共產黨廣東省第十三次代表大會上的報告［EB/OL］.廣東省人民政府網，http：//www.gd.gov.cn/gdywdt/gdyw/content/post_3940548.html.

[5]張碩輔.堅定不移壓實管黨治黨主體責任[J].中國紀檢監(jiān)察，2018（24）：35.

[6]滕玉成，臧文杰.黨建引領力與基層治理水平八講[M].上海：東方出版社，2021：4.

[7]習近平.習近平著作選讀（第一卷）[M].北京：人民出版社，2023：44.

[8]習近平在全國組織工作會議上強調：切實貫徹落實新時代黨的組織路線 全黨努力把黨建設得更加堅強有力[J].思想政治工作研究，2018（08）：8.

[9]楊文明，黃嫻，游儀.嚴密組織體系 發(fā)揮政治優(yōu)勢[N].人民日報，2021-11-30（18）.

[10]中共中央黨史和文獻研究院.習近平關于基層治理論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2023：11.

本文系2022—2023年度汕尾市哲學社會科學重點課題“打造基層治理‘汕尾樣板研究”（編號SWSKZD—202202）的階段性成果。

（作者系中共汕尾市委黨校公共管理和社會學教研部負責人、副教授）

【責任編輯：咸鳴霞】