基于系統(tǒng)思維的耕地高質(zhì)量治理路徑研究

摘要：耕地利用是一個自然-生態(tài)-經(jīng)濟-社會過程，是一個影響廣泛、功能多樣的復雜系統(tǒng)，傳統(tǒng)的分學科研究往往采用簡單的方法來處理復雜的系統(tǒng)問題，從而造成對復雜系統(tǒng)初始條件或約束條件的忽視，導致耕地利用過程中對自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和社會規(guī)律認知不夠真實、全面，并引發(fā)了一系列的耕地治理難題。基于系統(tǒng)思維，以自然適宜為本底、以生態(tài)健康為要點、以經(jīng)濟效益為抓手、以社會治理為紐帶的耕地管理體制改革和建設思路，可在耕地治理過程中通過重點突破帶動全局升級，在理論上豐富土地利用系統(tǒng)論，在實踐上為耕地高質(zhì)量治理提供決策參考。

關鍵詞：耕地；糧食安全；系統(tǒng)思維；高質(zhì)量治理

中圖分類號：F301.2

文獻標識碼：A

DOI：10.12186/2024.06.007

文章編號：2096-9864（2024）06-0053-08

系統(tǒng)思維是運用系統(tǒng)的理論和方法為解決現(xiàn)實問題而出場的一種哲學思維方法，其把客觀對象看作一個有機統(tǒng)一整體，從組成事物的要素、結(jié)構和功能等方面進行系統(tǒng)思考，幫助人們洞悉世界的本質(zhì)，提升人們解決問題的能力［1-2］。耕地利用系統(tǒng)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者在一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地上投入適量生產(chǎn)要素種植農(nóng)作物，進而獲得農(nóng)產(chǎn)品與相應效益的自然-人工復合系統(tǒng)［3］。耕地利用系統(tǒng)是一個高度物化的自然開放系統(tǒng)，其通過光合作用與外界進行物質(zhì)、能量交換。在耕地利用過程中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投入的物質(zhì)、能量或技術能夠改變耕地的質(zhì)量和利用方式，一般情況下，投入多則產(chǎn)出亦多，影響投入的因素，包括人口、生產(chǎn)技術、土地制度、經(jīng)濟政策等。從某種程度上來說，耕地利用系統(tǒng)是一個要素眾多、結(jié)構復雜、功能多樣、機制明確且動態(tài)變化的自然-生態(tài)-經(jīng)濟-社會過程，是不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對外界環(huán)境的反映集合。

在城鎮(zhèn)化推進過程中，我國鄉(xiāng)村地區(qū)的物質(zhì)空間和社會空間發(fā)生了劇烈變化，鄉(xiāng)村地區(qū)“人地脫鉤”、資源錯配等現(xiàn)象日益凸顯，耕地作為人-地關系互動的核心要素，其利用形態(tài)受到了巨大沖擊，“非農(nóng)化”“非糧化”“破碎化”“寂寞化”“邊際化”等現(xiàn)象屢見報端［4］。圍繞國家戰(zhàn)略需求，不同學科體系的研究者針對耕地利用問題開展了系列研究，大體形成了以規(guī)劃學科為支撐，平衡區(qū)域發(fā)展的國土空間優(yōu)化布局研究［5-8］；以管理學科為核心，確保糧食安全的耕地管控研究［9-13］；以環(huán)境學科為基礎，維系生態(tài)平衡的耕地生態(tài)治理研究［14-16］。受認知能力和分析手段的制約，不少研究往往采用簡化的策略，略去其中一些次要因素，或者把復雜系統(tǒng)還原分解為低層次的簡單系統(tǒng)，在局部上尋求問題的解決，造成每門學科只研究某一對象或事物的某一個方面，而社會需求和社會問題卻大多是綜合性的，這就必然導致單個的學科與整體的科學、分割的學科與綜合性社會問題之間的錯位和矛盾。

耕地作為一個影響廣泛、功能多樣的復雜系統(tǒng)，在對其治理過程中，任何要素的重組或結(jié)構的變動，都可能會對糧食安全、生態(tài)平衡、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定等方面造成擾動，落實耕地高質(zhì)量治理的關鍵在于健全耕地資源的全要素認知、全過程保護和全方位管控體系，現(xiàn)有關于耕地系統(tǒng)治理的研究，大都集中在耕地系統(tǒng)的內(nèi)涵認知［17-19］、理論框架分析［3，20］等方面，而對于如何化解耕地利用過程中存在的現(xiàn)實問題，缺乏具體的實操路徑?；诖?，本文擬按照“系統(tǒng)認知-問題診斷-優(yōu)化治理”的邏輯思路，在對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的系統(tǒng)性做出簡要介紹的基礎上，針對耕地利用過程中系統(tǒng)思維不足導致的系列問題提出相應的整改路徑，以期為新時代耕地高質(zhì)量治理提供決策參考。

一、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的系統(tǒng)性認知

1.農(nóng)業(yè)起源與耕地利用的系統(tǒng)性

耕地利用是以植物的生長周期規(guī)律為基礎，利用植物與自然界的物質(zhì)變換進行能量生產(chǎn)，通過植物的生命活動創(chuàng)造出更多維持人類生存和社會發(fā)展的產(chǎn)品的生產(chǎn)活動。因此，良好的耕地必須有滿足植物扎根生長所需要的光、溫、水、土、肥等基礎條件。由于種植業(yè)的勞動對象都是有生命的植物，所以，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動不僅受到自然氣候的影響，還受植物生命活動規(guī)律的制約。徐義華［21］通過對農(nóng)業(yè)起源的研究，發(fā)現(xiàn)人類栽培作物的出現(xiàn)需要滿足兩個條件：一是經(jīng)過長期的采集和觀察，人類發(fā)現(xiàn)了植物的生長規(guī)律；二是人類活動范圍的相對固定，預期能夠收獲自己種植的作物。在農(nóng)耕文明時代，人類必須遵循季節(jié)的自然更替規(guī)律，而定居則使人類必須占據(jù)相應的生產(chǎn)空間，從而形成了人類對自然環(huán)境和資源要素的高度依賴。

在茹毛飲血的漁獵時代，人類四處遷徙，人類與環(huán)境的關系并不穩(wěn)定。當農(nóng)業(yè)文明出現(xiàn)以后，人類開始定居并逐步建立起村落，相鄰人群和村落之間形成了長期穩(wěn)定的關系，并促使人類形成了以地域為基礎的社會性群體。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受氣候影響較大，氣候異常導致的糧食歉收經(jīng)常發(fā)生。為了防范和應對糧食歉收所帶來的食物匱乏，農(nóng)業(yè)社會必須建立相應的糧食儲備機制，而儲備機制的建立則為社會穩(wěn)定和社會分工提供了基礎條件。隨著村落與特定的地域聯(lián)系日益緊密，就需要規(guī)劃比較準確的資源歸屬邊界，并建立起與之相對應的行為規(guī)范。因此，人類對耕地的利用，不僅改變了人類社會的資源結(jié)構和配置方式，也促進了人類經(jīng)濟結(jié)構、社會結(jié)構和思維模式的系統(tǒng)性演變。

2.耕地利用轉(zhuǎn)型與系統(tǒng)的復雜性

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，由于勞動生產(chǎn)效率低下，物質(zhì)資料供給短缺，人類生存發(fā)展主要依賴于耕地，通過長時期的演化，形成了以村落為中心、以耕作范圍為半徑、以生產(chǎn)功能為核心的相對均質(zhì)的鄉(xiāng)村地域空間系統(tǒng)。伴隨人類社會生產(chǎn)力水平的逐步提高，鄉(xiāng)村內(nèi)部與外緣系統(tǒng)的物質(zhì)、能量和信息交換日益密切，以人口、土地和產(chǎn)業(yè)為核心的物質(zhì)與非物質(zhì)要素交換日趨加強，鄉(xiāng)村居民的生存和發(fā)展逐步擺脫了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過度依賴，城鄉(xiāng)居民對耕地功能的多元化需求，導致耕地利用向多元化轉(zhuǎn)型［22］。耕地利用轉(zhuǎn)型是不同類型農(nóng)戶應對市場、政策變動而采取的集體行動。近年來，由物聯(lián)網(wǎng)普及應用和現(xiàn)代智能物流所帶來的“時空壓縮”，使得城市經(jīng)濟社會、文化具備了更強大的跨“界”影響能力［23］，并深刻影響著農(nóng)戶生計與耕地利用轉(zhuǎn)型。

農(nóng)戶的生計轉(zhuǎn)型與耕地的利用轉(zhuǎn)型交互融合，并進一步形成了耕地的利用價值多元化和利用功能多樣化。受國家主體功能定位與區(qū)域資源稟賦條件的影響，耕地利用轉(zhuǎn)型存在較為顯著的區(qū)域分異特征，山地丘陵區(qū)耕地傾向于邊際化利用，都市郊區(qū)耕地傾向于非農(nóng)專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化利用［24］。隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的不斷涌現(xiàn)和社會化服務體系的持續(xù)完善，鄉(xiāng)村多元發(fā)展主體的數(shù)量明顯增加，鄉(xiāng)村發(fā)展主體多元化、利益價值訴求多樣化、耕地利用系統(tǒng)復雜化的特征愈發(fā)明顯，協(xié)調(diào)好不同發(fā)展主體的利益訴求，成為鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的關鍵，也是推動耕地高質(zhì)量治理的重要抓手。

二、系統(tǒng)思維不足導致的耕地治理難題

1.對自然規(guī)律理解不深，導致優(yōu)質(zhì)耕地“易占難補”

區(qū)域的光、溫、水、土和地形條件深刻影響著耕地資源的分布，現(xiàn)狀耕地資源及其布局的形成，是歷史演進過程中的自然選擇和世代傳承的最佳狀態(tài)，有著不可再生、無法復制的自然稟賦。在人類歷史進程中，自然氣候適宜度高的地方，人口增長速度較快，容易聚集形成城市；反之，自然條件惡劣的地方，人口越少，越難形成城市，所以，在人口密集的城市周圍，一定會有適宜耕種的規(guī)模土地。

我國的優(yōu)質(zhì)耕地分布空間與城鎮(zhèn)建設適宜空間高度重疊，在快速的城鎮(zhèn)化過程中，大量優(yōu)質(zhì)耕地被建設占用的情況不可避免。2009—2022年，受建設占用和種植結(jié)構調(diào)整的雙重影響，全國耕地面積年均減少59.85萬公頃，其中大部分是城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質(zhì)耕地［26］。在占補平衡制度的嚴格管控之下，通過土地開發(fā)、整理、復墾，守住了耕地面積紅線，但單一目標下的剛性數(shù)量管控，往往導致對耕地利用的系統(tǒng)性考慮不足，尤其是在對自然規(guī)律理解不夠深刻的情況下，新補充的耕地大都分布零散、立地條件差、耕作不便利、水資源短缺［25］，并加重了耕地邊際化和碎片化。在國土空間規(guī)劃執(zhí)行過程中，靠不斷的規(guī)劃調(diào)整來維系基本農(nóng)田、生態(tài)紅線的剛性權威，但頻繁的空間調(diào)整又造成了耕地的“大出大進”。2009—2019年，黃淮海平原與長江中下游平原的耕地流入總面積為400余萬公頃，主要是草地和園地，流出總面積為900余萬公頃，主要流向了林地，優(yōu)質(zhì)耕地“易占難補”的趨勢沒有得到根本扭轉(zhuǎn)［26］。

2.對生態(tài)規(guī)律認知不清，導致耕地系統(tǒng)“用養(yǎng)失調(diào)”

耕地作為一種生物生產(chǎn)系統(tǒng)，人類通過在耕地上勞動控制著農(nóng)作物的生長發(fā)育，并獲取了糧食、蔬菜、瓜果等農(nóng)產(chǎn)品，在這一過程中耕地系統(tǒng)內(nèi)部也進行著物質(zhì)循環(huán)、能量流動、生物演替和信息傳遞等生態(tài)過程。耕地與林地、草地、水域等在生物多樣性維持、土壤保持、養(yǎng)分循環(huán)等方面共同維持著生態(tài)系統(tǒng)的平衡，具有重要的生態(tài)服務功能［27］。以耕地為核心的農(nóng)田生產(chǎn)生態(tài)系統(tǒng)，除包括具有肥沃土壤的地塊外，還包括進入農(nóng)田的道路，田塊周邊的生態(tài)防護林、灌排溝渠，以及電力設備等農(nóng)田基礎設施。

當前，耕地系統(tǒng)的生態(tài)功能價值得到學界、業(yè)界的廣泛認同，在實際工作中也加強了耕地的生態(tài)治理，陸續(xù)開展了休耕、輪作等試點工作，并把生態(tài)理念融入到土地整理、農(nóng)田基礎設施建設當中。由于對以耕地為核心的生命共同體生態(tài)系統(tǒng)認知不夠清晰，在人類高強度干預下，長期“高負荷”“連軸轉(zhuǎn)”的強集約利用造成耕地恢復力與韌性不足，過度重視糧食產(chǎn)量造成的資源環(huán)境負面效應日益凸顯，特別是農(nóng)藥、化肥的過量施用導致區(qū)域耕地環(huán)境風險不斷加劇。雖然國家已經(jīng)意識到耕地“用養(yǎng)失調(diào)”存在的危害，開展并實施了化肥零增長行動，但是糧食主產(chǎn)區(qū)的化肥使用仍保持著高位投入的慣性，化肥減量顯著的區(qū)域主要分布在生態(tài)山區(qū)，耕地的生態(tài)系統(tǒng)建設任重道遠［28］。

3.對經(jīng)濟規(guī)律重視不夠，導致復墾與撂荒現(xiàn)象并存

農(nóng)戶作為理性的“經(jīng)濟人”，在市場經(jīng)濟條件下，傾向于將耕地投入到高收益的生產(chǎn)領域以適應市場變化［21］。人多地少的基本國情和“肥瘦搭配”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，導致耕地小規(guī)模、細碎化的特征極其顯著，在有限的土地上精耕細作會占用大量的家庭勞動力，再加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素價格持續(xù)上漲，而糧食收購價格卻長期低迷，從而導致了農(nóng)民種糧純收益在不斷下降。隨著非農(nóng)就業(yè)崗位的增多，大多數(shù)農(nóng)戶將工作重心轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領域，鄉(xiāng)村勞動力的大規(guī)模析出導致劣質(zhì)耕地最先被邊際化。

耕地邊際化是耕地利用的凈收益從多到少的過程，撂荒是耕地邊際化的極端表現(xiàn)［29］，耕地非糧化是農(nóng)戶對市場變動的響應，是農(nóng)戶家庭生計與耕作機會成本交互選擇的結(jié)果?，F(xiàn)行的相關政策過分重視糧食生產(chǎn)活動，以犧牲權利主體增收潛力和發(fā)展機會為代價的糧食穩(wěn)產(chǎn)，挫傷了農(nóng)戶的種植積極性［30］。當前，我國正在從中等收入階段向高收入階段邁進，農(nóng)戶的非農(nóng)務工收入在不斷攀升，務農(nóng)的機會成本在持續(xù)增加。偏遠地區(qū)的鄉(xiāng)村由于缺乏就業(yè)機會，成為人口流失的重災區(qū)，長時期、大規(guī)模的人口單向流動，造成了大量的空閑宅基地，在剛性的耕地數(shù)量管控之下，空閑宅基地成為重要的“后備資源”，并不斷被復墾為耕地，但是規(guī)模小、分布零散、耕作不便利的耕地并不受農(nóng)戶的青睞，于是就造成了復墾即撂荒的過程性浪費。

4.對社會規(guī)律把控不足，導致耕地治理“時空錯配”

農(nóng)業(yè)的發(fā)展拓展了人與自然的關系，改變了人類的生存生活方式，實現(xiàn)了人類改造自然的物質(zhì)成果在時空上的積累與傳承，推動了社會關系的不斷更替和躍遷。直接參與耕地利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會群體，包括普通農(nóng)戶、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)營主體人員，以及與農(nóng)業(yè)相關的科研人員、服務人員和管理人員，他們共同推動耕地利用系統(tǒng)有序運行并不斷演化［3］。隨著人類社會的進一步發(fā)展，全體社會成員的知識結(jié)構和認知體系更加復雜，人類面對的社會性事務越來越多，社會事務逐漸取代自然事務成為影響人類生存與發(fā)展的主要方面［5］。

耕地位置的固定性和經(jīng)營主體的流動性對耕地系統(tǒng)演化起著主導作用，人口的空間流動造成了耕地資源和人口資源的空間錯位，并對耕地資源配置與整理模式提出了不同要求。在社會轉(zhuǎn)型過程中，由于以戶籍制度和用工制度為核心的系列社會配套改革沒有及時跟進，不但造成了流動勞動力無法享有公平的社會公共福利，而且導致了農(nóng)業(yè)部門和非農(nóng)業(yè)部門生產(chǎn)效率損失［31-32］。如何推動小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有效銜接是新時代的重大歷史任務，但對社會發(fā)展規(guī)律把握不足，造成了以規(guī)?；癁榻K極目標的土地整理模式與按照家庭人口進行平均分配的現(xiàn)實需求之間的矛盾。另外，由于農(nóng)村人口持續(xù)外出遷移，人口遷出地的耕地撂荒、宅基地閑置情況愈演愈烈，而人口遷入地區(qū)的城市建設用地資源越來越稀缺，加劇了土地資源在城市和鄉(xiāng)村之間的錯配［33］。雖然國家已經(jīng)意識到土地資源時空錯配所造成的效率低下問題，也試圖通過“人地掛鉤”等措施去化解，但是由于缺乏具體的實操路徑，相關的政策僅僅停留于紙面。

三、耕地高質(zhì)量治理路徑

黨的二十大在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎上，提出了推進理論創(chuàng)新的科學方法，這其中就包括“必須堅持系統(tǒng)觀念”。系統(tǒng)觀念是馬克思主義的重要認識論和方法論，運用系統(tǒng)思維去分析問題、解決問題，也是習近平總書記反復強調(diào)的工作要點。系統(tǒng)的生成過程是整合差異的過程，鑒于現(xiàn)行的耕地利用系統(tǒng)已經(jīng)形成了能夠和環(huán)境互動互應的統(tǒng)一體，因此，用系統(tǒng)思維去解決耕地利用過程中存在的問題，必須運用整體的觀點、全局的觀念去厘清耕地利用系統(tǒng)中“要素-結(jié)構-功能”的作用關系，同時，要盡量規(guī)避改革風險，減少社會震蕩。在此，需要強調(diào)的是“一刀切”的系統(tǒng)整合并不是真正的系統(tǒng)思維，過于理想化和急功近利的激進式改革無法順利實現(xiàn)既定的治理目標，而基于系統(tǒng)思維的政策改良則是推動耕地高質(zhì)量治理的有效路徑。依據(jù)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的系統(tǒng)認知和耕地利用與自然、生態(tài)、經(jīng)濟、社會的關聯(lián)關系，按照全要素、全過程和全方位的治理理念，補齊現(xiàn)有治理體系存在的短板，有助于實現(xiàn)重點帶動全局的治理升級。

1.以自然適宜為本底，系統(tǒng)推進占補平衡制度改革

1998年《土地管理法》修訂時，明確提出國家實行土地用途管制制度和耕地占補平衡制度。《土地管理法》規(guī)定：非農(nóng)建設經(jīng)批準占用耕地要按照“占多少，墾多少”的原則，補充數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母亍Ｕ佳a平衡制度有效約束了非農(nóng)建設占用耕地的沖動，對維護國家糧食安全做出了重大貢獻，但是，在政策執(zhí)行過程中，對補充耕地的質(zhì)量缺乏行之有效的監(jiān)管手段，而對農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整、植樹造林等占用耕地行為則缺乏有效的管制路徑，由此導致了耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的治理難題。

完善耕地占補平衡制度，首先，要將建設占用和農(nóng)地內(nèi)部流轉(zhuǎn)統(tǒng)一納入占補平衡管理，將“小占補”調(diào)整為“大占補”，構筑保護耕地的“制度長城”。其次，要遵循自然資源的整體性、系統(tǒng)性分布規(guī)律，基于氣候、地形、土壤等土地資源要素的基本特點，按照宜耕則耕、宜園則園、宜林則林、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒的基本原則去優(yōu)化國土空間結(jié)構，確?！斑M”“出”耕地的光熱資源、地貌條件等自然環(huán)境要素相近。再次，從自然系統(tǒng)的演化規(guī)律來看，經(jīng)過長時期的歷史開發(fā)，我國適宜開墾的后備資源已經(jīng)基本上開發(fā)殆盡，鑒于農(nóng)村居民點與周圍耕地自然環(huán)境條件類似，且資源稟賦條件往往優(yōu)于其他類型的耕地后備資源，因此，通過對平原地區(qū)“空心村”的有效復墾，能夠確保補充耕地的質(zhì)量，同時能夠促進耕地的集中連片，為規(guī)模化利用創(chuàng)造基礎條件。最后，從歷史系統(tǒng)的演化規(guī)律來看，當前我國的人口已經(jīng)達到峰值，除必要農(nóng)田基礎設施升級改造外，盡量不占用耕地就是對耕地最好的保護。

2.以生態(tài)健康為要點，全面實施控肥節(jié)水行動方案

良好的耕地生態(tài)能夠為生產(chǎn)綠色、健康農(nóng)產(chǎn)品提供環(huán)境保障，也有利于確保整個生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性［30］。我國在取得舉世矚目農(nóng)業(yè)成就的同時，也產(chǎn)生了農(nóng)藥、化肥過量施用帶來的土壤環(huán)境污染，地下水超采導致的耕地質(zhì)量下降等系列生態(tài)退化問題。從系統(tǒng)的角度來看，不僅是人類，其他生命體也對耕地有生態(tài)健康的需求，因此，耕地的生態(tài)健康受損后，要及時進行修復，才能確保耕地生態(tài)系統(tǒng)的健康可持續(xù)［34］。當今，生態(tài)產(chǎn)品消費已逐步成為時尚和主流，守護土壤健康，加快形成有利于健康和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的耕作模式，是化解生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品消費需求與供給能力不足矛盾的重要路徑［35］。

農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的行為直接影響著耕地的利用方式，如何通過機制創(chuàng)新，既能調(diào)動農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行可持續(xù)集約利用的積極性，又能激發(fā)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提升土壤合理利用水平的主動性，是推動耕地生態(tài)化利用的關鍵。以耕地生態(tài)健康利用為要點，首先，應加快損毀耕地的生態(tài)修復，落實國土空間規(guī)劃的引導功能，科學布局種植區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)的產(chǎn)能空間，擴大生態(tài)種養(yǎng)和耕地用養(yǎng)的覆蓋面，實現(xiàn)種養(yǎng)循環(huán)的雙贏格局；其次，應強化對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的科技培訓，通過施用有機肥料、測土配方施肥方式，減少化肥、農(nóng)藥等的使用量，提高資源要素配置的精準性，按照以水定地的底線思維，積極發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，提高水資源的利用效率；再次，應建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體分類引導獎勵機制，依據(jù)不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可持續(xù)集約耕作行為的行為類別建立相應的獎補措施。

3.以經(jīng)濟效益為抓手，系統(tǒng)健全糧食利益補償機制

糧食作為一種具有準公共產(chǎn)品性質(zhì)的商品，國家通過嚴格的耕地保護制度和用途管制制度，來確保糧食數(shù)量、質(zhì)量和價格的穩(wěn)定。但由于種糧收益長期偏低，且屬于財政補貼性的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，糧食主產(chǎn)區(qū)往往承受著巨大的利益損失。耕地資源分布不均衡的自然規(guī)律與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的客觀現(xiàn)實，進一步加劇了糧食主產(chǎn)區(qū)耕地發(fā)展權的喪失，拉大了與糧食主銷區(qū)的經(jīng)濟差距，固化了“糧食大縣、財政窮縣”的現(xiàn)實困境［25］。

推動耕地保護轉(zhuǎn)型應以系統(tǒng)思維處理好各方面關系、統(tǒng)籌好各方面利益、調(diào)動好各方面積極性。在尊重經(jīng)濟規(guī)律的基礎上，探尋適應我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的耕地保護補償機制，是構建區(qū)域協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑［36］。“降本增效”是糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須解決的問題，只有糧食的生產(chǎn)成本降下來、經(jīng)濟效益漲上去，糧食產(chǎn)業(yè)才有發(fā)展動力。要降低糧食的經(jīng)營成本，必須實現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營，為此，需要以推進適度規(guī)模經(jīng)營為重點，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變革進程，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化構建基礎性體制機制［37］；從根本上調(diào)動廣大種糧農(nóng)民的積極性，改變種糧效益偏低的現(xiàn)狀，還需要為糧食主產(chǎn)區(qū)“輸血補氣”添動力，妥善處理好產(chǎn)銷區(qū)的利益關系，這就需要在重視耕地利用系統(tǒng)整體性、關聯(lián)性、耦合性和協(xié)同性的基礎上，完善并落實好對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制。

4.以社會治理為紐帶，逐步增強農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體活力

中國鄉(xiāng)村社會治理體系的形成與發(fā)展，是文化歷史與社會制度互動的演化過程［38］。在長時期的歷史演化過程中，文化、習俗和制度等因素塑造出不同類型的農(nóng)戶群體，并呈現(xiàn)出具有生命周期規(guī)律的階段性演變特征［39］。當前，我國城鄉(xiāng)人口格局發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，但人均農(nóng)業(yè)資源稀少的基本國情沒有改變，在相當長時期內(nèi)鄉(xiāng)村地區(qū)仍將生活著大量人口，以村莊為基礎構建的農(nóng)村社會形態(tài)也將繼續(xù)維持并長期存在。因此，推動鄉(xiāng)村地區(qū)耕地的高質(zhì)量治理，必須將農(nóng)戶的長遠生計、農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村的社會穩(wěn)定作為考慮問題的出發(fā)點和落腳點。

針對社會轉(zhuǎn)型過程中社會組織的缺失與不足，需要圍繞廣大人民群眾對美好生活的現(xiàn)實需求，系統(tǒng)提升社會組織的服務功能［40］。當前制約農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的最大因素是以農(nóng)戶分散生產(chǎn)為主要特征的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與現(xiàn)代化大生產(chǎn)之間的矛盾。中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程就是農(nóng)民逐步減少、農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模逐步擴大的過程。城市化帶來的農(nóng)村人口減少，也意味著農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營規(guī)模在擴大，解決適度規(guī)模經(jīng)營權益保障問題的重點是在穩(wěn)定農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)保底收益的同時，賦予農(nóng)民合理的增量收益分配權，如“訂單+分紅”“土地流轉(zhuǎn)+優(yōu)先雇用+社會保障”“農(nóng)民入股+保底收益+按股分紅”等形式的適度規(guī)模經(jīng)營模式，可有效保障農(nóng)民切身利益，增強農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體活力，實現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展。另外，村集體是農(nóng)村土地所有者，是農(nóng)民利益的代表和經(jīng)營主體權益保障的依靠力量，發(fā)揮村集體在推進適度規(guī)模經(jīng)營中“統(tǒng)”的作用，通過提高農(nóng)民的組織化程度，強化服務和支持是推動鄉(xiāng)村社會高質(zhì)量治理的重要環(huán)節(jié)。

四、結(jié)語

我國古代的治理科學是綜合的系統(tǒng)學問，將自然、社會、人自身的知識統(tǒng)一包容于哲學母體之中，系統(tǒng)思維主導下的農(nóng)耕活動，不僅尊重自然時令，而且將自然節(jié)律與耕地的質(zhì)量、規(guī)模、種植作物等有機結(jié)合，有效協(xié)調(diào)了耕地利用與養(yǎng)護的關系，實現(xiàn)了生物與非生物間的系統(tǒng)平衡［41］；現(xiàn)代治理科學是分科的學問，它沿著分支化、專門化的道路不斷降維演進，形成了分支林立的龐大體系，同時也造成了不同學科相互隔離、難于溝通的局面，分科、單項思維的治理模式，又催生出系列的耕地治理難題。任何一個復雜問題的解決都不能由某一個學科單獨完成，必須綜合應用多學科知識。耕地作為一個復雜的巨系統(tǒng)，推動耕地的高質(zhì)量治理，必須綜合考慮政治和經(jīng)濟、發(fā)展和安全、資源和生態(tài)、國內(nèi)和國際等多方面因素，在把基礎情況搞清楚的基礎上，按照統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡的治理理念，圍繞主要矛盾和中心任務，優(yōu)先解決主要矛盾和矛盾的主要方面。本研究按照系統(tǒng)的思維方法，梳理了耕地利用過程中存在的主要矛盾，提出以自然適宜為本底、以生態(tài)健康為要點、以經(jīng)濟效益為抓手、以社會治理為紐帶的耕地管理體制改革和建設思路，以期在整體推進中實現(xiàn)重點突破，以重點突破帶動全局升級，實現(xiàn)“十個指頭彈鋼琴”。

當代中國具有極其獨特的國情，是一個極具特色的復雜巨系統(tǒng)，推進中國式現(xiàn)代化需要統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)謀劃、整體推進，正確處理好頂層設計與實踐探索的關系，要把守正與創(chuàng)新、效率與公平、活力與秩序充分結(jié)合起來，用系統(tǒng)的、發(fā)展的觀點觀察事物，同時也需要培養(yǎng)獨特的系統(tǒng)思想、系統(tǒng)理論、系統(tǒng)方法和系統(tǒng)技術，造就獨特的中國系統(tǒng)學派。

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［責任編輯：侯圣偉］

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