非學(xué)科類校外培訓(xùn)行政執(zhí)法：價(jià)值、困境及對策

摘 要：“雙減”政策出臺后，非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)量增長加速，但辦學(xué)亂象凸顯，需要政府依法治理。實(shí)施行政執(zhí)法是治理亂象的有效手段，不僅可以完善相關(guān)領(lǐng)域法治建設(shè)，還可以遏制校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違規(guī)辦學(xué)，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。經(jīng)與監(jiān)管部門座談發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前非學(xué)科類校外培訓(xùn)行政執(zhí)法面臨執(zhí)法依據(jù)針對性不強(qiáng)、執(zhí)法主體指向不清晰、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)不完善等困境。建議通過建立健全行政法律法規(guī)，強(qiáng)化執(zhí)法依據(jù)；各級政府完善法規(guī)政策，明確執(zhí)法主體；全面加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，推動執(zhí)法落實(shí)。以期推動非學(xué)科類校外培訓(xùn)高效發(fā)展，促使校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展。

關(guān)鍵詞：“雙減”政策；校外培訓(xùn)；非學(xué)科類培訓(xùn)；行政執(zhí)法；教育治理

中圖分類號：G40-011.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-8502（2024）06-0035-12

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出，到2025年，政府行為全面納入法治軌道，行政執(zhí)法體制機(jī)制基本完善，行政執(zhí)法質(zhì)量和效能大幅提升[1]。校外培訓(xùn)行政執(zhí)法作為政府部門執(zhí)法的重要方面，是健全國家法治建設(shè)、提升政府公信力、保障社會有序運(yùn)轉(zhuǎn)、維護(hù)市場穩(wěn)定的有效手段。2021年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》（以下簡稱“雙減”政策），將校外培訓(xùn)劃分為學(xué)科類和非學(xué)科類[2]。此后，非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)量快速增加，但同時(shí)辦學(xué)亂象迭出，不僅包括與學(xué)科類校外培訓(xùn)具有共性的忽視教育公益性[3]、辦學(xué)資質(zhì)不全、培訓(xùn)行為不規(guī)范、培訓(xùn)質(zhì)量良莠不齊等問題[4]，還包括人員職業(yè)資質(zhì)與舞蹈、戲劇等特定場地生均面積不達(dá)標(biāo)、違規(guī)開展學(xué)科培訓(xùn)[5]，增加中高考體育、藝術(shù)培訓(xùn)負(fù)擔(dān)等新問題[6]。單一依靠政策法規(guī)對違規(guī)主體進(jìn)行意識規(guī)范，以減少違規(guī)行為的出現(xiàn)，顯然不能達(dá)到預(yù)期效果，還需借助行政執(zhí)法來推動治理落實(shí)。2023年10月，教育部舉辦首次全國校外培訓(xùn)執(zhí)法培訓(xùn)班，研討校外培訓(xùn)行政執(zhí)法的有效路徑。同年11月底，教育部召開首次全國校外培訓(xùn)行政執(zhí)法工作現(xiàn)場會，提出要健全校外培訓(xùn)執(zhí)法體系，切實(shí)增強(qiáng)執(zhí)法力量，規(guī)范公正文明執(zhí)法[7]。這表明校外培訓(xùn)行政執(zhí)法將會成為未來政府治理培訓(xùn)行業(yè)的新著力點(diǎn)，非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)亂象也將成為新的執(zhí)法重點(diǎn)。

一、問題的提出

非學(xué)科類校外培訓(xùn)亂象不僅影響“雙減”政策實(shí)施效果，還有損學(xué)生個(gè)性化及全面發(fā)展，影響機(jī)構(gòu)培訓(xùn)能力提升[8]。國家將非學(xué)科類培訓(xùn)定位為學(xué)校教育的有效補(bǔ)充[9]，這是該類培訓(xùn)能夠存在的基礎(chǔ)，但并不能成為機(jī)構(gòu)亂象迭出的“借口”。

2022年6月，教育部以上海市、山東省、浙江省溫州市等6省、市為例，介紹了關(guān)于非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理經(jīng)驗(yàn)[10]。各省市主要強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)和行政監(jiān)管，針對行政執(zhí)法工作并無具體涉及。2023年8月，浙江省金華市通過出臺非學(xué)科類校外機(jī)構(gòu)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、非法辦學(xué)執(zhí)法指引手冊等系列規(guī)定的方式對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行治理，但在具體行政執(zhí)法內(nèi)容方面依然無具體涉及[11]。2023年10月15日，首個(gè)適用于校外培訓(xùn)的專項(xiàng)執(zhí)法依據(jù)《校外培訓(xùn)行政處罰暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）開始實(shí)施，這使得適用于非學(xué)科類培訓(xùn)的法律法規(guī)更加全面。面對日益凸顯的非學(xué)科類培訓(xùn)亂象，依據(jù)《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱《民辦教育促進(jìn)法》）《暫行辦法》等法律法規(guī)，理應(yīng)有效提升執(zhí)法治理成效，但在各地執(zhí)法公示案例中，違規(guī)形式較單一，以“違規(guī)開展學(xué)科類培訓(xùn)”為主[12][13]。

在學(xué)者們看來，面對非學(xué)科類校外培訓(xùn)中出現(xiàn)的種種問題，依法加強(qiáng)監(jiān)管成為社會共識[14]。有學(xué)者提出，可依據(jù)各級各類法規(guī)制定非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄，明確教育部門為執(zhí)法主體，以理順管理與執(zhí)法的關(guān)系[15]。但具體執(zhí)法依據(jù)是什么？執(zhí)法主體為教育部門是否合適？執(zhí)法主體是否有執(zhí)法能力？這些問題均未得到分析。還有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)建立多部門聯(lián)合執(zhí)法，解決執(zhí)法主體權(quán)限不足問題[16]。該類建議較為原則性，出發(fā)點(diǎn)往往是以學(xué)科類的執(zhí)法代替非學(xué)科類執(zhí)法，并沒有辨別兩者在執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法主體、執(zhí)法內(nèi)容等方面的差異。因此，簡單地將對學(xué)科類培訓(xùn)的執(zhí)法應(yīng)用于非學(xué)科類培訓(xùn)執(zhí)法中，可操作性不強(qiáng)。

綜合來看，非學(xué)科類校外培訓(xùn)行政執(zhí)法工作存在執(zhí)行困境，這不僅會導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的無序發(fā)展，擾亂市場環(huán)境，還不利于機(jī)構(gòu)發(fā)揮學(xué)校教育補(bǔ)充功能，影響國家推行素質(zhì)教育?；诖?，本研究以非學(xué)科類校外培訓(xùn)行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)價(jià)值為引領(lǐng)，在開展座談?wù){(diào)研的基礎(chǔ)上，聚焦非學(xué)科類校外培訓(xùn)行政執(zhí)法現(xiàn)狀，重點(diǎn)關(guān)注在執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法主體、執(zhí)法隊(duì)伍方面面臨的執(zhí)法困境，并提出對策建議。

二、非學(xué)科類校外培訓(xùn)行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

以學(xué)科類校外培訓(xùn)治理為鑒，針對非學(xué)科類校外培訓(xùn)存在的頑瘴痼疾，單純依靠政策大力監(jiān)管短期內(nèi)可以取得明顯效果，但并不能從根本上解決[17][18]，還需要借助法律法規(guī)，借由行政執(zhí)法，促進(jìn)政府完善相關(guān)領(lǐng)域法治建設(shè)，推進(jìn)國家法治化進(jìn)程。這樣可以遏制校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違規(guī)辦學(xué)，維持市場秩序；同時(shí)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定，為培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展提供價(jià)值指引。

（一）完善法治建設(shè)，推進(jìn)法治進(jìn)程

對非學(xué)科類校外培訓(xùn)進(jìn)行治理是“雙減”政策出臺之后急需面對的問題，這需要法治體系做支撐。具備完善的法律法規(guī)才能做到有法可依，擁有完備的執(zhí)法隊(duì)伍才能推動國家意志的落實(shí)，具有明確的執(zhí)法程序才能使執(zhí)法結(jié)果更加可靠，運(yùn)用靈活的執(zhí)法方式才會提高執(zhí)法效率，以上愿景可通過行政執(zhí)法加以實(shí)現(xiàn)。通過行政執(zhí)法，可以發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)的疏漏，促進(jìn)法律法規(guī)在違規(guī)形式、部門權(quán)限、法律責(zé)任等方面進(jìn)一步明確和優(yōu)化；通過行政執(zhí)法，可以加快執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)執(zhí)法人員，深化執(zhí)法責(zé)任，落實(shí)持證上崗；可以完善執(zhí)法程序，健全巡查機(jī)制，嚴(yán)謹(jǐn)執(zhí)法細(xì)節(jié)，規(guī)范執(zhí)法過程；可以創(chuàng)新執(zhí)法方式，優(yōu)化執(zhí)法部門，改變執(zhí)法層級，重組執(zhí)法內(nèi)容[19]，從而進(jìn)一步提高執(zhí)法效能，提升執(zhí)法水平。由是觀之，非學(xué)科類校外培訓(xùn)執(zhí)法對所涉領(lǐng)域的法治建設(shè)具有推動作用，不僅是對校外法治建設(shè)的進(jìn)一步完善，對教育行政執(zhí)法范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大，也是對《教育部關(guān)于加強(qiáng)教育行政執(zhí)法工作的意見》（教政法〔2019〕17號）的落實(shí)，更是實(shí)現(xiàn)以法治思維和法治方式抓教育治理、推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

（二）遏制違規(guī)辦學(xué)，維持市場秩序

出臺“雙減”政策之前，政府對非學(xué)科類校外培訓(xùn)的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)并沒有嚴(yán)格要求；實(shí)施“雙減”政策之后，浙江省、天津市、安徽省等地相繼制定非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行辦學(xué)許可準(zhǔn)入。在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置中，政府對從業(yè)人員資質(zhì)、辦學(xué)場地均做出了與學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不同的設(shè)置要求。例如，上海市體育類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要求，執(zhí)教、教研人員應(yīng)當(dāng)具備與所開展體育項(xiàng)目相匹配且在有效期內(nèi)的職業(yè)（專業(yè)）能力證明，包括“體育教練員系列職稱”等六類證件[20]。浙江省要求文化藝術(shù)類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)同一培訓(xùn)時(shí)段內(nèi)生均面積不低于3平方米，舞蹈、戲劇類應(yīng)不低于6平方米 [21]。這就需要機(jī)構(gòu)提供額外的資質(zhì)證明，才能獲得辦學(xué)許可證。部分機(jī)構(gòu)明知自身并不符合辦學(xué)條件，但仍通過提供虛假材料獲取辦學(xué)資格。按照《民辦教育促進(jìn)法》第六十二條的規(guī)定，提交虛假證明文件或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實(shí)騙取辦學(xué)許可證的，應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)部門進(jìn)行處罰，該類機(jī)構(gòu)理應(yīng)受到法律制裁。但如若違規(guī)行為未被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，或相關(guān)法律條款未被有效執(zhí)行，那么法律的約束力就會大大降低，機(jī)構(gòu)就會出現(xiàn)無序發(fā)展，進(jìn)而擾亂市場秩序。面對非學(xué)科類校外培訓(xùn)辦學(xué)亂象，政府需要重視執(zhí)法監(jiān)管。通過對營業(yè)機(jī)構(gòu)增加行政檢查頻次，結(jié)合行政處罰或行政強(qiáng)制的方式強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管，嚴(yán)查機(jī)構(gòu)資質(zhì)條件，才能推動其規(guī)范辦學(xué)，形成良好市場秩序。同時(shí)公示行政處罰案例，對存在違規(guī)辦學(xué)的機(jī)構(gòu)也可以起到警示作用。

（三）保護(hù)家長權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定

“雙減”政策實(shí)施后，國家要求非學(xué)科類校外培訓(xùn)收費(fèi)實(shí)行指定銀行收費(fèi)、專用賬戶專款管理，采取銀行托管、風(fēng)險(xiǎn)保證金的方式對預(yù)收費(fèi)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控，約束機(jī)構(gòu)預(yù)收費(fèi)管理，以此實(shí)現(xiàn)國家對機(jī)構(gòu)培訓(xùn)費(fèi)用的監(jiān)管，防止家長在和機(jī)構(gòu)產(chǎn)生糾紛時(shí)出現(xiàn)退費(fèi)困難，以及機(jī)構(gòu)倒閉或者跑路后家長出現(xiàn)較大經(jīng)濟(jì)損失。事實(shí)上，機(jī)構(gòu)仍然會以“體外循環(huán)”的方式變相收取長期費(fèi)用，從而脫離銀行監(jiān)管，將收費(fèi)轉(zhuǎn)移到個(gè)人賬戶或其他非監(jiān)管賬戶中[22]，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的超時(shí)長收費(fèi)、監(jiān)管外收費(fèi)屢禁不止。在非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)生跑路事件時(shí)，退費(fèi)困難會引發(fā)社會不穩(wěn)定現(xiàn)象。例如，2024年4月，某市文化藝術(shù)類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以教師培訓(xùn)為由閉店跑路[23]；同年6月，某市體育類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)人去樓空[24]。家長迅速組成維權(quán)團(tuán)體，向政府部門討要說法，更有甚者出現(xiàn)打架斗毆事件。引發(fā)該類事件的部分原因是，缺少執(zhí)法部門對非學(xué)科類校外培訓(xùn)的日常監(jiān)管，對違規(guī)收費(fèi)、異常資金流動不能及時(shí)制止?；诖?，行政執(zhí)法部門可以依據(jù)政策法規(guī)實(shí)施行政檢查，對機(jī)構(gòu)收費(fèi)時(shí)長、收費(fèi)額度進(jìn)行核查，同時(shí)將收費(fèi)賬戶、預(yù)收費(fèi)管控全部納入監(jiān)管范圍。對超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)以及賬戶脫離監(jiān)管的機(jī)構(gòu)給予行政處罰，對納入監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的大額資金變動以及其他異常變動及時(shí)與機(jī)構(gòu)核實(shí)，及時(shí)、公正執(zhí)法，讓違規(guī)者受到實(shí)質(zhì)處罰，以儆效尤，保障家長經(jīng)濟(jì)利益免受損害。

三、非學(xué)科類校外培訓(xùn)行政執(zhí)法面臨的困境

由以上分析可知，實(shí)施行政執(zhí)法是推動非學(xué)科類校外培訓(xùn)高質(zhì)量發(fā)展的有效手段，但執(zhí)法是否在有效推進(jìn)，還需要實(shí)際案例佐證?；诖?，筆者對《暫行辦法》實(shí)施后各地公示的校外培訓(xùn)違規(guī)案例進(jìn)行了匯總。截至2024年3月5日，全國依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》《暫行辦法》等法律法規(guī)做出處罰的案例共計(jì)50個(gè)。其中，涉及非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)共計(jì)5個(gè)，占比10%（如表1所示）。

由此可見，《暫行辦法》實(shí)施后，各地政府對非學(xué)科類校外培訓(xùn)的執(zhí)法查處案例數(shù)量較少，執(zhí)法內(nèi)容相對單一，大都集中于對違規(guī)開展學(xué)科類培訓(xùn)的查處，這與政策法規(guī)中出現(xiàn)的違規(guī)行為種類差異較大。換言之，非學(xué)科類培訓(xùn)違法行為并未被有效實(shí)施執(zhí)法約束。

針對以上問題，筆者聚焦非學(xué)科類校外培訓(xùn)行政執(zhí)法現(xiàn)狀，與所在城市的市內(nèi)2區(qū)、環(huán)城2區(qū)、遠(yuǎn)郊2區(qū)中的有關(guān)教育、文旅、體育、科技、街道等監(jiān)管部門進(jìn)行座談。座談圍繞執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法主體、執(zhí)法隊(duì)伍、執(zhí)法內(nèi)容、處罰類型六方面內(nèi)容進(jìn)行深入探討。

結(jié)果發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前各主管部門執(zhí)法工作并不能適應(yīng)非學(xué)科類校外培訓(xùn)治理需求，面臨執(zhí)法困境。其中，執(zhí)法依據(jù)針對性不強(qiáng)是目前執(zhí)法過程中面臨的最主要問題，直接影響執(zhí)法工作的開展；執(zhí)法主體指向不清晰是導(dǎo)致執(zhí)法工作推進(jìn)困難的首要原因；另外，執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)不完善也是阻礙執(zhí)法落實(shí)的重要因素之一。

（一）執(zhí)法依據(jù)針對性不強(qiáng)，執(zhí)法響應(yīng)困難

在座談中，座談對象提供的執(zhí)法依據(jù)包括《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）、《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）、《民辦教育促進(jìn)法》《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡稱《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》）、《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）、《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》《暫行辦法》等法律法規(guī)。然而，在實(shí)際執(zhí)法過程中，教育部門和街道均反映除《暫行辦法》外，其他法律缺乏適用于非學(xué)科類校外培訓(xùn)的詳細(xì)規(guī)定[25]，而《暫行辦法》也存在執(zhí)法局限，導(dǎo)致執(zhí)法工作無法有效開展。執(zhí)法往往以行政檢查為主，以下發(fā)“整改通知書”為主要方式。文旅部門則提出，本行業(yè)缺少針對文化藝術(shù)類違規(guī)培訓(xùn)的法律法規(guī)。體育、科技部門認(rèn)為，雖然有適合本行業(yè)的法律法規(guī)，但其中并不涉及違規(guī)培訓(xùn)。

事實(shí)上，以上法律法規(guī)及規(guī)章在非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)執(zhí)法適用上針對性并不強(qiáng)。在法律法規(guī)方面，《教育法》《行政處罰法》作為基本法，其整體規(guī)定原則性較強(qiáng)，并且條款中并不包含面向民辦教育的詳細(xì)內(nèi)容，有待進(jìn)一步細(xì)化；《民辦教育促進(jìn)法》《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》主要實(shí)施對象為民辦學(xué)校，對民辦教育機(jī)構(gòu)的違法行為涉及較少，以原則性判斷為主[26][27]；而《體育法》針對體育培訓(xùn)違規(guī)內(nèi)容及法律責(zé)任同樣并未涉及。在部委規(guī)章方面，《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》主要是教育行政部門對由本部門審批的教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰，而且存在覆蓋不全、銜接不暢、配套不全的問題[28]。該類處罰適用于“雙減”政策實(shí)施前，也就是并未進(jìn)行學(xué)科/非學(xué)科類機(jī)構(gòu)分類管理時(shí)期。“雙減”政策實(shí)施后，非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立審批主要由行業(yè)主管部門或者行政審批部門負(fù)責(zé)，而非教育行政部門，因此，對非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的處罰并不受該規(guī)章的約束。而《暫行辦法》由教育部制定，立法、執(zhí)法權(quán)限主要來自教育部門。依據(jù)該規(guī)章第六條規(guī)定，校外培訓(xùn)行政處罰由縣級以上人民政府校外培訓(xùn)主管部門依法按照行政處罰權(quán)限實(shí)施，也可以由綜合執(zhí)法部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實(shí)施。但實(shí)際上，由于規(guī)章的制定部門為教育部門，對其他行政部門的約束力較低。因此，部分非學(xué)科類校外機(jī)構(gòu)主管部門并不主動采用該規(guī)章執(zhí)法，導(dǎo)致規(guī)章效力降低。

（二）執(zhí)法主體指向不清晰，執(zhí)法推動困難

在座談中，各主管部門對執(zhí)法責(zé)任的態(tài)度較為含糊。教育部門認(rèn)為，按照《暫行辦法》規(guī)定，非學(xué)科類培訓(xùn)執(zhí)法工作應(yīng)當(dāng)由主管部門負(fù)責(zé)，但某區(qū)文旅部門反映，自己雖然是主管部門，同時(shí)具有獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但由于缺少地方政策規(guī)定，執(zhí)法行為并不由本部門負(fù)責(zé)。也有體育、科技部門反映，主管培訓(xùn)違規(guī)事項(xiàng)的執(zhí)法由街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織，但在執(zhí)法協(xié)同推動上，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏強(qiáng)制力，并不能有力推動行政處罰。在調(diào)研的6個(gè)區(qū)中，只有1個(gè)區(qū)的街道具備行政檢查權(quán)，但并沒有處罰權(quán)。

實(shí)際上，執(zhí)法主體的指向性不明與國家法律規(guī)定有關(guān)。在法律法規(guī)方面，《教育法》作為教育母法規(guī)定，對違規(guī)舉辦教育機(jī)構(gòu)、違規(guī)招生、違規(guī)收費(fèi)的由教育行政部門或其他有關(guān)行政部門進(jìn)行處罰。該規(guī)定對“其他有關(guān)行政部門”并沒有明確指向。《民辦教育促進(jìn)法》《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》作為民辦教育領(lǐng)域的基本法律，強(qiáng)調(diào)對民辦學(xué)校的違規(guī)處罰主要由縣級以上教育行政部門、人力資源社會保障行政部門或其他有關(guān)部門實(shí)施。對“其他有關(guān)部門”的認(rèn)定可以理解為其他行業(yè)主管部門，也可以根據(jù)“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”等內(nèi)容，理解為市場監(jiān)管、公安等執(zhí)法部門，所以對“其他有關(guān)部門”同樣沒有具體指向?！缎姓幜P法》規(guī)定，行政處罰權(quán)必須由法律、法規(guī)、規(guī)章特別授予，并且由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。通過對行業(yè)主管部門各類法律法規(guī)及規(guī)章進(jìn)行梳理，均未發(fā)現(xiàn)面向非學(xué)科類校外培訓(xùn)違規(guī)處罰的執(zhí)法主體。在部門規(guī)章方面，《暫行辦法》規(guī)定的處罰主體與《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》規(guī)定的處罰主體同樣存在不一致性，即便適用新法優(yōu)于舊法原則，該規(guī)章仍與《教育部 中央編辦 司法部關(guān)于加強(qiáng)教育行政執(zhí)法 深入推進(jìn)校外培訓(xùn)綜合治理的意見》中的“縣級教育部門主要負(fù)責(zé)查處本地區(qū)校外培訓(xùn)違法違規(guī)行為”的表述存在差異，影響執(zhí)法推動。

（三）執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)不完善，執(zhí)法落實(shí)困難

在座談中，教育部門提出，雖然本部門中負(fù)責(zé)校外培訓(xùn)監(jiān)管的工作人員都持有執(zhí)法資格證，但仍然需要從市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法部門借調(diào)人員補(bǔ)充執(zhí)法力量。部分區(qū)的文旅部門提出，機(jī)構(gòu)執(zhí)法隊(duì)伍針對文藝類違規(guī)機(jī)構(gòu)執(zhí)法的專業(yè)性難以保證。體育部門則缺少面向培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行委托執(zhí)法或者依靠市場監(jiān)管等部門執(zhí)法。街道綜合執(zhí)法隊(duì)伍在兼顧市容環(huán)境、房屋安全、違章建筑等執(zhí)法事項(xiàng)的同時(shí)，分配給校外培訓(xùn)執(zhí)法的人數(shù)更是捉襟見肘，遑論執(zhí)法專業(yè)性。

整體來看，執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)不完善是“雙減”政策出臺后非學(xué)科類校外培訓(xùn)行政執(zhí)法時(shí)面臨的必然問題。新市場主體數(shù)量增加以及新違規(guī)形式呈現(xiàn)多樣化，這必然需要增加執(zhí)法人員數(shù)量、提高執(zhí)法人員專業(yè)性。然而，各區(qū)執(zhí)法隊(duì)伍在這兩方面均存在顯著不足。一方面，執(zhí)法人員數(shù)量不足。無論是實(shí)施執(zhí)法的行業(yè)主管部門，抑或是被委托執(zhí)法的綜合執(zhí)法部門，均存在執(zhí)法人員數(shù)量不足的問題。管轄范圍內(nèi)機(jī)構(gòu)的快速增長給部門執(zhí)法帶來了壓力，以某區(qū)文化藝術(shù)類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為例，截至2023年11月，該類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)共計(jì)76家，相較2022年11月的50家，增加為52%。這使得只有6人的執(zhí)法隊(duì)伍不能開展常態(tài)化執(zhí)法，只能對群眾舉報(bào)或者行政移交的問題機(jī)構(gòu)實(shí)施選擇性執(zhí)法。另一方面，執(zhí)法人員專業(yè)性不夠。主要聚焦在各類執(zhí)法人員中具備法律、教育、體育、藝術(shù)等專業(yè)背景的執(zhí)法人員寥若晨星，加之非學(xué)科類校外培訓(xùn)的執(zhí)法事項(xiàng)、執(zhí)法依據(jù)同屬于新興領(lǐng)域，在沒有專業(yè)知識和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的前提下，執(zhí)法人員可能會出現(xiàn)錯(cuò)誤執(zhí)法。例如，2021年某科技類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展的編程教學(xué)被定性為非學(xué)科類培訓(xùn)，但2023年執(zhí)法人員以機(jī)構(gòu)開展物理學(xué)科教學(xué)為名對其下達(dá)了整改通知書，主要原因就在于執(zhí)法人員對培訓(xùn)內(nèi)容的理解差異。

由是觀之，非學(xué)科類校外培訓(xùn)執(zhí)法工作推進(jìn)阻力較大，這與各地執(zhí)法公示案件較少的結(jié)果相吻合，但這并不代表機(jī)構(gòu)可以脫離監(jiān)管。否則，非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展還會重蹈學(xué)科類機(jī)構(gòu)的覆轍，這就需要對執(zhí)法困境提出有效對策和建議。

四、推動非學(xué)科類校外培訓(xùn)執(zhí)法的對策建議

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》指出，要完善行政執(zhí)法體制機(jī)制，加大對教育培訓(xùn)領(lǐng)域執(zhí)法力度。自國家立法機(jī)關(guān)至地方政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮行政職能，暢通行政執(zhí)法。立法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)法律建設(shè)，為基層執(zhí)法部門提供執(zhí)法依據(jù)，克服“碎片化”、可操作性不強(qiáng)的問題[29]，這是保障執(zhí)法能夠順利實(shí)施的根本。地方政府應(yīng)保證執(zhí)法隊(duì)伍能夠滿足執(zhí)法要求，在人員培訓(xùn)、人員配備等方面保障執(zhí)法工作的有效落實(shí)；同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)對執(zhí)法人員的監(jiān)督和制約，防止粗暴執(zhí)法和濫用職權(quán)。鑒于此，本文建議在國家層面盡快建立健全涉及非學(xué)科類校外培訓(xùn)執(zhí)法的行政法規(guī)和規(guī)章，強(qiáng)化執(zhí)法依據(jù)；并以此為基礎(chǔ)，制定地方性法規(guī)政策或由省級政府決定相對集中的行政處罰主體，進(jìn)一步明確執(zhí)法主體、執(zhí)法事項(xiàng)、執(zhí)法方式、處罰依據(jù)等內(nèi)容；同時(shí)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，使非學(xué)科類校外培訓(xùn)行政執(zhí)法工作體系更加完善。

（一）建立健全行政法律法規(guī)，強(qiáng)化執(zhí)法依據(jù)

一是完善并出臺《校外培訓(xùn)管理?xiàng)l例》。2024年2月，教育部在官網(wǎng)上對《校外培訓(xùn)管理?xiàng)l例（征求意見稿）》（以下稱“征求意見稿”）公開征求意見?！罢髑笠庖姼濉钡谑邨l規(guī)定，違反本條例及相關(guān)法律法規(guī)，存在擅自開展校外培訓(xùn)、變相開展學(xué)科類校外培訓(xùn)、超出許可范圍培訓(xùn)、管理混亂、違規(guī)組織競賽等行為的，依照《教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)及規(guī)章規(guī)定予以處罰。以上規(guī)定延續(xù)了民辦學(xué)校、校外培訓(xùn)的相關(guān)違規(guī)行為的處理，但針對非學(xué)科類培訓(xùn)所特有的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)、增加非學(xué)科類負(fù)擔(dān)等內(nèi)容的處理，還需要進(jìn)一步明確和細(xì)化?；诖耍环矫?，“征求意見稿”可以進(jìn)一步完善對非學(xué)科類培訓(xùn)的違規(guī)內(nèi)容的界定，同時(shí)對各行業(yè)主管部門法律責(zé)任及執(zhí)法方式作出具體規(guī)定，必要時(shí)可制定執(zhí)法目錄清單，為各部門執(zhí)法提供統(tǒng)一、明確的法律遵循，改善以行政檢查代替行政處罰的軟執(zhí)法現(xiàn)象[30]。另一方面，該條例應(yīng)盡快出臺，為推進(jìn)行政執(zhí)法工作提供法律保障。

二是國家行業(yè)主管部門分別制定非學(xué)科類部門規(guī)章，并統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。在對非學(xué)科類培訓(xùn)進(jìn)行分類監(jiān)管的背景下，各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作逐漸由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，教育部門的監(jiān)管作用會逐漸削弱，相應(yīng)的執(zhí)法工作也會逐步讓渡。當(dāng)前，31個(gè)省市出臺的非學(xué)科類校外培訓(xùn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)入指引文件中，發(fā)文部門均涉及行業(yè)主管部門，要么是行業(yè)主管部門，要么是“教育+行業(yè)主管部門”。由此可知，非學(xué)科類校外培訓(xùn)監(jiān)管由行業(yè)主管部門實(shí)施已成為共識。為進(jìn)一步暢通監(jiān)管責(zé)任，國家相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定部門規(guī)章，對各自管轄內(nèi)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理，明確部門職責(zé)、違規(guī)事項(xiàng)、法律責(zé)任、處罰適用條件等內(nèi)容，為將來各類監(jiān)管主體執(zhí)法提供法律依據(jù)。另外，各規(guī)章要統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。以《教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》《暫行辦法》為依據(jù)或參考，各行業(yè)主管部門對權(quán)限內(nèi)各種違規(guī)情況進(jìn)行區(qū)分和歸類，遵循預(yù)防為主、查處與教育相結(jié)合的執(zhí)法理念，采取輕微免罰、重違嚴(yán)懲、過罰相當(dāng)?shù)膱?zhí)法模式，對類似違規(guī)情況采取相同執(zhí)法程序和處罰標(biāo)準(zhǔn)。

（二）各級政府完善法規(guī)政策，明確執(zhí)法主體

一是中央政府在行政法規(guī)中確定執(zhí)法主體。“征求意見稿”第五條規(guī)定，國務(wù)院科技、文化和旅游、體育部門是相應(yīng)領(lǐng)域校外培訓(xùn)行業(yè)主管部門，負(fù)責(zé)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)，實(shí)施行業(yè)管理，開展專業(yè)指導(dǎo)?？h級以上地方各級人民政府科技、文化和旅游、體育及其他有關(guān)部門分別負(fù)責(zé)相關(guān)校外培訓(xùn)的行業(yè)管理工作。第十六條規(guī)定，教育行政部門、行業(yè)主管部門及其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法開展校外培訓(xùn)執(zhí)法工作，在調(diào)查過程中可以采取檢查、詢問、查閱或復(fù)制相關(guān)材料，先行登記保存，以及法律法規(guī)規(guī)定的其他措施。雖然該條例尚未正式出臺，但對相關(guān)管理主體和執(zhí)法主體的確定已然出現(xiàn)明確走向，這為非學(xué)科類校外培訓(xùn)執(zhí)法工作提供了指引。在《校外培訓(xùn)管理?xiàng)l例》正式出臺后，各地相關(guān)部門即可按此規(guī)定依法行使執(zhí)法權(quán)。

二是由省級政府在同級政策中決定執(zhí)法主體。根據(jù)《行政處罰法》第十八條規(guī)定，國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權(quán)。國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政處罰權(quán)。因此，各地在制定政策時(shí)可以由省級政府決定合適的行政機(jī)關(guān)作為非學(xué)科類校外培訓(xùn)領(lǐng)域的執(zhí)法部門，行使行政處罰權(quán)，以及與之相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)。例如，浙江省、上海市非學(xué)科類校外培訓(xùn)違法線索要向綜合行政執(zhí)法部門、市場監(jiān)管部門移交，由其行使行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等權(quán)力[31][32]。另外，在執(zhí)法協(xié)同方面，要細(xì)化各行政部門以及街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)，配合部門服從牽頭部門安排部署，特別對實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法，跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法的事項(xiàng)，明確職責(zé)分工，避免出現(xiàn)多頭執(zhí)法、無人執(zhí)法的局面；同時(shí)制定責(zé)任追究機(jī)制，推動聯(lián)合執(zhí)法高效有序開展。

三是市級政府在地方性法規(guī)中明確執(zhí)法主體。各省可以在《教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》《體育法》《暫行辦法》等法律法規(guī)的指導(dǎo)下，結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn)，將上位法內(nèi)容具化，因地制宜探索制定地區(qū)法規(guī)，將非學(xué)科類校外培訓(xùn)違規(guī)事項(xiàng)的執(zhí)法主體落實(shí)，并明確主體責(zé)任，便于市級政府及下屬單位開展執(zhí)法。以廣州市為例，2022年10月，作為全國“雙減”試點(diǎn)城市的廣州市公開征求《廣州市校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例（征求意見稿）》意見，這是首個(gè)省級層面制定的關(guān)于校外培訓(xùn)的地方性法規(guī)。該條例在“部門職責(zé)”中明確各非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主管部門，在“執(zhí)法檢查”中明確檢查主體，在“法律責(zé)任”中明確各違規(guī)事項(xiàng)的處罰主體等。這為各省市制定相關(guān)法規(guī)提供了有利參考。也可以按照《行政處罰法》的規(guī)定，在地方性法規(guī)中設(shè)置委托執(zhí)法主體，推動執(zhí)法開展。

（三）全面加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，推動執(zhí)法落實(shí)

一是充實(shí)執(zhí)法人員數(shù)量。一方面，整合行業(yè)主管部門執(zhí)法行政編制，將部門內(nèi)部各科室相關(guān)執(zhí)法職能進(jìn)行集中，收歸一個(gè)部門統(tǒng)一管理，相對集中行政執(zhí)法權(quán)。優(yōu)化主管部門編制存量，理順主管部門職能，配備專門的非學(xué)科類校外培訓(xùn)執(zhí)法隊(duì)伍[19]。對于編制緊缺的地區(qū)，可以增加編外人員輔助執(zhí)法，保障執(zhí)法人員能夠滿足基本執(zhí)法要求。另外，在實(shí)行執(zhí)法權(quán)委托的地方，可以將權(quán)力委托給執(zhí)法人員比較充足的機(jī)構(gòu)，如上海市將執(zhí)法權(quán)委托給市場監(jiān)管部門。同時(shí)，在綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)部門中設(shè)立相對獨(dú)立的非學(xué)科類校外培訓(xùn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，配置專職執(zhí)法人員。另一方面，加大對行政人員執(zhí)法培訓(xùn)覆蓋，以此增加執(zhí)法人員數(shù)量。在行政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等內(nèi)部機(jī)構(gòu)中，可適當(dāng)擴(kuò)大執(zhí)法培訓(xùn)范圍，不僅對已有執(zhí)法人員進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)，同時(shí)對部門其他在編人員進(jìn)行培訓(xùn)，對培訓(xùn)合格的人員頒發(fā)執(zhí)法證件，提升在編人員整體執(zhí)法能力，為簡單事項(xiàng)執(zhí)法做好人員儲備。

二是強(qiáng)化執(zhí)法人員專業(yè)培訓(xùn)。行業(yè)主管部門和法學(xué)專家應(yīng)當(dāng)對執(zhí)法人員進(jìn)行定期培訓(xùn)。以鑒別機(jī)構(gòu)開展學(xué)科/非學(xué)科類培訓(xùn)為例，兩者在培訓(xùn)目的、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)方式、結(jié)果評價(jià)方面具有差異性，但這種差異性有時(shí)并不明顯，國家對待兩者的政策卻明顯不同，這就要求執(zhí)法人員明確差異，才能高效執(zhí)法?；诖?，教育部門可以對執(zhí)法人員就學(xué)科培訓(xùn)認(rèn)定儲備和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)，對可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行梳理，在執(zhí)法重點(diǎn)和難點(diǎn)中做出警示，以“寬嚴(yán)相濟(jì)、教育為主”的執(zhí)法思路指導(dǎo)執(zhí)法落實(shí)；體育、科技、文旅等部門可針對各自領(lǐng)域從業(yè)人員、培訓(xùn)材料、培訓(xùn)內(nèi)容等方面對執(zhí)法人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，找準(zhǔn)差異，精準(zhǔn)執(zhí)法。法學(xué)專家對執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，可確保其執(zhí)法過程的專業(yè)、嚴(yán)謹(jǐn)、合法。同時(shí)，要適時(shí)進(jìn)行模擬執(zhí)法，嚴(yán)格按照《校外培訓(xùn)監(jiān)管行政處罰流程圖和文書格式范本的通知》要求，強(qiáng)化校外培訓(xùn)執(zhí)法，提高行政執(zhí)法的規(guī)范化水平。

三是加強(qiáng)對執(zhí)法人員的監(jiān)管。執(zhí)法人員手中的執(zhí)法權(quán)決定執(zhí)法對象的未來發(fā)展，應(yīng)當(dāng)時(shí)刻受到法律制約。為保障執(zhí)法人員規(guī)范行使權(quán)力，避免出現(xiàn)粗暴執(zhí)法和濫用職權(quán)等行為，執(zhí)法人員應(yīng)主動接受人民監(jiān)督，及時(shí)公開執(zhí)法事項(xiàng)、執(zhí)法依據(jù)、處罰結(jié)果等內(nèi)容，并告知執(zhí)法對象對處罰不予認(rèn)可的救濟(jì)途徑。同時(shí)，主管機(jī)關(guān)對執(zhí)法人員出現(xiàn)的各類違規(guī)執(zhí)法行為，應(yīng)按照《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國刑法》，以及各省行政執(zhí)法監(jiān)督條例等法律法規(guī)進(jìn)行責(zé)任追究，確保執(zhí)法工作公平公正實(shí)施。

五、結(jié)語

校外培訓(xùn)執(zhí)法較民辦學(xué)校執(zhí)法具有差異性，非學(xué)科類培訓(xùn)執(zhí)法亦有其獨(dú)特性。國家對校外培訓(xùn)實(shí)施分類管理之后，非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)成為單獨(dú)的市場主體，應(yīng)當(dāng)配套對應(yīng)的監(jiān)管執(zhí)法方式，從國家到地方應(yīng)當(dāng)在制定執(zhí)法依據(jù)、明確執(zhí)法主體、配強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍方面完善制度安排，才能保證執(zhí)法工作有效開展，進(jìn)而推動該行業(yè)規(guī)范發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

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Administrative Law Enforcement in Non-disciplinary After-school Training： Value， Dilemma， and Countermeasures

Abstract： After the implementation of the \"double reduction\" policy， the number of non-disciplinary after-school training institutions has accelerated， while the chaos in education has become prominent， requiring the governance in accordance with the law. Implementing administrative law enforcement is an effective means of governing chaos， which can not only improve the construction of the rule of law in relevant fields， but also curb the illegal operation of after-school training institutions and protect consumer rights. After discussions with regulatory authorities， it was found that the current administrative law enforcement of non-disciplinary after-school training is facing challenges like weak targeted law enforcement， unclear direction of law enforcement subjects， and incomplete construction of law enforcement teams. Therefore， this paper suggests to establish and improve administrative laws and regulations so as to strengthen the basis for law enforcement; improve regulations and policies of governments at all levels， clarify law enforcement entities; and strengthen the construction of law enforcement teams and promote the implementation of law enforcement. With the above efforts， it is hoped to contribute to the efficient development of non-disciplinary training， and advance the standardized development of institutions.

Keywords： \"Double Reduction\" Policy; After-school Training; Non-disciplinary Training; Administrative Law Enforcement; Educational Governance.