內(nèi)蒙古牧區(qū)鄉(xiāng)村生態(tài)治理模式研究

摘" 要：黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院將生態(tài)文明建設(shè)擺在突出位置，治理內(nèi)容與能力的內(nèi)涵更加豐富，為民族地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)指明方向。面對草原生態(tài)保護(hù)與牧民增收的深層結(jié)構(gòu)性矛盾，內(nèi)蒙古牧區(qū)開展的多元復(fù)合主體的治理模式是以“鄉(xiāng)村有效治理”推動實現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”的中國特色牧區(qū)生態(tài)環(huán)境治理新模式，為共建共治共享下多元主體合作治理的生態(tài)文明建設(shè)模式，為我國牧區(qū)生態(tài)治理提供一種創(chuàng)新思路。該文以多元復(fù)合主體的治理結(jié)構(gòu)為切入點，探討多元主體共同治理的內(nèi)在邏輯，提出以草場整合為合作基礎(chǔ)，構(gòu)建多元主體治理結(jié)構(gòu)和互惠合作機(jī)制的鄉(xiāng)村治理體系，對于保障草原生態(tài)保護(hù)、牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和牧民共同富裕至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古牧區(qū)；生態(tài)治理；鄉(xiāng)村振興；多元主體；治理模式

Abstract： Since the 18th CPC National Congress， the CPC Central Committee and the State Council have placed the construction of ecological civilization in a prominent position， and the connotation of governance content and ability has been richer， which has pointed out the direction for the construction of ecological civilization in ethnic minority areas. In the face of the deep structural contradiction between grassland ecological protection and the increase of herdsmen's income， the governance model of multiple and compound subjects in pastoral areas of Inner Mongolia is a new mode of ecological environment governance with Chinese characteristics， which is promoted by \"effective rural governance\" to realize \"developed production， affluent life and good ecology\". In order to build and share the ecological civilization construction mode of multiple subjects under co-governance and sharing. It provides an innovative idea for ecological governance of pastoral areas in China. Based on the governance structure of multiple subjects， this paper discusses the inherent logic of co-governance of multiple subjects， and proposes to construct a rural governance system with multiple governance structure and mutually beneficial cooperation mechanism on the basis of grassland integration. It is essential to ensure the ecological protection of grassland， the high-quality development of animal husbandry and the common prosperity of herdsmen.

Keywords： inner Mongolia pastoral area; ecological governance; rural revitalization; multiple subjects; governance model

保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境與推進(jìn)牧區(qū)高質(zhì)量發(fā)展是備受關(guān)注的重要議題。黨的十八大以來，黨中央高度關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)。2021年，習(xí)近平總書記在出席十三屆全國人大四次會議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時指出，要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路。將生態(tài)文明置于“五位一體”的總體布局，探索出一條符合戰(zhàn)略定位、體現(xiàn)內(nèi)蒙古特色，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子。這種生態(tài)文明建設(shè)理念表明草原與牧民、牧民與市場、生態(tài)與生產(chǎn)關(guān)系已不是簡單的管理問題，而是構(gòu)建現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系的問題。

改革開放以來，我國的牧區(qū)生態(tài)保護(hù)大體可分為3個階段：①20世紀(jì)80年代初開始，我國北方牧區(qū)實行草畜雙承包制，希望通過落實使用權(quán)屬于牧民家庭，避免草原公有地的悲劇。但這一政策因分割草場資源打破了草原的整體性，而加劇了草原利用的沖突[1]。②到20世紀(jì)末開始大力推行“三權(quán)分置”改革，期望通過放活草場經(jīng)營權(quán)，解決草場細(xì)碎化問題，但家庭草場仍未從根本上解決草原生態(tài)保護(hù)問題。③21世紀(jì)國家開始將草原生態(tài)與有效治理相結(jié)合，采取定居輪牧、草原生態(tài)補(bǔ)獎、生態(tài)移民與舍飼禁牧等一系列生態(tài)治理政策，取得了一定成效。我國北方牧區(qū)以創(chuàng)新發(fā)展理念與治理模式，激活草原經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的前景。在這一過程中，牧民角色逐漸從草原生態(tài)問題的制造者、草原生態(tài)治理的利益犧牲者轉(zhuǎn)變?yōu)檎喜輬龅馁Y源共享者、推進(jìn)牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的共建者和參與草原生態(tài)治理的共治者。這種生態(tài)文明建設(shè)理念表明草原與牧民、牧民與市場、生態(tài)與生產(chǎn)關(guān)系已不是簡單的管理問題，而是構(gòu)建現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系的問題。

基于上述背景，本文從多元復(fù)合主體的治理結(jié)構(gòu)下的生態(tài)治理轉(zhuǎn)型入手，通過對內(nèi)蒙古通遼市東薩拉嘎查的調(diào)查分析，探討牧區(qū)嘎查現(xiàn)代治理形態(tài)的轉(zhuǎn)型過程與組織行為，闡釋實現(xiàn)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)與牧區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏的內(nèi)在邏輯關(guān)系與現(xiàn)實路徑，為進(jìn)一步豐富草原生態(tài)治理理論，實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的實施進(jìn)路提供可復(fù)制的治理思路。

1" 草原生態(tài)治理模式研究回顧

1.1" 政府主導(dǎo)型生態(tài)治理模式

政府主導(dǎo)型生態(tài)治理模式作為最廣泛的一種實踐，采取了輪牧禁牧、生態(tài)移民與生態(tài)補(bǔ)貼等一系列方式，雖取得了顯著成效，但其導(dǎo)致的問題也一直備受學(xué)界爭論。學(xué)者認(rèn)為，政府主導(dǎo)下的生態(tài)治理模式由于治理理念與實踐的塑造路徑局限于政府組織層面的理念、體制與機(jī)制上，長期內(nèi)可能會導(dǎo)致市場機(jī)制的內(nèi)在機(jī)制失靈與牧民社會的自發(fā)性困境[2]。高永久等[3]也深刻指出政府“高位推動”下的“直控型治理”，導(dǎo)致其主導(dǎo)的生態(tài)治理缺乏能動性與靈活性。事實上，政府主導(dǎo)下的生態(tài)治理無法回避其核心行動者的地位，其意愿與行為將直接影響生態(tài)治理政策的基本走向與發(fā)展效能[4]。

1.2" 資本主導(dǎo)型生態(tài)治理模式

學(xué)術(shù)界對資本主導(dǎo)模式的批評圍繞2個方面展開：一是對租賃草地資源存在過度利用的問題。蘇柳方等[5]基于草場地塊的微觀調(diào)查數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)租賃草地資源的大戶實質(zhì)上是想降低自有草地的放牧強(qiáng)度，并傾向于在轉(zhuǎn)入草地上超載放牧，并造成草場退化的新問題。二是依托資本下鄉(xiāng)推動的產(chǎn)業(yè)化過度開發(fā)與盲目追求經(jīng)濟(jì)效益的問題。學(xué)者更憂心的是以服務(wù)外部市場為主要目標(biāo)的資本主導(dǎo)模式會導(dǎo)致草原生態(tài)的進(jìn)一步惡化，加劇牧民作為家庭牧業(yè)生產(chǎn)者在市場化中的被動局面[6]。逐利的資本并不注重草原的生態(tài)價值，甚至某些依托資本下鄉(xiāng)的企業(yè)只是為了獲得政府補(bǔ)貼[7]。

1.3" 牧民主導(dǎo)型生態(tài)治理模式

圍繞政府主導(dǎo)與資本主導(dǎo)下治理模式的批評，都基于一個出發(fā)點，即牧民在鄉(xiāng)村治理中的主體性被弱化。劉敏等[8]發(fā)出牧區(qū)生態(tài)治理誰是主體的呼聲。張昆[9]指出，在生態(tài)治理政策中未能有效培育牧民的內(nèi)生動能。這為生態(tài)治理應(yīng)進(jìn)一步振興牧民的主體性力量提供了佐證。但是，振興牧民的主體性力量是否意味著應(yīng)當(dāng)由牧民來主導(dǎo)牧區(qū)生態(tài)治理，答案存在爭議。納日碧力戈[10]指出，牧民以單一力量進(jìn)入市場的難度較大，牧民合作對于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高市場競爭力具有重要的現(xiàn)實意義。但在實踐中，以牧民合作組織為主體的生態(tài)治理面臨諸多風(fēng)險。烏日陶克套胡等[11]認(rèn)為，牧民很難通過“單一的聯(lián)合”走出一條牧民自發(fā)的生態(tài)治理路徑。對其背后的原因進(jìn)行剖析，一種觀點認(rèn)為，缺少政府引領(lǐng)的牧民自發(fā)型生態(tài)治理很大程度上依賴于牧區(qū)能人的帶領(lǐng)，可能陷入牧民邊緣化模式中[12]，又或者異化為私人企業(yè)或公司牧場[13]。

1.4" 多元主體參與的生態(tài)治理

黨的十九大報告中指出“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”①的指導(dǎo)思想，倡導(dǎo)在生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理領(lǐng)域引入共建共治共享的理念，打造基于多元主體共同參與的新型生態(tài)治理模式，為解決日益復(fù)雜化、動態(tài)化的草原生態(tài)治理問題提供了新思路。多元主體共同治理作為一種學(xué)術(shù)策應(yīng)被適時的提出來?！岸嘣仓巍痹从谥卫砝碚?，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化。在牧區(qū)生態(tài)治理過程中可被定義：政府、社會、牧民等牧區(qū)主體通過發(fā)揮各自主動性與優(yōu)勢，采取分工協(xié)商、合作共治等方式，解決牧區(qū)生態(tài)環(huán)境問題、化解社會發(fā)展矛盾的過程。盡管很多學(xué)者提出了多元主體的生態(tài)治理假設(shè)，但并未對多元主體治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行深入探討，這為本文深化牧區(qū)治理機(jī)制提供了理論分析空間。

2" 多元復(fù)合主體下生態(tài)治理模式

2.1" 東薩拉嘎查的生態(tài)治理體系轉(zhuǎn)型

多元主體下生態(tài)治理轉(zhuǎn)型，其關(guān)鍵在于將破碎松散的農(nóng)村社會關(guān)系與生產(chǎn)關(guān)系重新組織起來，在有序有效可持續(xù)的治理框架下為多元主體共同參與生態(tài)治理和綠色發(fā)展提供共享平臺。通過優(yōu)化多元主體治理結(jié)構(gòu)與互惠合作機(jī)制良性運(yùn)行的有機(jī)結(jié)合，可以形成行動者之間的互利共贏關(guān)系，有效激發(fā)生態(tài)治理效能的轉(zhuǎn)化?；诖?，本研究以治理“結(jié)構(gòu)－功能”作為分析框架，構(gòu)建生態(tài)治理理論模型（如圖1所示）。

2.2" 多元復(fù)合主體的治理結(jié)構(gòu)

2.2.1" 政府主導(dǎo)與生態(tài)治理

2014年，由東薩拉嘎查黨支部書記發(fā)起，黨支部帶頭建設(shè)了肉牛養(yǎng)殖基地，以養(yǎng)殖基地為聯(lián)結(jié)載體，本著“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的建設(shè)原則，帶領(lǐng)嘎查村民以現(xiàn)金、耕地和牛3種形式入股“瑪拉沁艾力”養(yǎng)牛專業(yè)合作社。以一二三產(chǎn)融合發(fā)展為主線，以優(yōu)化農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)能為動力，以多元主體合作治理機(jī)制為保障，以“黨支部＋合作社＋基地＋牧戶”為發(fā)展模式，因地制宜創(chuàng)建了股份制合作社。在此過程中，東薩拉嘎查充分發(fā)揮了基層黨組織的核心作用，把基層黨組織的凝聚力、號召力貫穿于鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)及各項事業(yè)發(fā)展。實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)村治理的有機(jī)銜接，采取現(xiàn)代企業(yè)制度組織化管理和現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制相結(jié)合的方式，將“看得見的手”和“看不見的手”緊密結(jié)合，形成多層次、寬領(lǐng)域、廣泛參與的議事平臺，著力解決生態(tài)保護(hù)與牧業(yè)生產(chǎn)的深層矛盾。

2.2.2" 牧民主體與生態(tài)治理

隨著改革開放與市場經(jīng)濟(jì)的需求，牧區(qū)開始從傳統(tǒng)勞動力密集型向資本技術(shù)密集型現(xiàn)代牧業(yè)轉(zhuǎn)型。但是，面對激烈的市場競爭，大多數(shù)普通牧民都面臨小牧戶與大市場的聯(lián)結(jié)困境，越是牧區(qū)的普通牧戶和貧困戶，越是有參與合作社的愿望?！百Y源共享”正是基于大多數(shù)牧戶“抱團(tuán)發(fā)展”的需求而成立的新型股份合作社。東薩拉嘎查一方面，充分發(fā)揮了合作經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能，讓牧民在資產(chǎn)入股后共享產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的分紅。另一方面通過就業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)鏈條延長，具備吸納及轉(zhuǎn)移勞動力的能力，并以雇傭方式為牧民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會提高其收入。為農(nóng)牧民拓寬了增收渠道，實現(xiàn)了農(nóng)牧民收入的增長。

2.2.3" 社會力量加入與生態(tài)治理

社會力量參與合作社是適應(yīng)草原綠色發(fā)展技術(shù)革新和產(chǎn)業(yè)升級要求的必然趨勢。東薩拉嘎查專業(yè)合作社有畜牧專業(yè)合作社、青貯飼料基地以及草原生態(tài)旅游等各項產(chǎn)業(yè)。一方面，合作社需要企業(yè)或能人帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來把握市場決策、價格形成與市場競爭環(huán)節(jié)，提升產(chǎn)業(yè)經(jīng)營效率。另一方面，企業(yè)、能人離不開合作社。作為新型經(jīng)濟(jì)復(fù)合體，企業(yè)和產(chǎn)業(yè)能人既是合作社股東又是成員。由于生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展已經(jīng)成為牧區(qū)主流理念和發(fā)展方式，企業(yè)、產(chǎn)業(yè)能人如果不進(jìn)行產(chǎn)業(yè)生態(tài)化轉(zhuǎn)型，就很難把握發(fā)展機(jī)遇和政策支持。為此，只有與政府、牧民聯(lián)合經(jīng)營，才能共享資金、技術(shù)、優(yōu)惠政策，并在為合作社開拓市場的同時，也讓自己獲得良好的社會聲譽(yù)。

2.3" 互惠合作運(yùn)行機(jī)制

2.3.1" 價值認(rèn)同的行動整合機(jī)制

東薩拉嘎查經(jīng)過實踐探索，在行動整合上形成了能人帶動與集體行動的有機(jī)統(tǒng)一，其行動整合機(jī)制體現(xiàn)了傳統(tǒng)權(quán)威型治理與現(xiàn)代化監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合。一是對嘎查能人的認(rèn)同整合行動。村兩委領(lǐng)導(dǎo)長期積累的威望和聲譽(yù)、鄉(xiāng)土社會關(guān)系、熟人互惠信任慣習(xí)，能通過溝通、帶動、感染，使其獲得“倫理身份”的信任，而有效動員嘎查村民入股合作社。二是通過有效公平的監(jiān)管整合行動。東薩拉嘎查在決策透明化、制度規(guī)范化、管理制度化上下功夫，保障牧民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，用看得見、摸得著、得實惠的事實，消除牧民們不理解、不配合、等待觀望的心態(tài)，打消牧民心中的疑慮。

2.3.2" 價值創(chuàng)造的協(xié)同共生機(jī)制

東薩拉嘎查共享資源的協(xié)同共生機(jī)制經(jīng)歷了2個階段：第一階段是改革開放后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營階段，圍欄不僅將草場資源進(jìn)一步分割打碎，也使牧民間傳統(tǒng)合作互惠關(guān)系逐漸被市場機(jī)制所替代，致其合作破碎化。在這樣的情況下，第二階段的股份制合作經(jīng)營模式應(yīng)運(yùn)而生，村委會搶抓住政策機(jī)遇與牧民需求，一方面開展“生態(tài)+”融合發(fā)展模式。在生產(chǎn)方面，拆除草場圍欄，以草定畜劃分四季輪牧草場和打草場，嚴(yán)格遵守草場載畜量標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展優(yōu)勢特色畜牧業(yè)。在產(chǎn)品加工方面，與畜牧業(yè)龍頭企業(yè)合作，實行以深加工為中心的多元化合作經(jīng)營體系。另一方面開展“旅游+”融合發(fā)展模式。2019年6月份“瑪拉沁艾力”草原生態(tài)文化旅游區(qū)正式建立起來。打造了集草原觀光、 草原民宿、民俗體驗、拓展活動、大型會議為一體的生態(tài)旅游品牌，開設(shè)騎射、搏克、草原篝火晚會等娛樂活動，帶動游客消費(fèi)，實現(xiàn)由一產(chǎn)向二三產(chǎn)業(yè)的延伸融合發(fā)展。

2.3.3" 價值共享的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

在利益協(xié)調(diào)機(jī)制上，東薩拉嘎查通過各利益相關(guān)者之間合理的價值分配，滿足多元主體的價值共享需求。在促進(jìn)牧民增收方面，牧民依托合作社品牌同時身兼各種職業(yè)角色，與合作社形成利益聯(lián)合，實現(xiàn)品牌共享。在合作社當(dāng)羊倌每月可以領(lǐng)到5 000元的工資，剩余勞動力通過專業(yè)化分工，將其投入到合作社開辦的牛肉直銷店中，目前，以產(chǎn)業(yè)帶動勞動力已達(dá)到16人。在提升牧民生產(chǎn)生活質(zhì)量方面，東薩拉嘎查基于牧民的價值訴求，通過集體抱團(tuán)發(fā)展，邁向共同富裕。合作社通過帶動牧民學(xué)習(xí)先進(jìn)畜牧業(yè)知識，引領(lǐng)牧民生產(chǎn)方式與經(jīng)營觀念的轉(zhuǎn)變，提高了牧民的生態(tài)素養(yǎng)，為牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)保護(hù)奠定了基礎(chǔ)。與此同時，申請專項資金用于解決草場修復(fù)改良與青飼料種植基地等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高合作社的生產(chǎn)效率與生活質(zhì)量。

3" 結(jié)論與啟示

本文對內(nèi)蒙古通遼市東薩拉嘎查進(jìn)行了為期3個月的實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)其發(fā)揮了牧區(qū)的“造血”功能，在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、組織、人才和文化等多個層面激發(fā)牧區(qū)的內(nèi)在活力，才是生態(tài)治理的長久之計。具體表現(xiàn)：一方面，以多元復(fù)合主體的治理結(jié)構(gòu)調(diào)動了多元主體參與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的積極性。黨組織充分發(fā)揮其核心作用與社會力量進(jìn)行有效合作，對牧區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)模式進(jìn)行生態(tài)治理和創(chuàng)新轉(zhuǎn)換，帶領(lǐng)牧民從粗放型經(jīng)營模式下一產(chǎn)向一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展方向進(jìn)行內(nèi)在轉(zhuǎn)變，通過共享分紅、就業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)鏈條延長，讓牧民成為產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的產(chǎn)業(yè)實踐者、效益共享者和生態(tài)保護(hù)者。切實提升牧區(qū)發(fā)展與牧民收入的同時實現(xiàn)生態(tài)效益，充分激活了鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力，推動嘎查走向了適應(yīng)生態(tài)保護(hù)需要的高質(zhì)量發(fā)展之路。另一方面，以產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營方式開展“生態(tài)+”“旅游＋”的融合發(fā)展模式，充分把牧區(qū)生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢積極融入到生態(tài)加工業(yè)與生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展中去。通過能人帶動、股份合作、旅游觀光、品牌帶動與生態(tài)文明等多要素協(xié)同配合，以及一、二、三產(chǎn)業(yè)鏈條的優(yōu)化設(shè)計，進(jìn)一步提高生態(tài)產(chǎn)業(yè)的附加值，將生態(tài)優(yōu)勢切實轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，實現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)變。這一模式以多元復(fù)合主體的治理結(jié)構(gòu)和互惠合作運(yùn)行機(jī)制為內(nèi)部動力系統(tǒng)，推動產(chǎn)業(yè)生態(tài)化及生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的雙收益以及生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高度融合；以可持續(xù)生態(tài)治理能力、促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興為外部效能系統(tǒng)，構(gòu)造出實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)共贏的高效、綠色、可持續(xù)的生態(tài)治理新模式。促進(jìn)了草原生態(tài)保護(hù)這個長遠(yuǎn)目標(biāo)的實現(xiàn)，打造了“五位一體”全面振興的合作社樣本。

東薩拉嘎查的生態(tài)治理實踐表明，草原生態(tài)治理既不是簡單退回到傳統(tǒng)游牧，也不是重復(fù)國外的資本化發(fā)展道路，而是探索一條中國式的“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明建設(shè)新路徑，建立中國特色牧區(qū)生態(tài)治理的理論范式。

注釋：

① 習(xí)近平：決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017：33.

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作者簡介：侯依林（1997-），女，碩士，助教。研究方向為民族社會學(xué)。