關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理問題的思考

王升祥

摘要：行政事業(yè)單位提供著較多的公共社會服務(wù)，他們通常依賴財政資金進(jìn)行運作，而財政資金的使用效果如何，直接影響著人民群眾的獲得感、幸福感。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正處在高質(zhì)量發(fā)展的重要關(guān)口，在政府財政收支矛盾突出、人民群眾對美好生活的向往更加迫切的背景下，亟需大量財政資金解決各種民生期盼和民生實事。因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理，提升財政資金使用績效就顯得極其重要。本文主要論述了行政事業(yè)單位為什么要加強(qiáng)預(yù)算績效管理的迫切性及重要性，從不同方面分析當(dāng)前預(yù)算績效管理存在的問題及原因并提出如何改進(jìn)加強(qiáng)的建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預(yù)算績效管理；重要性；對策

一、引言

預(yù)算績效管理是指為確保國家預(yù)算資金規(guī)范運行而進(jìn)行的一系列組織、調(diào)節(jié)、控制、監(jiān)督活動的總稱。預(yù)算績效管理是政府績效管理的一個關(guān)鍵組成部分。它致力于以結(jié)果為導(dǎo)向，并強(qiáng)調(diào)成本效益和責(zé)任約束。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的重要性

（一）是實現(xiàn)新時代新征程目標(biāo)任務(wù)的重要舉措

我國“十四五”期間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)之一是實現(xiàn)國家治理效能得到新的有效提升，到2035年，我們國家治理體系和治理能力將基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。在國家治理體系中，行政事業(yè)單位將扮演著不可或缺的關(guān)鍵角色?，F(xiàn)階段，政府治理方式正在經(jīng)歷一次深刻的變革，行政事業(yè)單位要想適應(yīng)這場變革，要想在這場變革中破繭，就必須把預(yù)算績效管理擺在更重要更突出的位置，以通過加強(qiáng)預(yù)算績效管理，來著重解決財政資源配置和使用中的低效無效問題，只有這樣，才能為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷取得新成效提供有力支撐。

（二）是推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正發(fā)生深刻變革，經(jīng)濟(jì)正處于高質(zhì)量發(fā)展的重要關(guān)口，在減稅降費持續(xù)加力、政府性債務(wù)約束不斷增強(qiáng)、政府過緊日子的宏觀背景下，加快深化全面預(yù)算績效管理，提升財政政策的科學(xué)性，提高財政資金的有效性，推動我國經(jīng)濟(jì)有效增長并實現(xiàn)質(zhì)的大幅提升，是新時代以績效管理改革推動高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵之舉。

（三）是全面貫徹依法行政、依法理財?shù)谋厝灰?/p>

2015年的新《預(yù)算法》首次以法律形式明確我國公共財政預(yù)算收支中的績效管理要求，其中“講求績效”成為預(yù)算管理的基本原則；2018年，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》著重強(qiáng)調(diào)了預(yù)算績效管理要更加注重結(jié)果導(dǎo)向、成本效益、責(zé)任約束，同時也強(qiáng)調(diào)要努力建成與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適宜的預(yù)算績效管理體系，全面提高財政資源配置效率和使用效益；2020年修訂的《預(yù)算法實施條例》對預(yù)算績效管理及財政部門、主管部門相關(guān)職責(zé)進(jìn)一步做出規(guī)定，我國預(yù)算績效管理法律體系初步建立。經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革后，許多行政事業(yè)單位都成為財政全額撥款單位，它們經(jīng)費來源主要依賴財政部門。為全面準(zhǔn)確貫徹新時代依法行政和依法理財?shù)膰覒?zhàn)略發(fā)展要求，以及新時期預(yù)算績效管理相關(guān)制度安排，現(xiàn)在迫切需要加強(qiáng)行政事業(yè)單位財政資金的預(yù)算績效管理。

（四）是緩解財政收支矛盾的應(yīng)有之舉

2020年全國財政收入18.29萬億元，全國財政支出24.56萬億元，財政赤字6.27萬億元，赤字率達(dá)34.28%；2021年全國財政收入20.25萬億元，全國財政支出24.63萬億元，財政赤字4.38萬億元，赤字率達(dá)21.62%；2022年全國財政收入20.37萬億元，全國財政支出26.06萬億元，財政赤字5.69萬億元，赤字率達(dá)27.93%。從我國近幾年財政收支數(shù)據(jù)可以得出，現(xiàn)階段我國財政收支矛盾是十分突出的。行政事業(yè)單位作為公共管理及服務(wù)職能部門，有職責(zé)也有義務(wù)及時解決各種民生實事，這就需要行政事業(yè)單位投入大量財政資金到民生實事項目建設(shè)中。另一方面，為響應(yīng)國家政策，優(yōu)化營商環(huán)境，各地各部門積極實施減稅降費優(yōu)惠政策，財政收入大幅減少。此外，由于財政資金配置效率和使用效益不高，財政資金往往難以高效使用。因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位財政資金績效管理是緩解當(dāng)前財政收支矛盾突出的關(guān)鍵之舉、應(yīng)有之義。

（五）是踐行“以人民為中心”發(fā)展思想的具體實踐

堅持以人民為中心的發(fā)展思想是符合時代和歷史發(fā)展規(guī)律的。在預(yù)算管理中全面實施預(yù)算績效管理要求將績效理念和方法充分融入其中，旨在以人民為中心，合理配置、有效管理和精準(zhǔn)使用好民眾所提供的財政資金，以更高效率和更高質(zhì)量提升公共服務(wù)水平，從而真正提升人民群眾的獲得感和幸福感。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理方面存在的問題表現(xiàn)

（一）預(yù)算績效管理體系存在缺陷

制度體系在績效管理中扮演著重要的角色，它規(guī)范了績效管理的原則、范圍、流程以及主客體等方面。這一規(guī)范性的框架為績效管理提供了明確的指導(dǎo)。一套行之有效的預(yù)算績效管理制度體系可以促進(jìn)單位高水平、高質(zhì)量的績效管理發(fā)展，使得單位在開展績效管理時有章可循，能有效避免單位有意利用管理制度體系中存在的缺陷，進(jìn)行低效、無效且成本高昂的預(yù)算績效管理。就我國行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的狀況而言，情況并不樂觀。部分部門和單位內(nèi)部的控制機(jī)制薄弱，預(yù)算績效管理制度未建立，設(shè)置的行業(yè)或部門預(yù)算績效管理指標(biāo)不規(guī)范，缺乏有效的考核監(jiān)督機(jī)制，預(yù)算績效管理體系尚未在各部門和單位中得到完善和實施。

（二）預(yù)算績效過程管控虛化

行政事業(yè)單位歷來重視年初項目預(yù)算資金的爭取，在項目預(yù)算資金爭取前期，普遍重視項目預(yù)算資金的入庫工作，在預(yù)算績效目標(biāo)、預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置等方面盡善盡美，生怕編制不完善存遺漏而失去得到項目預(yù)算資金的機(jī)會。預(yù)算項目資金一旦批復(fù)下達(dá)后，各單位通常對項目推進(jìn)情況、預(yù)算績效指標(biāo)完成情況、資金使用情況不聞不問，年底財政關(guān)賬、辦理決算時才關(guān)心支付進(jìn)度，對整個項目的預(yù)算績效過程管控工作缺位失責(zé)。除此以外，大多數(shù)行政事業(yè)單位收入主要為財政資金撥款，這一種模式使得資金使用效果和部門業(yè)績、個人業(yè)績沒有太大關(guān)系，導(dǎo)致績效管理人員對項目預(yù)算資金的績效過程管控工作不用心、盡心，預(yù)算績效過程管控工作進(jìn)一步弱化、虛化。

（三）結(jié)果運用不夠足

預(yù)績效評價結(jié)果的運用在內(nèi)部和外部都存在著不夠足的情況。在內(nèi)部，因評價監(jiān)督結(jié)果運用人員其編制、待遇都在原單位，所以，他們往往礙于都是同事這層關(guān)系，績效評價結(jié)果運用往往象征性走過場、流于形式。在外部，財政部門作為各部門（單位）預(yù)算績效考核的主管部門，在每年各部門（單位）預(yù)算績效評價得出結(jié)論后，往往礙于部門之間的關(guān)系或是考慮到消減部門經(jīng)費后各部門（單位）無法正常運轉(zhuǎn)等情況，也未嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算績效評價結(jié)果運用。

（四）人員素質(zhì)普遍較低

互聯(lián)網(wǎng)信息化的發(fā)展，國家的相關(guān)財政政策也發(fā)生了一些改革，一些財務(wù)工作人員缺乏日常技能培訓(xùn)和專業(yè)性培訓(xùn)，導(dǎo)致許多財會人員只能簡單的處理預(yù)算數(shù)據(jù)，卻不能深刻全面的了解預(yù)算績效管理工作的整體性。加上部門新進(jìn)從業(yè)人員不能全面地熟悉、掌握會計業(yè)務(wù)知識及各項規(guī)章制度，使得預(yù)算績效管理工作陷入停滯，未達(dá)理想效果。

四、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理方面存在問題的原因

（一）對預(yù)算績效不夠重視、認(rèn)識片面

我國一些行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理沒有充分重視。我國部分行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理未給予高度重視。未積極動員全體干部職工共同參與預(yù)算績效管理，未給予預(yù)算績效管理制度體系建設(shè)應(yīng)有的重視，過于強(qiáng)調(diào)資金籌集，忽視資金使用，忽視資金的效益和效果。其次，認(rèn)識過于膚淺和片面，將預(yù)算績效管理工作視為財務(wù)部門的職責(zé)。認(rèn)為預(yù)算績效管理只是年底交一份報告和評分表，將績效評價報告和績效評分表當(dāng)作工作重點，輕預(yù)算績效過程管控，預(yù)算績效管理工作未走深走實。同時，財務(wù)部門由于人員和精力有限，在預(yù)算績效管理方面，沒有充分深入的開展預(yù)算績效管理工作，并且對預(yù)算績效管理過程中出現(xiàn)的問題以及相關(guān)問題的整改沒有給予足夠的重視，導(dǎo)致預(yù)算績效管理浮于面上。

（二）前期及過程管控不夠深入

許多行政事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算績效管理時，往往過于注重爭取預(yù)算資金的工作，而忽視了預(yù)算資金的前期籌備和使用管理工作。預(yù)算資金在項目入庫時，因缺乏立項必要性的調(diào)查分析，績效目標(biāo)設(shè)置大而廣含糊不清，績效指標(biāo)設(shè)置不規(guī)范完整，績效指標(biāo)值設(shè)置不合理，嚴(yán)重的影響了項目正常開展績效評價；在預(yù)算資金使用管理過程中，沒有對項目實施進(jìn)行全過程跟蹤，往往對預(yù)算績效過程管控缺位，同時缺乏有效監(jiān)管應(yīng)對措施，只是簡單關(guān)注項目執(zhí)行進(jìn)度，預(yù)算績效過程管控虛化弱化、不夠深入，嚴(yán)重影響預(yù)算資金使用效益。

（三）內(nèi)外部結(jié)果運用不足

預(yù)算績效評價結(jié)果運用是績效管理的最終環(huán)節(jié)，也是最重要的環(huán)節(jié)，它是績效管理價值的集中體現(xiàn)。部分行政事業(yè)單位在預(yù)算績效評價結(jié)果實際運用當(dāng)中，因監(jiān)督人員人事關(guān)系都在原單位，他們往往礙于都是領(lǐng)導(dǎo)和同事的關(guān)系，導(dǎo)致預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用軟化，使得其在應(yīng)用過程中變得流于形式，缺乏實質(zhì)性的效果。預(yù)算績效評價結(jié)果作為財政部門安排預(yù)算資金的主要參考依據(jù)，直接影響著部門（單位）的財政收入和支出安排，財政部門每年對各部門（單位）進(jìn)行預(yù)算績效評價后，為維護(hù)和部門（單位）之間的良好關(guān)系，以及考慮消減部門（單位）運行經(jīng)費后部門（單位）不能正常運轉(zhuǎn)及開展相關(guān)工作等特殊情況，繼而對預(yù)算績效評價結(jié)果運用軟化，導(dǎo)致預(yù)算績效評價結(jié)果運用不足。

（四）缺乏預(yù)算績效管理專業(yè)人員

預(yù)算績效管理工作是一項復(fù)雜系統(tǒng)的綜合性工作，它涵蓋具體項目業(yè)務(wù)知識、財務(wù)專業(yè)知識、各種效益等方面專業(yè)知識，能系統(tǒng)全面掌握這些專業(yè)知識的人員相對較少，尤其是能對預(yù)算績效管理中的相關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益等效益方面進(jìn)行專業(yè)評價的人才更是缺乏。大部分行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作通常由每個單位的財務(wù)負(fù)責(zé)，而每個單位負(fù)責(zé)財務(wù)工作的人員一般在1-2人左右，無論是精力還是素質(zhì)方面，都不能很好的開展預(yù)算績效管理等相關(guān)工作。

五、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的對策

（一）深化全員預(yù)算績效管理意識

預(yù)算績效管理工作不單單只是財務(wù)部門的事情，各行政事業(yè)單位應(yīng)該摒棄這種錯誤的觀念，應(yīng)該加強(qiáng)全體員工對預(yù)算績效管理的認(rèn)識，讓干部職工深刻理解開展這項工作的重要性，并積極鼓勵大家共同參與其中，共同完成制度體系建設(shè)，重視過程管理，有效提升財政資金使用效益。同時，采取多種方式強(qiáng)化預(yù)算績效管理宣傳，如：通過單位微信公眾號和官網(wǎng)、權(quán)威網(wǎng)站、印發(fā)宣傳單等形式，開展豐富多彩的預(yù)算績效管理的理念和相關(guān)內(nèi)容宣傳，讓廣大干部職工都能深刻認(rèn)識到開展預(yù)算績效管理工作的重要意義，引導(dǎo)他們從思想自覺變?yōu)樾袆幼杂X，理解和支持單位的預(yù)算績效管理工作，牢牢樹立起“用錢必問效、無效必問責(zé)”的預(yù)算績效管理理念和行動自覺。

（二）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和體系建設(shè)

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。成立以單位主要負(fù)責(zé)人為組長的預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織起草細(xì)化預(yù)算績效管理工作規(guī)程，明確具體工作任務(wù)和職責(zé)分工。構(gòu)建黨組（委）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各職能科室通力協(xié)作的工作格局，為全面實施預(yù)算績效管理工作提供了堅實的組織保障。二是不斷豐富完善制度體系建設(shè)。積極構(gòu)建“1+N”模式，即以《預(yù)算法實施條例》為根本遵循，持續(xù)出臺修訂完善預(yù)算績效管理制度及相關(guān)細(xì)則，為全過程預(yù)算績效管理提供制度保障。

（三）強(qiáng)化預(yù)算績效全過程管控

加強(qiáng)預(yù)算績效前期及運行監(jiān)控管理，按照“誰支出、誰負(fù)責(zé)”的原則，充分調(diào)動業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門的積極性，深入推動業(yè)財融合發(fā)展，充分調(diào)研，做足做細(xì)預(yù)算前期準(zhǔn)備工作，合理設(shè)定相關(guān)預(yù)算指標(biāo)，定期收集績效運行相關(guān)數(shù)據(jù)，使用科學(xué)合理的評估方法評估績效目標(biāo)，以加強(qiáng)對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的監(jiān)督。在運行過程中，對績效目標(biāo)運行偏離、未達(dá)預(yù)期或出現(xiàn)較大偏差的項目，及時加強(qiáng)溝通，及時采取針對性措施嚴(yán)格修正整改到位，進(jìn)一步強(qiáng)化資金監(jiān)管，確保財政資金的規(guī)范安全使用。

（四）強(qiáng)化預(yù)算績效考核結(jié)果運用

各部門（單位）要嚴(yán)格落實政府過“緊日子”的要求，強(qiáng)化內(nèi)部預(yù)算績效考核制度體系建設(shè)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)人員設(shè)置，保障預(yù)算績效考核監(jiān)控人員的獨立性，嚴(yán)格預(yù)算績效考核結(jié)果內(nèi)部運用。財政部門應(yīng)該建立并完善績效管理成果掛鉤機(jī)制，應(yīng)將預(yù)算績效評價的結(jié)果，納入次年安排部門（單位）預(yù)算資金的重要參考依據(jù)，從嚴(yán)預(yù)算績效考核結(jié)果運用，進(jìn)一步肩負(fù)起主管責(zé)任并壓實預(yù)算單位的主體責(zé)任。嚴(yán)格按照“花錢必問效、無效必問責(zé)”的原則，實行獎罰制和正向激勵，嚴(yán)格動真碰硬，切實提高財政資金使用效益。

（五）強(qiáng)化人員素質(zhì)提升及隊伍建設(shè)

行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算績效管理專業(yè)人員的素質(zhì)提升。不斷豐富完善員工學(xué)習(xí)的渠道，積極借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)媒體，制作預(yù)算績效管理相關(guān)能力提升學(xué)習(xí)視頻，發(fā)布在單位內(nèi)部相關(guān)網(wǎng)站或平臺，組織相關(guān)人員集中觀看學(xué)習(xí)和業(yè)余自學(xué)。適當(dāng)安排相關(guān)能力提升培訓(xùn)資金，通過聘請專家學(xué)者現(xiàn)場授課或走出去參訓(xùn)等方式，積極增加預(yù)算績效管理人員的能力提升途徑，積極拓寬預(yù)算績效管理人員的視野眼界，著力有效提升預(yù)算績效管理人員的綜合能力。其次，要加強(qiáng)和重視預(yù)算績效管理專業(yè)人才隊伍建設(shè)，積極引進(jìn)專業(yè)人才，充分利用單位人力資源，加強(qiáng)單位職工的工作態(tài)度和實績考核，充實預(yù)算績效管理人員隊伍，為預(yù)算績效管理提供強(qiáng)大人員及技術(shù)支撐。

六、結(jié)束語

行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作是一項綜合性較強(qiáng)的工作，做好這項工作需要各方面的要素保障?，F(xiàn)階段，要想解決其制度體系不夠健全完善、過程管控不夠深入、評價結(jié)果運用不足、人員素質(zhì)不高等問題，需要行政事業(yè)單位在深化全員預(yù)算績效管理認(rèn)知、加強(qiáng)制度體系建設(shè)、強(qiáng)化過程控制、硬化結(jié)果運用、大力提升人員素質(zhì)等方面做出更多行動和更大努力。只有做好了預(yù)算績效管理工作，才能夠為預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評價、預(yù)算監(jiān)督和內(nèi)部控制奠定堅實的基礎(chǔ)，確保財政資金的最大化合理利用和資源的優(yōu)化配置。

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