基于治理視角的紐約時(shí)代廣場(chǎng)城市更新研究

周鳴浩 盧葉炅 許月麗 伍江

摘 要從1980年代至今，紐約市在時(shí)代廣場(chǎng)區(qū)域先后推動(dòng)并完成了兩次大規(guī)模的城市更新，不僅重塑其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，全面激發(fā)區(qū)域活力，也極大地提升了城市公共空間品質(zhì)。以兩次更新的發(fā)展歷程及其內(nèi)在差異為研究對(duì)象，重點(diǎn)聚焦更新過程中的治理問題，剖析與厘清城市更新目標(biāo)與方向的轉(zhuǎn)變?nèi)绾斡绊懼卫淼膮⑴c主體、權(quán)力關(guān)系、合作方式和治理工具的相關(guān)變化，旨在為我國當(dāng)下處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和存量發(fā)展階段城市核心區(qū)商業(yè)街區(qū)的城市更新及其治理邏輯提供有益的借鑒和思考。

關(guān) 鍵 詞城市更新；城市治理；城市商業(yè)街區(qū)復(fù)興；紐約時(shí)代廣場(chǎng)

文章編號(hào) 1673-8985（2023）03-0128-08 中圖分類號(hào) TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A DOI 10.11982/j.supr.20230318

0 引言

舉世聞名的紐約時(shí)代廣場(chǎng)（Times Square NYC）享有“世界十字路口”（the crossroads of the world）的美譽(yù)，不僅因其優(yōu)越的城市區(qū)位——匯聚了世界上最好的娛樂設(shè)施、美食酒店和令人眼花繚亂的LED廣告牌的曼哈頓中城百老匯大道中心，也因其在紐約人心目中不可取代的地位——迎接新年和歡度慶典的重要場(chǎng)所。但40年前這一城市核心商業(yè)街區(qū)曾一度陷入低谷。剖析時(shí)代廣場(chǎng)的兩輪更新，不僅能探視美國城市更新模式的發(fā)展，還能解讀西方城市更新發(fā)展脈絡(luò)中政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多方合作的機(jī)制內(nèi)核[1]45。

城市治理強(qiáng)調(diào)不同利益群體（包括各種公共和私人機(jī)構(gòu)）之間通過采取持續(xù)的、合作的行動(dòng)來協(xié)商管理共同事務(wù)的方式總和（包括正式和非正式方式） [2]，為探討如何構(gòu)建城市存量更新過程中不可避免的多元主體參與模式這一議題提供了一個(gè)重要的理論視角。中國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型推動(dòng)政府在不同空間與尺度上重塑與社會(huì)和市場(chǎng)的基本關(guān)系[3]。近年來，隨著新型城鎮(zhèn)化向縱深發(fā)展，中國的城市更新正面臨市場(chǎng)化與私有化引發(fā)的城市社會(huì)空間變遷，推動(dòng)社會(huì)空間涌現(xiàn)出基于特殊利益聯(lián)結(jié)形成的社區(qū)力量和非政府組織[4]。由此，運(yùn)用治理理論解釋與指導(dǎo)當(dāng)下中國城市更新行動(dòng)就有更多的理論和現(xiàn)實(shí)意義。目前，國內(nèi)對(duì)治理視角下的國際城市更新案例的研究，多集中在城市更新理論和政策演變[1]44-45，[5]、協(xié)同治理的條件與過程[6]、城市空間治理從“增長(zhǎng)聯(lián)盟”到“公平治理”的轉(zhuǎn)型[7]、紳士化及相關(guān)的增長(zhǎng)機(jī)器和城市政體理論[8]、公眾參與制度和參與方式[9]等。雖然有研究涉及中心城區(qū)更新的動(dòng)力機(jī)制[10]，但是，借助治理理論解讀城市商業(yè)街區(qū)在不同更新模式下的機(jī)制研究依然不足。因此，本文借助治理視角對(duì)紐約時(shí)代廣場(chǎng)兩個(gè)階段的更新模式進(jìn)行梳理和總結(jié)，深入剖析影響更新模式的治理主體、治理工具和治理結(jié)構(gòu)等具體維度，為我國都市核心區(qū)的城市更新所面臨的多元治理問題提供借鑒。

1 “魔鬼的樂園”——時(shí)代廣場(chǎng)的更新背景

1.1 紐約市城市更新的政策背景

第二次世界大戰(zhàn)后，美國政府啟動(dòng)了規(guī)?？涨暗某鞘胸毭窨咔謇碛?jì)劃。1949年聯(lián)邦政府新修的《住房法》（Housing Act）賦予了各城市將聯(lián)邦資金用于荒廢區(qū)域的拆除和重建的權(quán)力；1966年國會(huì)頒布的《模范城市與大都市發(fā)展法》（Demonstration Cities and Metropolitan Development Act）更是起到推波助瀾的作用，將貧民窟認(rèn)定為阻礙城市生活質(zhì)量提升的根源[11]。時(shí)任紐約市城市規(guī)劃委員會(huì)專員的羅伯特·摩西（Robert Moses）堅(jiān)信：“當(dāng)街區(qū)破敗到一定程度時(shí)，推翻重建是唯一選擇[12]。”這一階段的城市更新以政府主導(dǎo)的大拆大建為主要特征，由政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、征收土地，開發(fā)商負(fù)責(zé)承建，以暴力手段驅(qū)離城市的底層住民，加上中產(chǎn)階級(jí)的郊區(qū)化運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致紐約中心城區(qū)居住人口下降。

粗暴的開發(fā)模式雖然為紐約市貢獻(xiàn)了史無前例的建設(shè)量，但并未改變底層人民的生活質(zhì)量。1974年國會(huì)通過的《住房和住區(qū)發(fā)展法》（Housing and Community Development Act）是紐約城市更新從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，政府開始重視與開發(fā)商的合作，通過行使公權(quán)力保障項(xiàng)目實(shí)施，以優(yōu)惠政策引導(dǎo)私人投資，在謀取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)也提倡對(duì)歷史建筑的保護(hù)和修復(fù)。

1990年代末，因經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與再城市化（reurbanization）導(dǎo)致的紐約城市人口回流引發(fā)新一輪房地產(chǎn)投資熱潮，聯(lián)邦政府也注入數(shù)十億美元用于振興老舊街區(qū)，重建中央商務(wù)區(qū)。這次浪潮看似重返了1950年代的地產(chǎn)開發(fā)盛況，但城市更新的模式已經(jīng)發(fā)生質(zhì)的變化。一方面，政府與社會(huì)資本的合作模式經(jīng)過長(zhǎng)期發(fā)展已不局限于單純的政商合作，利益主體更加多樣；另一方面，社會(huì)組織與公眾在城市更新中的作用也愈發(fā)重要，開始呈現(xiàn)出多主體協(xié)同治理的勢(shì)態(tài)。從整體上看，紐約的城市更新呈現(xiàn)出從大拆大建的重建更新到漸進(jìn)式的保護(hù)更新、從單一的政商合作到多主體協(xié)同、從單純追求經(jīng)濟(jì)效益到重視社會(huì)評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)變。

1.2 時(shí)代廣場(chǎng)的歷史困境

1811年的曼哈頓規(guī)劃（Commissioners' Plan of 1811）不僅建立了曼哈頓島的方格網(wǎng)系統(tǒng)，同時(shí)也在42街至47街之間的第七大道與百老匯大街相交處形成了不規(guī)則的“領(lǐng)結(jié)”狀區(qū)域（見圖1）。最早的歐洲移民將此地命名為朗?？藦V場(chǎng)（Longacre Square），20世紀(jì)初已是紐約市著名的馬匹交易與馬車行業(yè)的中心[13]。1904年，兩條新規(guī)劃的地鐵線交匯于廣場(chǎng)南側(cè)，時(shí)任《紐約時(shí)報(bào)》CEO的阿道夫·奧克斯（Adolph S. Ochs）買下位于42街與43街之間的三角地塊，用于建造新的總部大樓。1904年4月8日，這塊領(lǐng)結(jié)狀的區(qū)域正式改名為“時(shí)代廣場(chǎng)”（Times Square）。到1929年，時(shí)代廣場(chǎng)已成為紐約最重要的商業(yè)街區(qū)，也是城市重大慶典活動(dòng)的場(chǎng)所和新聞播報(bào)的窗口。1930年的大蕭條是時(shí)代廣場(chǎng)發(fā)展的歷史拐點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致了大量商店關(guān)閉，劇院為了生存不得不提供色情表演，性產(chǎn)業(yè)開始迅速在時(shí)代廣場(chǎng)南側(cè)的西42街蔓延。先是成人書店、窺視秀與風(fēng)俗店取代了傳統(tǒng)酒吧，隨后出現(xiàn)了站街女郎、非法賣淫與毒品交易（見圖2）。非法產(chǎn)業(yè)的蔓延增加了街區(qū)的犯罪率；合法產(chǎn)業(yè)被排擠減少了街區(qū)的公共服務(wù)和稅收，進(jìn)而陷入惡性循環(huán)。1960年一篇題為《42街的糜爛生活》的報(bào)道將時(shí)代廣場(chǎng)評(píng)為“紐約市最骯臟的地方[14]”。當(dāng)?shù)貙W(xué)者詹姆斯·特拉布（James Traub）也在其著作《魔鬼的樂園：時(shí)代廣場(chǎng)追名逐利的一百年》中感嘆：“時(shí)代廣場(chǎng)的自由、活力和娛樂曾被幾代紐約人所追捧，如今這些特征反倒淪為滋生混亂和犯罪的溫床[15]?！?/p>

面對(duì)不斷惡化的街區(qū)環(huán)境，城市更新迫在眉睫。時(shí)代廣場(chǎng)的問題可以歸納為：（1）既有形象與發(fā)展定位不符。曾作為城市核心娛樂與慶典場(chǎng)所的時(shí)代廣場(chǎng)卻淪為臭名昭著的紅燈區(qū)。（2）非法產(chǎn)業(yè)盤根錯(cuò)節(jié)，整治難度大。毒販、妓女、黑幫勢(shì)力隱藏在影劇院、酒吧和旅館的內(nèi)部且均有各自的地盤。（3）業(yè)主和商戶對(duì)城市更新的意愿低下。時(shí)代廣場(chǎng)的業(yè)主和商戶作為色情產(chǎn)業(yè)的既得利益者，與政府的改造意愿背道而馳。（4）基礎(chǔ)設(shè)施破舊，歷史建筑年久失修。非法產(chǎn)業(yè)滋生了大量逃稅人群，稅收低下使得街區(qū)無力支撐公共服務(wù)的開支與歷史建筑的修繕。

2 第一次更新：從政商聯(lián)盟到社會(huì)介入（1980—2001年）

2.1 政商聯(lián)盟： 42街開發(fā)計(jì)劃

1980年，時(shí)代廣場(chǎng)拉開了重建的序幕，改造重點(diǎn)是性產(chǎn)業(yè)最集中的西42街。紐約市政府與紐約州城市發(fā)展公司（Urban Development Corporation，以下簡(jiǎn)稱“UDC”）共同制定了“42街開發(fā)計(jì)劃”（42nd Street Development Project），試圖建立政府—大開發(fā)商的合作聯(lián)盟，通過稅收減免與容積率轉(zhuǎn)移的政策吸引私人開發(fā)商投資。更新計(jì)劃的核心目標(biāo)是要將時(shí)代廣場(chǎng)打造成類似洛克菲勒中心的高端商務(wù)區(qū)，1984年出臺(tái)的具體方案包括修繕42街內(nèi)的9棟歷史劇院和地鐵站，建造4棟規(guī)模龐大的辦公樓、1個(gè)百貨商場(chǎng)和1個(gè)高檔酒店（見圖3）[16]。

此次更新計(jì)劃的參與主體是由紐約市政府、UDC、大型私人開發(fā)商公園大廈地產(chǎn)（Park Tower Realty）與保誠保險(xiǎn)（Prudential Insurance）組成的政商聯(lián)盟（見圖4）。紐約市政府通過制定開發(fā)計(jì)劃及相關(guān)規(guī)范文件，統(tǒng)籌把控整個(gè)更新計(jì)劃。市規(guī)劃局于1981年6月出版的《中城發(fā)展規(guī)劃》（Midtown Development）將中城西側(cè)第六大道至第八大道間的區(qū)域列為下一階段的開發(fā)重點(diǎn)，同時(shí)規(guī)定了42街的開發(fā)須以保護(hù)歷史劇院為前提（見圖5）[17]。同年，紐約市政府還委托庫博-艾克圖特（Cooper-Ecktut）建筑事務(wù)所編制《42街設(shè)計(jì)導(dǎo)則》（42nd Street Development Project Design Guidelines）對(duì)街景、建筑風(fēng)格、天際線等要素做了進(jìn)一步控制，并通過稅收減免政策分期減免開發(fā)商共計(jì)2.4億美元的稅收。

UDC的介入反映出紐約州政府對(duì)重建時(shí)代廣場(chǎng)的重視。UDC是一家半獨(dú)立性質(zhì)的國有企業(yè)，具有“強(qiáng)制征收權(quán)”，可以不受城市管理部門的約束征收私人土地。UDC負(fù)責(zé)對(duì)34棟建筑進(jìn)行強(qiáng)制征收，涉及236家商鋪和企業(yè)，并將地塊清理整合后轉(zhuǎn)交給私人開發(fā)商[18]。

通過招投標(biāo)，公園大廈地產(chǎn)與保誠保險(xiǎn)被市長(zhǎng)愛德華·科赫（Ed Koch）選中進(jìn)入開發(fā)計(jì)劃。在政商聯(lián)盟框架下，這兩家開發(fā)商并不參與開發(fā)計(jì)劃的制定，而是承擔(dān)具體的辦公樓開發(fā)以及后續(xù)的招商使用。他們通過購買歷史劇院出讓的額外“空間權(quán)”（air right）①，換取新建辦公樓更高的容積率；通過承擔(dān)翻修老劇院和地鐵站的資金以及為政府墊付部分土地征收費(fèi)用以換取長(zhǎng)期稅收減免[19]129。知名建筑師菲利普·約翰遜（Philip Johnson）及其合伙人約翰·伯吉（John Burgee）被委托負(fù)責(zé)4棟辦公樓的設(shè)計(jì)。兩大開發(fā)商也分工明確：公園大廈地產(chǎn)是地產(chǎn)開發(fā)公司，負(fù)責(zé)具體的開發(fā)事項(xiàng)和后續(xù)招商；保誠保險(xiǎn)則負(fù)責(zé)融資和提供資金。

1984年開發(fā)計(jì)劃的實(shí)施并不順暢。一方面，UDC在征地過程中遭到所涉區(qū)域內(nèi)的業(yè)主和商戶的強(qiáng)烈抵抗，產(chǎn)生了大量的法律訴訟案件，土地征收淪為一場(chǎng)拉鋸戰(zhàn)。另一方面，由于二元合作模式一開始就缺少社會(huì)力量的制衡，最終導(dǎo)致治理目標(biāo)的偏離。更新開發(fā)的重心倒向總面積高達(dá)38萬m?的辦公樓宇，整個(gè)開發(fā)計(jì)劃都過于追求經(jīng)濟(jì)效應(yīng)而忽視社會(huì)效益，對(duì)歷史劇院的保護(hù)也淪為支持辦公樓建設(shè)的一種噱頭。一些控制手段相繼失靈，如約翰遜的辦公樓設(shè)計(jì)方案就完全忽視了事先制定的設(shè)計(jì)導(dǎo)則，4棟寫字樓體量巨大、形式笨重、色調(diào)單一，無論從體量還是風(fēng)格上都與時(shí)代廣場(chǎng)的基調(diào)格格不入（見圖6）[20]。受制于對(duì)開發(fā)商資金的依賴，市規(guī)劃局最終還是通過了這項(xiàng)飽受爭(zhēng)議的設(shè)計(jì)方案。然而，當(dāng)UDC直到1992年艱難完成征收工作時(shí)，紐約市的辦公樓市場(chǎng)卻已接近飽和，此時(shí)動(dòng)工將面臨巨額虧損，政商聯(lián)盟在艱難協(xié)商后不得不暫時(shí)將開發(fā)計(jì)劃擱置。

2.2 社會(huì)力量介入： “今天的第42街！”臨時(shí)計(jì)劃

1992年，市政府與UDC發(fā)布臨時(shí)計(jì)劃“今天的第42街！”（42nd Street Now?。?，試圖取代原先擱置的開發(fā)計(jì)劃。該計(jì)劃更強(qiáng)調(diào)“復(fù)興”（renaissance）而非“重建”（renewal），不再熱衷于寫字樓等商業(yè)設(shè)施的開發(fā)建設(shè)，而是基于時(shí)代廣場(chǎng)的歷史背景、在地文化和社區(qū)需求，意圖將42街打造為以休閑娛樂為主體功能的街區(qū)[21]。

作為計(jì)劃的統(tǒng)籌者和主要推手，紐約市政府制定相關(guān)政策規(guī)范并由行政執(zhí)法配合推動(dòng)更新計(jì)劃實(shí)施。新市長(zhǎng)魯?shù)稀ぶ炖麃喣幔≧udy Giuliani）上任后，聯(lián)合警察局對(duì)時(shí)代廣場(chǎng)性產(chǎn)業(yè)殘余勢(shì)力施行大規(guī)模整治，有效降低了時(shí)代廣場(chǎng)的犯罪率[19]336。1992年，時(shí)任開發(fā)計(jì)劃負(fù)責(zé)人的麗貝卡·羅伯遜（Rebecca Robertson）委托建筑師羅伯特·斯特恩（Robert AM Stern）和設(shè)計(jì)師波蒂·卡爾曼（Tibor Kalman）編制了新的設(shè)計(jì)導(dǎo)則，強(qiáng)調(diào)新時(shí)代廣場(chǎng)的設(shè)計(jì)基調(diào)應(yīng)突顯活力、驚喜與視覺沖擊力。斯特恩在導(dǎo)則中繪制了帶有迪士尼風(fēng)格的想象圖，呈現(xiàn)了一個(gè)充斥著波普文化和消費(fèi)主義的時(shí)代廣場(chǎng)（見圖7）。政府也繼續(xù)給予開發(fā)商減稅政策來撬動(dòng)投資，但不再過多干涉具體的開發(fā)和運(yùn)營(yíng)。

臨時(shí)計(jì)劃在組織和實(shí)施機(jī)制上最大的變革是打破了政府和開發(fā)商的二元關(guān)系，將創(chuàng)新時(shí)間（Creative Time）、新42街（The New 42nd Street）等社會(huì)非營(yíng)利組織納入開發(fā)計(jì)劃（見圖8）。“新42街”是市政府與州政府共同成立的非營(yíng)利組織，不僅接手了42街內(nèi)所有歷史劇院的管理工作，同時(shí)負(fù)責(zé)協(xié)助老劇院實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，例如創(chuàng)造性地提出將修繕后的劇院改造成兒童劇院或新式影院。另一個(gè)非營(yíng)利設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)“創(chuàng)新時(shí)間”則負(fù)責(zé)在街道和空置店鋪內(nèi)策劃和舉辦意圖激發(fā)街道活力的公共藝術(shù)展覽[22]。臨時(shí)計(jì)劃發(fā)布的同年，時(shí)代廣場(chǎng)的業(yè)主和租戶成立了“商業(yè)促進(jìn)區(qū)”（Business Improvement District，簡(jiǎn)稱“BID”）②，自發(fā)組織清理街區(qū)衛(wèi)生并協(xié)助當(dāng)?shù)鼐骄S護(hù)街道治安。社會(huì)組織的介入不僅有效促進(jìn)了歷史劇院的活化轉(zhuǎn)型，也推動(dòng)了對(duì)社區(qū)在地利益和公共利益的關(guān)注。在政府和社會(huì)的監(jiān)督下，規(guī)劃與導(dǎo)則得以有效落實(shí)，建筑設(shè)計(jì)也受到合理的引導(dǎo)、控制和規(guī)范。此外，政府不再依賴指定的開發(fā)商來完成城市更新的所有事項(xiàng)，而是基于每個(gè)地塊的具體需求針對(duì)性地招商引資，開發(fā)商也不再被要求承擔(dān)諸如翻修劇院或地鐵站等額外項(xiàng)目。1993年，迪士尼公司入駐新阿姆斯特丹劇院，成功將其改造成動(dòng)畫電影舞臺(tái)劇的表演場(chǎng)所。迪士尼的成功促使更多投資者重新審視時(shí)代廣場(chǎng)區(qū)域潛在的商業(yè)價(jià)值，有效帶動(dòng)了諸如杜莎夫人蠟像館、美國連鎖影院（AMC）等知名企業(yè)的入駐[23]。1995年以后，隨著紐約辦公樓市場(chǎng)的回暖和時(shí)代廣場(chǎng)整體環(huán)境的改善，經(jīng)歷長(zhǎng)期虧損的原開發(fā)商保誠保險(xiǎn)將原先用于建設(shè)寫字樓的4個(gè)地塊的開發(fā)權(quán)分別轉(zhuǎn)讓給3家企業(yè)：道格拉斯德斯特、魯丁集團(tuán)和波士頓地產(chǎn)。最終被開發(fā)建設(shè)成為今天的康泰納仕大廈、路透社大廈、時(shí)代大廈和安永大廈。

到21世紀(jì)初，西42街內(nèi)的7家歷史劇院已經(jīng)完成修復(fù)和轉(zhuǎn)型，以兒童劇院、歌劇院或電影院的形式重新向社會(huì)開放；新媒體公司、律師事務(wù)所和金融企業(yè)入駐新的寫字樓；迪士尼商店、酒吧、高檔餐廳等文化娛樂產(chǎn)業(yè)置換了原來的性產(chǎn)業(yè)；游客和白領(lǐng)取代了毒販、妓女和皮條客重新成為城市空間的使用者[24-25]。2001年5月，紐約州長(zhǎng)帕塔基（George Pataki）參觀新的西42街，將時(shí)代廣場(chǎng)的“重生”描述為紐約城市更新的典范（見圖9）[26]。

3 第二次更新：從多方協(xié)同到公眾參與（1998—2016年）

3.1 社會(huì)實(shí)驗(yàn)： 多方協(xié)同下的聯(lián)合探索

20世紀(jì)末，隨著游客人數(shù)的激增，時(shí)代廣場(chǎng)開始面臨新的空間治理問題，如街道基礎(chǔ)設(shè)施破舊、步行空間狹窄、人流交通混雜等。盡管第一次更新成功重塑了時(shí)代廣場(chǎng)的主體功能和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但公共空間和公共服務(wù)的發(fā)展水平依然與時(shí)代廣場(chǎng)的品牌和地位并不相稱?！皶r(shí)代廣場(chǎng)已經(jīng)被重新激活，但如何使它更好”成為下一階段需要解決的核心議題。更新對(duì)象從建筑物構(gòu)成的實(shí)體空間轉(zhuǎn)變?yōu)橛山值篮蛷V場(chǎng)構(gòu)成的虛體空間，更新目標(biāo)也從地塊內(nèi)的重建和容積率的提高轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘锌臻g綜合環(huán)境品質(zhì)的提升。

新一輪城市更新的參與主體更加多元，包括由紐約市政府及其下屬部門、以BID和百老匯劇院基金會(huì)為代表的社會(huì)組織，以及社會(huì)各界的專業(yè)力量（見圖10）。2000年，市交通局與市規(guī)劃局聯(lián)合編制的《曼哈頓中城步行網(wǎng)絡(luò)發(fā)展計(jì)劃》意圖通過拓寬步行道、翻修街道設(shè)施以及規(guī)范攤販和車輛對(duì)街道空間的占用等一系列措施來改善城市步行環(huán)境，并將時(shí)代廣場(chǎng)劃入步行化改造的實(shí)驗(yàn)區(qū)[27]。2001年，在該計(jì)劃的指導(dǎo)下，市交通局與BID合作完成第一輪時(shí)代廣場(chǎng)步行空間的擴(kuò)建，通過替換老舊基礎(chǔ)設(shè)施、修整路面、拆除或置換老舊的城市家具，使領(lǐng)結(jié)狀交叉口兩側(cè)的步行空間擴(kuò)大15%。

以BID為代表的社會(huì)組織則早在1998年就開始探索提升公共空間品質(zhì)的可能性。先是委托菲利普—哈比卜事務(wù)所（Philip Habib & Associates）對(duì)步行環(huán)境和車流量進(jìn)行預(yù)研究，又在2003年與公共空間設(shè)計(jì)基金會(huì)（Design Trust for Public Space）合作舉辦兩次研討會(huì)，邀請(qǐng)來自社會(huì)各界不同領(lǐng)域的25名專家學(xué)者出謀劃策，并在預(yù)研究的基礎(chǔ)上提出重建中央交通島、增加53%步行面積的新方案以及對(duì)交叉口處交通組織的新設(shè)想（見圖11-圖12）[28]。2006年的研討會(huì)更是創(chuàng)造性地提出了街道應(yīng)根據(jù)不同時(shí)段的使用需求靈活調(diào)整車行道與人行道邊界，提升街道功能多樣性的新設(shè)想[29]。此外，BID還與劇院發(fā)展基金會(huì)（Theater Development Fund）合作發(fā)起了對(duì)廣場(chǎng)北側(cè)交通島及中央TKTS售票廳的改造計(jì)劃。經(jīng)由國際競(jìng)賽，最終選擇了澳大利亞建筑師約翰·崔（John Choi）和戴·羅皮哈（Tai Ropiha）的設(shè)計(jì)方案，新售票廳被設(shè)計(jì)成紅色的梯形看臺(tái)，在滿足售票功能的基礎(chǔ)上增設(shè)了500座看臺(tái)空間[30]。

在這一階段的城市更新探索與實(shí)踐中，街區(qū)的業(yè)主、企業(yè)與居民取代地產(chǎn)開發(fā)商，成為新一輪更新的市場(chǎng)需求者和資金提供者，并借助社會(huì)組織的力量參與更新過程。政府與社會(huì)組織締結(jié)成一種新的合作模式，政府依然是計(jì)劃的統(tǒng)籌者，而以BID為首的社會(huì)組織則成為城市更新的探索者與先行者。需強(qiáng)調(diào)的是，由社會(huì)力量推動(dòng)的前期研究并非紙上談兵，而是對(duì)后續(xù)的更新造成了實(shí)質(zhì)性的影響。例如2006年10月，由市交通局策劃的“時(shí)代廣場(chǎng)交通整治”（Times Square Shuffle）③基本上借鑒了2004年BID年度報(bào)告中的研究成果，而在研討會(huì)上對(duì)于將車行空間轉(zhuǎn)換為步行空間的研究更是為下一階段的步行化實(shí)驗(yàn)奠定了基礎(chǔ)。

3.2 公眾參與： 從“綠燈計(jì)劃”到永久“步行化”

2007年，市長(zhǎng)邁克爾·布隆伯格（Michael Bloomberg）發(fā)布了雄心勃勃的《紐約城市規(guī)劃：更綠色更美好的紐約》 （PlaNYC： A Greener， Greater New York，簡(jiǎn)稱“PlaNYC”），為時(shí)代廣場(chǎng)的新一輪步行化改造創(chuàng)造了可能。規(guī)劃在開放空間（open space）的部分提出“確保每一個(gè)紐約人步行至身邊的公共空間的時(shí)長(zhǎng)不超過10分鐘”的核心目標(biāo)，計(jì)劃將現(xiàn)存的一些使用不合理或未得到充分利用的街道轉(zhuǎn)化為公共活動(dòng)空間[31]。

這一階段的治理主體包括市政府及下屬部門、以BID為首的社會(huì)組織和紐約市民（見圖13）。作為PlaNYC戰(zhàn)略框架下的進(jìn)一步行動(dòng)，2008年市交通局頒布的“紐約市可持續(xù)街道戰(zhàn)略計(jì)劃”不僅提出建設(shè)更安全、更清潔、更便于生活的城市街道的總目標(biāo)，更重要的是通過制定《紐約市街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則》加強(qiáng)了對(duì)后續(xù)街道空間設(shè)計(jì)的管控和引導(dǎo)，并委托楊·蓋爾（Jan Gehl）負(fù)責(zé)與之相配套的研究課題《世界級(jí)的街道：重塑紐約的公共場(chǎng)所》[32]。在對(duì)百老匯大街、布魯克林大街等主要街道的空間使用狀況進(jìn)行深入調(diào)研之后，這位著名的丹麥建筑師一針見血地指出：“街道的首要任務(wù)應(yīng)是為行人服務(wù)，然而當(dāng)前的時(shí)代廣場(chǎng)區(qū)域卻找不到一個(gè)可用于舉辦公共活動(dòng)的空間，步行道僅占街道總面積的11%，很多行人因步行道過度擁擠不得不在車行道上行走。[33]”他提議政府應(yīng)借鑒世界著名街道的發(fā)展成果，重新評(píng)估將百老匯大街車行道“步行化”（pedestrianization）④的可能性。

通過社會(huì)實(shí)驗(yàn)的方式引入公眾參與機(jī)制是此輪更新的創(chuàng)新之處。2009年，市交通局和BID共同策劃“中城綠燈計(jì)劃”（Green Light in Midtown Project）。這項(xiàng)全新的社會(huì)實(shí)驗(yàn)于2月27日正式宣布，5月24日實(shí)施，8月底結(jié)束，實(shí)驗(yàn)期間只保留第七大道的車行道，將百老匯大街的車行道改為步行廣場(chǎng)，用于店鋪外擺或公共活動(dòng)（見圖14）[34-35]。值得一提的是，使用者將對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)新步行空間體驗(yàn)的滿意度作為下一步是否永久步行化的關(guān)鍵評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)驗(yàn)吸引了大量紐約市民參與到此次街道空間更新的實(shí)踐中，也從側(cè)面反映出紐約城市更新價(jià)值取向從偏重經(jīng)濟(jì)效益到偏重社會(huì)效益的轉(zhuǎn)變。2010年1月，由市交通局發(fā)布的評(píng)價(jià)報(bào)告顯示：在為期3個(gè)月的實(shí)驗(yàn)中時(shí)代廣場(chǎng)的交通事故減少了63%，因步行道擁擠而被迫在車行道上行走的行人數(shù)量下降了80%，在廣場(chǎng)上停留活動(dòng)的人數(shù)增加了84%，超過74%的受訪者認(rèn)為時(shí)代廣場(chǎng)的步行環(huán)境得到很大的改善[36]?；谏鐣?huì)層面的大量正面評(píng)價(jià)，市長(zhǎng)布隆伯格于同年宣布將綠燈計(jì)劃永久化，這意味著西42街至47街之間的百老匯大街將正式轉(zhuǎn)變成步行廣場(chǎng)。

在后續(xù)的街道設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)維階段，政府與BID等社會(huì)組織也一直保持合作，通過招投標(biāo)選擇了挪威斯諾赫塔（Sn?hetta）建筑事務(wù)所的設(shè)計(jì)方案。新方案不僅創(chuàng)造了統(tǒng)一協(xié)調(diào)的地面層，同時(shí)對(duì)路面上原本雜亂無章的城市家具做了整合與再設(shè)計(jì)（見圖15）。在BID與市交通局的統(tǒng)籌下，斯諾赫塔于2012年遞交了最終方案，2013年12月起分3期施工，最終于2016年12月完成改造并重新開放[37]。至此，時(shí)代廣場(chǎng)才實(shí)現(xiàn)了由愿景到細(xì)部、由宏觀到微觀的全方位“重生”。

4 時(shí)代廣場(chǎng)城市更新的治理模式演進(jìn)及其啟示

我國的城市更新浪潮方興未艾。盡管與西方相比，這一過程所面對(duì)的社會(huì)—?dú)v史語境、挑戰(zhàn)和問題并不完全相同，但他山之石可以攻玉?；厮輹r(shí)代廣場(chǎng)總共兩輪、四階段的改造更新發(fā)展歷程，盡管也經(jīng)歷了失敗和挫折，但總體上是漸進(jìn)連續(xù)且不斷發(fā)展變化的?？梢哉f，今天這個(gè)高度繁華的“世界的十字路口”是紐約城在不同的歷史階段面對(duì)不同的政策背景與治理目標(biāo)，不斷創(chuàng)新城市治理機(jī)制和提升城市治理能力的結(jié)果（見表1）。如果說，1980年代對(duì)于非法產(chǎn)業(yè)的整治、歷史劇院的活化和寫字樓的開發(fā)建設(shè)是基礎(chǔ)性的“刮骨療傷”，那么21世紀(jì)初開始為了改善公共空間品質(zhì)、提升街區(qū)活力所做的探索與實(shí)踐則是更精細(xì)化的“改頭換面”。 這一過程展現(xiàn)了兩方面啟示。

一方面，城市更新必須盡可能培育和引入多元的治理主體，建立更加包容性的治理結(jié)構(gòu)。在時(shí)代廣場(chǎng)更新的早期階段，市政府既是城市更新的發(fā)起者、策劃者也是推動(dòng)者，幾乎主導(dǎo)了全部公共事務(wù)的決策。在接近一元化和單向度的管理框架下，政府和大開發(fā)商結(jié)成精英聯(lián)盟，建立增長(zhǎng)機(jī)器，推動(dòng)形成以追求經(jīng)濟(jì)效率與土地增值為導(dǎo)向的城市更新模式。但由于這種模式對(duì)社區(qū)意見和社區(qū)文化的天然忽視，引起在地社會(huì)組織和居民的強(qiáng)烈反彈，導(dǎo)致開發(fā)成本大幅增加，加上對(duì)市場(chǎng)需求的錯(cuò)估，暴露出這一治理模式的高脆弱性。通過對(duì)失敗的反省，政府開始調(diào)整發(fā)展策略，轉(zhuǎn)變治理架構(gòu)，更加關(guān)注城市更新的在地性，逐步納入和借助更加多元化的社會(huì)與市場(chǎng)主體，不僅調(diào)動(dòng)了各類非政府力量的積極性，也激發(fā)了更多的創(chuàng)意，并催生了更為多元豐富的業(yè)態(tài)，順利推動(dòng)第一輪更新的成功完成。在此基礎(chǔ)上，隨著更多治理機(jī)制的創(chuàng)新和治理工具的應(yīng)用，第二輪城市更新參與主體的類型更多樣、層次更豐富，社會(huì)組織在治理過程中的地位和所發(fā)揮的作用顯著上升，空間實(shí)際使用者的個(gè)體意見也得到尊重，居民擁有了表達(dá)意見的渠道，至此形成一個(gè)強(qiáng)調(diào)互動(dòng)、協(xié)同與合作的高度包容性的治理框架，為街區(qū)整體的可持續(xù)更新發(fā)展與優(yōu)化提升建立了一種動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。

另一方面，以“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”的三元結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，城市更新必須實(shí)現(xiàn)多樣靈活的治理工具組合與配置，特別通過社會(huì)性工具的導(dǎo)入實(shí)現(xiàn)各種利益的統(tǒng)籌與平衡。區(qū)分社會(huì)性治理工具的主動(dòng)或被動(dòng)的引入方式，不僅可以清晰地解讀治理主體的不同行動(dòng)動(dòng)因，而且便于分析治理主體在治理行動(dòng)中的行動(dòng)邏輯。如果參與主體是基于履行社會(huì)責(zé)任或獲得相關(guān)利益的自愿主動(dòng)，那么在面對(duì)更新對(duì)象的復(fù)雜性以及牽涉主體的多樣性問題時(shí)，可以更好地實(shí)現(xiàn)不同利益相關(guān)者之間的利益統(tǒng)籌和不同社會(huì)資源之間的平衡。在時(shí)代廣場(chǎng)更新的早期，增長(zhǎng)聯(lián)盟試圖通過自上而下的政策性工具、管理性工具（設(shè)計(jì)導(dǎo)則）與經(jīng)濟(jì)性工具（土地出讓和容積率轉(zhuǎn)移）進(jìn)行組合。治理主體大多被動(dòng)參與更新改造的過程，伴隨其中的是治理工具的實(shí)施過程中容易出現(xiàn)滯后、信息不對(duì)稱、搭便車等問題。政商二元合作模式正是由于缺乏社會(huì)力量的制衡，導(dǎo)致偏離了最初治理目標(biāo)。但是在第二次更新過程中，不僅政商關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)變（開發(fā)商不再與政府強(qiáng)行捆綁），而且社會(huì)性工具被主動(dòng)引入治理過程中，從而通過自下而上的激勵(lì)性治理工具的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了高執(zhí)行效率、有償性和引導(dǎo)性，并通過征稅、收費(fèi)、補(bǔ)貼、支付轉(zhuǎn)移等方式來調(diào)動(dòng)不同參與主體之間合作協(xié)調(diào)的積極性，激發(fā)出自上而下政策制定中難以實(shí)現(xiàn)的創(chuàng)造性。由此，不同治理主體可以在更主動(dòng)的社會(huì)性工具的引導(dǎo)下取長(zhǎng)補(bǔ)短、協(xié)調(diào)合作和統(tǒng)籌資源，為實(shí)現(xiàn)街區(qū)的更新和治理建立有彈性和創(chuàng)造性的激勵(lì)協(xié)同機(jī)制。

在存量更新時(shí)代，城市更新是一個(gè)牽涉多方利益的復(fù)雜過程，我國當(dāng)下的城市更新在大部分情況下仍過于依賴政府的力量，傳統(tǒng)“全能政府”思維框架下的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理等諸領(lǐng)域，無論是在價(jià)值體系、知識(shí)架構(gòu)還是實(shí)施路徑方面都已無法很好地適應(yīng)新情況和解決新問題。如果要達(dá)到存量發(fā)展語境下的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，真正落實(shí)“人民城市”理念，那么在城市更新中高度關(guān)注治理議題，通過全面推動(dòng)治理模式的變革來激發(fā)全社會(huì)對(duì)城市更新的參與將是一個(gè)無法回避的大趨勢(shì)。如何在城市更新領(lǐng)域推進(jìn)多元合作和不同利益群體之間的協(xié)調(diào)合作，如何理解城市更新中合作機(jī)制的重要形式和發(fā)展趨勢(shì)，如何解釋在全球城市更新的模式演化和機(jī)制轉(zhuǎn)型等復(fù)雜環(huán)境中城市更新所反映出的城市治理問題，以及如何推動(dòng)更加多元、包容的城市核心區(qū)城市更新及其相對(duì)應(yīng)的治理模式等，是本文試圖以時(shí)代廣場(chǎng)為例所探討的核心議題，也是學(xué)界和業(yè)界需要關(guān)注和思考的問題。

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