企業(yè)合規(guī)嵌入首違不罰的路徑及優(yōu)化

關(guān)鍵詞：企業(yè)合規(guī)；首違不罰；合規(guī)裁量；實踐檢視；路徑優(yōu)化

一、問題的提出

2023年7月14日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出要“推動民營企業(yè)合規(guī)守法經(jīng)營”。在此之前，企業(yè)合規(guī)管理建設(shè)僅限于中央企業(yè)?！兑庖姟诽钛a了民營企業(yè)合規(guī)管理建設(shè)在中央層面規(guī)范上的空白。自此，企業(yè)合規(guī)有望成為貫通行政、民事各領(lǐng)域的綜合性改革。當(dāng)然，企業(yè)行政合規(guī)改革實踐，必然借鑒其他領(lǐng)域企業(yè)合規(guī)改革的經(jīng)驗做法，同時需要結(jié)合本領(lǐng)域的既有法律制度以及實踐規(guī)律，逐步探索出契合本領(lǐng)域的企業(yè)合規(guī)道路。2023年全國兩會期間，便有代表提案，建議推行行政合規(guī)輕罰激勵機制，以此提升民營經(jīng)濟信心。不過，就在《意見》制定之前，已有地方行政機關(guān)在市場監(jiān)管領(lǐng)域探索企業(yè)合規(guī)行政監(jiān)管。比如，2021年12月南通市市場監(jiān)督管理局發(fā)布《南通市服務(wù)保障法治化營商環(huán)境開展涉行政處罰企業(yè)合規(guī)治理試點方案》，提出“涉行政處罰企業(yè)合規(guī)治理”。又如，2022年9月威海市文登區(qū)市場監(jiān)督管理局制定《關(guān)于建立市場監(jiān)管領(lǐng)域市場主體合規(guī)審查機制暨第三方監(jiān)督評估機制的實施意見（試行）》，并辦理全國首起行政處罰領(lǐng)域合規(guī)免罰案件。除此之外，企業(yè)合規(guī)的行政實踐還有很多。

無疑，上述地方行政機關(guān)試圖在市場監(jiān)管領(lǐng)域引入企業(yè)合規(guī)的探索，意在進一步發(fā)揮合規(guī)價值，提升政府監(jiān)管水平。然而，上述實踐并未將企業(yè)合規(guī)行政監(jiān)管與既有行政法律制度相結(jié)合，難免招致以下合法性詰問：第一，行政機關(guān)開展合規(guī)審查，以規(guī)范性文件實現(xiàn)自我賦權(quán)，有違“職權(quán)法定”法理與原則；第二，在沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)的情況下，行政機關(guān)要求市場主體合規(guī)整改，為企業(yè)設(shè)定合規(guī)管理體系建設(shè)行政法義務(wù)，存在違反《中華人民共和國立法法》之嫌。

值得關(guān)注的是，2023年6月30日浙江省寧波市鄞州區(qū)市場監(jiān)督管理局制定的《市場監(jiān)管領(lǐng)域企業(yè)合規(guī)工作指引（試行）》（以下簡稱《工作指引（試行）》），首次將企業(yè)合規(guī)與首違不罰制度相結(jié)合，創(chuàng)設(shè)“首違合規(guī)免罰模式”。所謂“首違不罰”是指《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第33條第1款規(guī)定的“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”。據(jù)報道，截至同年8月底，鄞州區(qū)市場監(jiān)督管理局已啟動合規(guī)案件共計10件。另外，同年11月3日廣州市發(fā)布《民營企業(yè)首次違法合規(guī)免責(zé)清單（第一批）》（以下簡稱《清單》），開創(chuàng)全國首個民營企業(yè)首次違法合規(guī)免責(zé)清單。應(yīng)當(dāng)說，企業(yè)合規(guī)嵌入首違不罰制度形成的“首違合規(guī)免罰模式”可以比較好地消解上述合法性詰問。可以預(yù)見，接下來會有更多的地方政府開展將企業(yè)合規(guī)嵌入首違不罰制度的探索實踐。那么，首違合規(guī)免罰模式的正當(dāng)性何在？該模式存在哪些制度局限？未來又應(yīng)當(dāng)如何優(yōu)化提升？本文聚焦《工作指引（試行）》和《意見》制度文本，結(jié)合相關(guān)報道案例，嘗試回答上述問題。

二、企業(yè)合規(guī)嵌入首違不罰的契合性考量

企業(yè)合規(guī)嵌入《行政處罰法》中的“首違不罰”制度，具有如下正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（一）功能期待考量

多年來，“以罰代管”“一罰了之”現(xiàn)象屢禁不止。所謂“以罰代管”，是指“行政執(zhí)法者收取行政違法者的罰款后放任行政違法者繼續(xù)實施違法行為而不予糾正的特殊行政執(zhí)法方式”。一直以來的“輕微違法免罰”制度效果不佳。目前，“以罰代管”執(zhí)法方式廣泛存在于網(wǎng)約車行業(yè)、稅收領(lǐng)域、垃圾分類領(lǐng)域、亂停亂放治理領(lǐng)域等。然而，“‘首違不罰’正確區(qū)分一般違法與輕微違法，給予當(dāng)事人改正的機會，真正把處罰作為一種糾正、矯正的手段，而不是作為行政機關(guān)‘處罰率’的考核指標”?！笆走`不罰”新規(guī)定，“使企業(yè)在感受法治‘力度’的同時，也能感受到法治的‘溫度’”，體現(xiàn)出立法者有意規(guī)避行政機關(guān)一直以來的“以罰代管”的機械執(zhí)法方式，具有防止“以罰代管”“一罰了之”的制度功能。“以罰代管”在實踐中往往造成美國學(xué)者提出的“威懾陷阱”（deterrence trap），而企業(yè)合規(guī)具有規(guī)避“以罰代管”帶來的“威懾陷阱”的功能，具體表現(xiàn)如下：首先，企業(yè)合規(guī)要求市場監(jiān)管部門“重預(yù)防、輕懲罰”。企業(yè)合規(guī)要求監(jiān)管部門為滿足條件的企業(yè)提供合規(guī)整改的機會，通過合規(guī)整改評估驗收的企業(yè)獲得從輕或減輕、免除處罰的決定，體現(xiàn)了法律風(fēng)險預(yù)防的理念。其次，企業(yè)合規(guī)旨在對企業(yè)進行“去違法化”改造。企業(yè)合規(guī)要求企業(yè)完善內(nèi)部合規(guī)管理體系，制定有效合規(guī)計劃，及時識別和預(yù)防經(jīng)營風(fēng)險，實現(xiàn)“去違法化”。最后，企業(yè)合規(guī)節(jié)約執(zhí)法成本。毋庸諱言，“以罰代管”可以為執(zhí)法機關(guān)“創(chuàng)收”。雖然《行政處罰法》第67條明確規(guī)定了“罰繳分離”原則，不過，實踐來看難以有效遏制“以罰代管”的沖動。企業(yè)合規(guī)將市場監(jiān)管職責(zé)部分轉(zhuǎn)移至企業(yè)自身，通過法定義務(wù)的形式實現(xiàn)企業(yè)的自我監(jiān)管。這樣帶來的好處就是減少了行政監(jiān)管成本，一定程度上消減了“以罰代管”的沖動。

概言之，首違不罰與企業(yè)合規(guī)均具有根治“以罰代管”的制度功能。其實踐基礎(chǔ)在于，一方面，傳統(tǒng)重罰主義的行政處罰立場越發(fā)出現(xiàn)松動，針對出現(xiàn)行政違法行為的企業(yè)，立法機關(guān)逐步擯棄授權(quán)行政監(jiān)管機關(guān)及其執(zhí)法人員嚴厲處罰的立法思路，轉(zhuǎn)而希冀立法規(guī)定行政監(jiān)管機構(gòu)寬待違法企業(yè)：另一方面，作為市場最為重要的主體，企業(yè)組織的長期存續(xù)事關(guān)國家經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，由此帶來的問題便是，如何持續(xù)優(yōu)化改良企業(yè)自身成為行政監(jiān)管機構(gòu)重點關(guān)注的內(nèi)容。首違不罰的制度基礎(chǔ)恰恰來源于前者，而后者為企業(yè)合規(guī)的展開提供了實踐支撐。

（二）政策動因考量

據(jù)可考資料，作為一項內(nèi)生性制度，首違不罰制度最早源于2002年奉化市（今寧波市奉化區(qū)，奉化市已經(jīng)于2016年撤市設(shè)區(qū)）衛(wèi)生監(jiān)督所推出的“輕微違規(guī)、首次不罰”舉措。最初實行新舉措的目的，就在于“幫助和扶持企業(yè)發(fā)展”。從政策維度考量，企業(yè)合規(guī)與首違不罰的契合性體現(xiàn)在“營商環(huán)境優(yōu)化、人本柔性執(zhí)法、監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變”三個層面。

首先，營商環(huán)境優(yōu)化?！笆走`不罰具有營造優(yōu)良營商環(huán)境的價值取向”，相比于“輕微違法免罰”，“首違不罰”要求“危害后果輕微”，更加契合行政違法的真實情況?！笆走`不罰”體現(xiàn)了監(jiān)管機關(guān)對企業(yè)的包容。對于企業(yè)合規(guī)，一是可以幫助監(jiān)管部門更好履行《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第21條規(guī)定的違法行為預(yù)防義務(wù)、第67條規(guī)定的合法經(jīng)營引導(dǎo)義務(wù)，促使市場監(jiān)管的精細化；二是優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部管理體系，既可以協(xié)助企業(yè)規(guī)避法律風(fēng)險，又可以幫助企業(yè)獲得法律獎勵。具體而言，對監(jiān)管機構(gòu)而言，無論是違法預(yù)防義務(wù)還是合法經(jīng)營引導(dǎo)義務(wù)，都不僅僅要求其在行政檢查過程中，及時發(fā)現(xiàn)行政違法線索，對行政違法行為展開調(diào)查程序，進而處罰違法企業(yè)，更是要求受罰企業(yè)準確定位違法根源，精準剔除違法基因。企業(yè)行政合規(guī)要求企業(yè)建立滿足行政監(jiān)管要求的合規(guī)管理制度體系，促進企業(yè)合法依規(guī)經(jīng)營，實現(xiàn)了監(jiān)管機構(gòu)的違法預(yù)防義務(wù)與合規(guī)經(jīng)營引導(dǎo)義務(wù)。對違法企業(yè)而言，事先已經(jīng)建立滿足行政監(jiān)管要求的合規(guī)計劃或合規(guī)管理制度體系可以獲取免予行政處罰的法律獎勵：事后完成有效合規(guī)整改的企業(yè)可以促使行政機關(guān)作出減輕、從輕的處罰決定。

其次，人本柔性執(zhí)法。對于首違不罰，以人為本的執(zhí)法理念是首違不罰制度蘊含的核心理念，一定程度上改變了長久存在的“亂罰”現(xiàn)象，具有消解民怒、提升監(jiān)管公信力的效果。對于企業(yè)合規(guī)，合規(guī)管理體系建設(shè)作為從寬處罰的依據(jù)，企業(yè)可以從中獲得法律激勵，如行政監(jiān)管部門的從寬處罰激勵。建立容錯機制，督促指導(dǎo)企業(yè)有效合規(guī)整改。通常而言，只要市場主體違反行政法律規(guī)范，除非具備免罰事由，否則均需要受到相應(yīng)處罰，而不論是第幾次行政違法。首違不罰制度以制定法的形式對于初次違法企業(yè)免予處罰，體現(xiàn)以人為本的執(zhí)法理念，淡化傳統(tǒng)上行政執(zhí)法的剛性色彩。企業(yè)合規(guī)機制體現(xiàn)對行政違法企業(yè)的“幫扶”，即改造違法企業(yè)而非懲罰違法企業(yè)，也就是說，行政監(jiān)管領(lǐng)域的合規(guī)程序機制適用將違法企業(yè)視為行政監(jiān)管的主體對待，而不再是傳統(tǒng)上的行政監(jiān)管客體。

最后，監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變。從各地實踐來看，首違不罰適用領(lǐng)域多表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)、人工智能、智能制造等新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)，體現(xiàn)了包容審慎監(jiān)管。這對于小微企業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要，體現(xiàn)了預(yù)防型監(jiān)管的思路。企業(yè)合規(guī)旨在“向前看”，即預(yù)防未來可能發(fā)生的違法行為，踐行預(yù)防型監(jiān)管理念，而非傳統(tǒng)上的懲罰性監(jiān)管主張。同時，企業(yè)合規(guī)是政府介入企業(yè)內(nèi)部管理制度建設(shè)的手段，實現(xiàn)市場監(jiān)管理念從“政府監(jiān)管”到“自我監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變，目的在于解決“外部監(jiān)管失靈”的痼疾，節(jié)約監(jiān)管成本，提高監(jiān)管系統(tǒng)效率。

（三）裁量空間考量

如上文所述，首違不罰制度主要有三項構(gòu)成要件，即“初次違法”“危害后果輕微”“及時改正”。實踐來看，三項構(gòu)成要件都體現(xiàn)了各地執(zhí)法機關(guān)的裁量空間。關(guān)于“初次違法”，《陜西省市場監(jiān)督管理“首違不罰”清單（2023年）》認為當(dāng)事人三年內(nèi)在特定領(lǐng)域第一次發(fā)生違法行為屬于初次違法：而《天津市衛(wèi)生健康領(lǐng)域初次違法行為不予行政處罰實施辦法》則規(guī)定以“相對人在違法行為被發(fā)現(xiàn)之日二年內(nèi)是否存在違法行為”為認定標準。關(guān)于“危害后果輕微”，不同地方基本從“影響范圍、損害損失大小、社會危害程度、違法所得、對消費者欺詐誤導(dǎo)作用”等方面綜合判斷，然而，上述判斷因素本身即是不確定法律概念，執(zhí)法機關(guān)認定過程中享有一定裁量空間?！凹皶r改正”的認定也是有賴于行政裁量權(quán)的行使。實踐中，對于“及時”的認定主要存在“限期內(nèi)改正”和“承諾期限內(nèi)改正”；認定“改正”，司法機關(guān)多考量當(dāng)事人是否主動采取改正、召回、賠付等措施，以及認錯態(tài)度，與權(quán)利人達成和解協(xié)議等。而企業(yè)合規(guī)要求權(quán)力機關(guān)行使職權(quán)過程中擁有一定裁量空間，即根據(jù)企業(yè)事前合規(guī)計劃以及事后合規(guī)整改情況，裁量決定是否以及如何適用從寬處罰。這是企業(yè)合規(guī)適用的制度基礎(chǔ)。首違不罰制度三項構(gòu)成要件的認定本身即具有行政裁量空間。因此，首違不罰制度可以為企業(yè)合規(guī)的適用提供裁量基礎(chǔ)，企業(yè)合規(guī)嵌入首違不罰具有裁量契合性。

三、企業(yè)合規(guī)嵌入首違不罰的實踐路徑檢視

應(yīng)當(dāng)說，在缺乏頂層設(shè)計的背景下，《工作指引（試行）》和《清單》嘗試將企業(yè)合規(guī)嵌入首違不罰制度的做法，在法律規(guī)范意義上開啟了企業(yè)合規(guī)的行政法治實踐。筆者認為既有實踐至少存在如下風(fēng)險和不足。

（一）加重企業(yè)行政法義務(wù)的風(fēng)險

首違不罰制度是包容審慎監(jiān)管理念的具體表現(xiàn)，也是處罰與教育相結(jié)合原則的制度載體。由此，實踐中對于首違不罰適用要件的認定也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)寬松、包容的執(zhí)法立場。再加上，企業(yè)合規(guī)基本理論強調(diào)嚴厲懲罰違法行為責(zé)任人進而對無辜企業(yè)予以保護。因此，只要不違背法律規(guī)定與法治精神，應(yīng)當(dāng)盡可能吸收違法企業(yè)適用首違合規(guī)免罰。這就要求，“初次違法”認定中，盡量采取相對初次，即周期內(nèi)初次，而不是選擇絕對初次，即一生一次。當(dāng)然，至于周期的長短，可以由地方根據(jù)當(dāng)?shù)刈陨戆l(fā)展情況靈活規(guī)定并做動態(tài)調(diào)整。比如，北京市醫(yī)保局認定周期為兩年，而陜西省市場監(jiān)管局認定周期為三年?！拔：蠊p微”中“危害后果”應(yīng)當(dāng)僅限于“法律所保護的利益”。也就是說，這里的“后果”的性質(zhì)以及范圍邊界須以企業(yè)違反行政法義務(wù)行為指向的利益是否應(yīng)受法律保護為標準，如果損害利益不受法律保護，那么便不存在此處所稱“危害后果”?！凹皶r改正”的認定不應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)事人作出糾正行為時的主觀狀態(tài)。主動改正抑或責(zé)令期限內(nèi)改正都應(yīng)當(dāng)認定為“及時改正”。這一點在諸多地方實踐中均有所體現(xiàn)。同時，改正的方式也不唯一。由此可見，首違不罰制度的適用踐行服務(wù)行政理念，盡量減輕企業(yè)為適用首違不罰而承擔(dān)過重的行政法義務(wù)。

然而，從“適用條件”角度來看，企業(yè)合規(guī)嵌入首違不罰制度實踐卻存在加重企業(yè)行政法義務(wù)的風(fēng)險。首先，要求企業(yè)“提供相關(guān)證據(jù)”。監(jiān)管部門在處罰違法企業(yè)之前，展開調(diào)查取證是行政機關(guān)的一項法定職權(quán)，也是法定職責(zé)。行政機關(guān)依法享有調(diào)查取證的職權(quán)，也必須履行調(diào)查取證的義務(wù)。如果執(zhí)法機關(guān)尚未調(diào)查取證即認定行政違法，并作出處罰，顯然是不符合依法行政要求的。此類行為因違反法定程序而應(yīng)屬無效行政行為。適用首違不罰制度前，既有實踐要求市場主體向行政機關(guān)“提供相關(guān)證據(jù)”，相當(dāng)于將自身的法定義務(wù)轉(zhuǎn)嫁到相對人企業(yè)身上。其次，要求企業(yè)“主動改正違法行為”。如前所述，“及時改正”不限于主動改正，《意見》將“主動改正違法行為”作為首違不罰適用條件之一，顯然排除責(zé)令期限內(nèi)改正情形，增加企業(yè)主觀義務(wù)，限縮了首違不罰制度的適用情形。最后，要求企業(yè)“積極配合調(diào)查”。配合調(diào)查意味著如果執(zhí)法機關(guān)認為市場主體沒有做到配合調(diào)查，或是配合調(diào)查不夠積極，即便市場主體滿足了“初次違法”“危害后果輕微”“及時改正”三項要件，執(zhí)法機關(guān)也完全可能排除適用首違不罰。如此情形下，市場主體為了爭取到適用首違不罰的機會，勢必將配合調(diào)查視為法定義務(wù)來認真履行，原本已有資格適用首違不罰的企業(yè)又不得不積極履行“配合調(diào)查”的義務(wù)。

（二）合規(guī)行政裁量權(quán)濫用的風(fēng)險

可以說，企業(yè)合規(guī)嵌入首違不罰制度采取的正是將企業(yè)合規(guī)嵌入首違不罰裁量空間之中。分析可知，在合規(guī)程序的各個階段都可能存在裁量權(quán)濫用的風(fēng)險。

第一，事前評估階段。既有路徑要求案件承辦機構(gòu)應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件因素與企業(yè)因素，全面評估調(diào)查啟動違法企業(yè)合規(guī)程序的必要性與可行性。而審查“違法企業(yè)如實供述違法事實”“案件定性、可能涉及違法情況”等案件因素，審查“包括企業(yè)類型、行業(yè)、吸納就業(yè)人數(shù)、營業(yè)收入、技術(shù)創(chuàng)新等企業(yè)規(guī)模效益”“合規(guī)整改態(tài)度，初步形成合規(guī)整改思路并符合企業(yè)實際情況”等企業(yè)因素時，都存在諸多裁量空間。

第二，監(jiān)督考察階段。既有路徑在監(jiān)督考察階段建立了會商機制。不過，會商機制完全由行政機關(guān)組成部門或人員構(gòu)成，容易出現(xiàn)對規(guī)模小、納稅少、對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟貢獻不大的小微企業(yè)，施加超出其合規(guī)整改能力的要求。

第三，評估驗收階段。既有實踐規(guī)定“市場監(jiān)管部門案件承辦機構(gòu)應(yīng)當(dāng)結(jié)合合規(guī)報告等資料，圍繞企業(yè)合規(guī)行為準則、組織體系、合規(guī)機制、合規(guī)文化等方面對違法企業(yè)合規(guī)整改成效全面進行審查驗收”。那么，全面審查原則到底是形式審查還是實質(zhì)審查呢？如果堅持“形式審查”，僅僅審查違法企業(yè)的合規(guī)計劃是否包含必備要素，很容易出現(xiàn)所謂的“紙面合規(guī)”，進而導(dǎo)致企業(yè)合規(guī)管理中的“象征性合規(guī)”現(xiàn)象（symbolic compliance）；如果堅持“實質(zhì)審查”，試問又如何能夠在短短60日，延長不超過90日的合規(guī)整改期限內(nèi)做到“形成較好的企業(yè)文化”驗收評估要求呢？因此，監(jiān)管機關(guān)在評估驗收階段存在裁量權(quán)濫用的風(fēng)險。

第四，案件處理階段。既有實踐將首違不罰制度中的“可以作出不予行政處罰”，解釋為“可以作出減輕行政處罰，也可以作出不予行政處罰”。不過，對于什么樣的合規(guī)整改效果可以獲得減輕處罰，什么樣的合規(guī)整改效果可以獲得不予處罰，并未作出任何規(guī)定。這就為監(jiān)管機關(guān)濫用裁量權(quán)留下了制度空間。

（三）行政主導(dǎo)色彩明顯

首先，違法企業(yè)主動參與空間不足。違法企業(yè)參與合規(guī)程序，依照行政機關(guān)的要求開展合規(guī)整改，本質(zhì)而言屬于政府對企業(yè)的內(nèi)部管理型規(guī)制，不過，政府介入企業(yè)合規(guī)管理必然導(dǎo)致諸如缺乏制定法依據(jù)授權(quán)、合規(guī)管理“符號化”等風(fēng)險。保障違法企業(yè)在合規(guī)程序中的充分參與無疑是有效消解上述風(fēng)險的有力舉措。然而，既有實踐規(guī)定，在事前評估階段，案件承辦機構(gòu)審查違法企業(yè)合規(guī)必要性、可行性時，“可以實地走訪企業(yè)，征詢企業(yè)、個人意見”；在監(jiān)督考察階段，初步審查企業(yè)合規(guī)計劃后，會商召集人“可以召集企業(yè)代表召開會議”?？梢?，企業(yè)參與合規(guī)程序的制度空間十分有限。

其次，缺乏第三方機制設(shè)計。既有合規(guī)改革中的第三方機制創(chuàng)設(shè)了多部門組建的負責(zé)第三方機制工作頂層設(shè)計和日常監(jiān)督、巡回檢查的第三方機制管理委員會，以及負責(zé)對違法企業(yè)的合規(guī)承諾進行調(diào)查、評估、監(jiān)督和考察的第三方監(jiān)督評估組織。相較于此，企業(yè)合規(guī)嵌入首違不罰制度實踐全流程并沒有第三方機制設(shè)計，各個階段都是在監(jiān)管部門主導(dǎo)下推進。

最后，缺乏行業(yè)組織參與。在優(yōu)化營商環(huán)境、包容審慎監(jiān)管的政策背景下，如何激活行業(yè)組織力量，吸引更多社會組織參與市場管理是行政法治建設(shè)的重大議題?！吨笇?dǎo)意見（試行）》提出發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在企業(yè)合規(guī)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。《工作指引（試行）》僅僅在事前評估階段規(guī)定開展企業(yè)合規(guī)必要性、可行性審查時，可以聽取行業(yè)協(xié)會的意見?？梢?，既有實踐缺乏對行業(yè)組織參與企業(yè)合規(guī)行政監(jiān)管的制度保障。

四、企業(yè)合規(guī)嵌入首違不罰的路徑優(yōu)化

行文至此，我們發(fā)現(xiàn)，企業(yè)合規(guī)嵌入首違不罰的路徑存在的諸多問題與局限。本文認為，至少可以從如下方面優(yōu)化既有實踐路徑。

（一）創(chuàng)設(shè)企業(yè)合規(guī)程序中行政法層次義務(wù)

在合規(guī)程序的不同階段，應(yīng)當(dāng)為違法企業(yè)創(chuàng)設(shè)不同程度的合規(guī)義務(wù)。簡言之，在事前評估的準入環(huán)節(jié)創(chuàng)設(shè)“承諾義務(wù)”，在合規(guī)整改的考察環(huán)節(jié)創(chuàng)設(shè)“推進義務(wù)”，在合規(guī)整改評估階段的驗收環(huán)節(jié)創(chuàng)設(shè)“證明義務(wù)”。

1.準入環(huán)節(jié)創(chuàng)設(shè)自愿合規(guī)承諾義務(wù)

承諾義務(wù)，是指合規(guī)程序的適用條件除了要求初次違法、危害后果輕微之外，只需要違法企業(yè)自愿作出合規(guī)整改的承諾即可，無須增加違法企業(yè)“積極配合調(diào)查”“主動提供相關(guān)證據(jù)”等義務(wù)。一方面，配合調(diào)查、提供證據(jù)的義務(wù)屬于新增違法企業(yè)義務(wù)，而企業(yè)合規(guī)嵌入首違不罰制度恰恰是希冀發(fā)揮企業(yè)合規(guī)的法律激勵價值，而不是強制企業(yè)合規(guī)；另一方面，何為“積極”？“相關(guān)證據(jù)”的邊界何在？這些都無疑新增了裁量權(quán)。既然企業(yè)合規(guī)嵌入首違不罰的路徑是將“合規(guī)整改效果”與“及時改正”要件相結(jié)合，那么在違法企業(yè)合規(guī)程序啟動階段，便只需要在滿足首違不罰的前兩項構(gòu)成要件的同時，要求違法企業(yè)作出“建立或完善企業(yè)合規(guī)制度”的承諾即可，沒有必要增加違法企業(yè)其他法定義務(wù)。

2.考察環(huán)節(jié)創(chuàng)設(shè)合規(guī)整改推進義務(wù)

推進義務(wù)，是指對于合規(guī)程序啟動的違法企業(yè)而言，其應(yīng)當(dāng)在后續(xù)的監(jiān)督考察階段有效推進違法企業(yè)合規(guī)整改，至于合規(guī)整改的效果是否滿足驗收評估要求在所不問。主要存在三點考慮：第一，行政資源的有限性。如果違法企業(yè)僅僅依靠合規(guī)承諾啟動合規(guī)程序，在合規(guī)考察階段卻不積極推動內(nèi)部合規(guī)管理制度建設(shè)，無疑會造成行政資源的浪費?？紤]到有限的行政資源，行政調(diào)查中發(fā)現(xiàn)違法企業(yè)不作為，應(yīng)當(dāng)立即終止合規(guī)程序。在這個階段為違法企業(yè)配置推進義務(wù)，正是力求節(jié)約行政資源。第二，防止合規(guī)考察階段義務(wù)與評估驗收階段義務(wù)混同。實踐中，往往出現(xiàn)合規(guī)考察伊始，監(jiān)管部門就要求正在推進合規(guī)管理制度建設(shè)的企業(yè)做到合規(guī)整改的有效性要求。過重合規(guī)義務(wù)的前移帶來的是違法企業(yè)“疾風(fēng)勁雨”式推進合規(guī)整改，不利于實現(xiàn)合規(guī)整改的實質(zhì)化。本文認為，可以借鑒訴訟程序中的當(dāng)事人推進義務(wù)之具體要求，消解推進義務(wù)認定的“主觀化”難題。

3.驗收環(huán)節(jié)創(chuàng)設(shè)合規(guī)整改有效性證明義務(wù)

證明義務(wù)則要求，違法企業(yè)在評估驗收階段，應(yīng)當(dāng)證明其在監(jiān)督考察期所進行的合規(guī)整改對于企業(yè)預(yù)防未來違法行為是有效的。必須指出的是，此處所言“預(yù)防違法行為再次發(fā)生”應(yīng)當(dāng)僅限于同類行政違法行為，而不應(yīng)當(dāng)包括所有類型的行政違法風(fēng)險。坦率地講，后者只是一種理想目標，不切實際。另外，合規(guī)整改應(yīng)當(dāng)聚焦違法企業(yè)的專項合規(guī)整改，而非全面合規(guī)整改，因為全面合規(guī)整改無疑增加了合規(guī)程序適用成本，加重企業(yè)合規(guī)整改負擔(dān)。目前階段，有必要借鑒裁量基準方式，出臺合規(guī)整改有效性標準，并將標準細化、刻度化，指引企業(yè)有效完成合規(guī)整改。

綜上，企業(yè)合規(guī)嵌入首違不罰制度的適用主要存在合規(guī)準入、整改、驗收三個依次連接的環(huán)節(jié)，違法企業(yè)在上述環(huán)節(jié)的合規(guī)義務(wù)應(yīng)當(dāng)是逐步加重，而不應(yīng)當(dāng)是要求同等程度的合規(guī)義務(wù)，以及適用同一合規(guī)義務(wù)履行認定標準。

（二）規(guī)范合規(guī)行政裁量權(quán)

既有合規(guī)改革創(chuàng)設(shè)多種規(guī)范合規(guī)裁量權(quán)路徑。那么，在首違合規(guī)免罰模式實踐中，是否可以將既有合規(guī)改革經(jīng)驗“拿來”規(guī)范合規(guī)行政裁量權(quán)呢？答案是否定的。本文接下來立足首違合規(guī)免罰模式制度實踐，從內(nèi)部與外部雙重視角闡述規(guī)范行政合規(guī)裁量權(quán)的可能路徑。

1.內(nèi)部規(guī)范路徑

首先，限縮準入條件不適合首違合規(guī)免罰模式。從既有合規(guī)改革數(shù)據(jù)看，凡是滿足企業(yè)合規(guī)考察適用條件的違法企業(yè)基本可以成功獲得法律激勵。因此，學(xué)者提出的通過為合規(guī)考察制度的適用確立更多的約束條件，規(guī)范合規(guī)裁量權(quán)具有相當(dāng)合理性。然而，此種做法不宜適用于首違合規(guī)免罰模式。原因在于，首違不罰制度的適用應(yīng)當(dāng)彰顯行政處罰具有的教育違法相對人的價值取向，設(shè)置較高的準入門檻顯然與上述價值追求相違背。

其次，事先協(xié)商制定評估有效合規(guī)整改的量化標準。已有企業(yè)合規(guī)改革中，第三方組織負責(zé)對違法企業(yè)專項合規(guī)整改計劃和相關(guān)合規(guī)管理體系有效性進行了解、評價、監(jiān)督和考察的活動。據(jù)此可知，合規(guī)整改的有效性與否直接決定了違法企業(yè)最終是否可以獲得法律激勵。對此，學(xué)者從合規(guī)的要素、標準、原則等層面討論如何判定有效合規(guī)整改。未來實踐中，市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)在合規(guī)考察啟動伊始，便同違法企業(yè)協(xié)商制定有效合規(guī)整改的標準、原則，同時可以采用清單的形式量化有效合規(guī)整改指標。一來，前端制定可以防止監(jiān)管部門在合規(guī)考察中后期隨意添加或變通指標要求：二來，量化指標可以盡可能壓縮監(jiān)管部門評估驗收中恣意選擇不利于違法企業(yè)的指標要素。

最后，踐行程序公開理念。在企業(yè)合規(guī)引入行政監(jiān)管領(lǐng)域初期，尤其應(yīng)當(dāng)重視合規(guī)程序公開。監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)在政府官網(wǎng)及時公開適用企業(yè)合規(guī)程序的推進程度、量化標準、指導(dǎo)建議等。程序公開對規(guī)范合規(guī)裁量權(quán)的意義主要體現(xiàn)在：其一，督促監(jiān)管部門慎重制定量化標準；其二，規(guī)避監(jiān)管部門任意縮短整改期限，或改變合規(guī)整改有效性評估標準；其三，防止監(jiān)管部門依據(jù)違法企業(yè)行業(yè)、規(guī)模、地域等無關(guān)因素而“選擇性”適用合規(guī)程序。

2.外部規(guī)范路徑

一是法院不宜審前參與。當(dāng)前，法院參與違法企業(yè)合規(guī)改革成為學(xué)界與實務(wù)界的熱點議題。學(xué)界對此存在不同主張。贊同者認為，鑒于我國企業(yè)合規(guī)中裁量權(quán)不斷擴充等現(xiàn)實，引入法院審前參與違法企業(yè)合規(guī)十分必要。反對者認為，“法院的審前審查是一種理想化構(gòu)造，但并不適合我國訴訟權(quán)利的配置結(jié)構(gòu)”。筆者認為，首違合規(guī)免罰模式不宜引入法院審前參與。理由在于：首先，根據(jù)國家機構(gòu)之間獨立行使職能的憲法原則，企業(yè)合規(guī)嵌入首違不罰制度屬于行政執(zhí)法領(lǐng)域的改革實踐，作為司法機關(guān)的法院無權(quán)主動介入。其次，法院應(yīng)當(dāng)尊重行政機關(guān)的“首次判斷權(quán)”，即在行政機關(guān)對行政違法行為作出認定前，法院不得介入徑行判定行政相對人違法行為。最后，企業(yè)合規(guī)行政監(jiān)管實踐不同于已有企業(yè)合規(guī)改革，在行政領(lǐng)域，違法企業(yè)以及利害關(guān)系人可以針對監(jiān)管機關(guān)作出的不予處罰、減輕處罰、從輕處罰決定尋求司法救濟。

二是區(qū)分類型引入行政聽證。既有企業(yè)合規(guī)改革實踐中，召開合規(guī)聽證會的做法已相當(dāng)普遍。企業(yè)合規(guī)行政實踐中，已有地方監(jiān)管部門召開聽證會。例如，南京市雨花臺生態(tài)環(huán)境局召開全市首例生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域企業(yè)行政合規(guī)公開聽證會，5名聽證員建議雨花臺生態(tài)環(huán)境局對違法企業(yè)作出輕罰或者免罰決定，聽證會后，雨花臺生態(tài)環(huán)境局決定對該企業(yè)免于處罰。筆者認為，首違合規(guī)免罰模式應(yīng)當(dāng)引入行政聽證，體現(xiàn)在評估驗收階段，即邀請人大代表、人民監(jiān)督員、第三方評估代表、相關(guān)領(lǐng)域企業(yè)代表等參加聽證，聽證會評議意見作為行政機關(guān)作出最終處理決定的重要參考，當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的社會影響、合規(guī)整改的復(fù)雜程度、案件示范效應(yīng)等因素，區(qū)分適用“個案裁決型聽證”與“政策形成型聽證”不同類型。前者聚焦個企合規(guī)，即單個行政違法企業(yè)適用合規(guī)程序的必要性與可行性，以及該企業(yè)合規(guī)整改有效性的差異化標準。這就要求，行政合規(guī)聽證參與者重點關(guān)注違法企業(yè)自身的特點，比如生產(chǎn)規(guī)模、合規(guī)風(fēng)險點、合規(guī)風(fēng)險個性化識別及應(yīng)對機制等，而違法企業(yè)所處的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，企業(yè)類型、性質(zhì)等則不作為重點考量因素。由此可知，該種合規(guī)聽證要求個別違法企業(yè)滿足更高的合規(guī)整改標準。后者則聚焦行業(yè)合規(guī)，即旨在通過個別違法企業(yè)的合規(guī)整改形成某經(jīng)營類型、業(yè)務(wù)領(lǐng)域普遍適用的企業(yè)合規(guī)基本標準。這就要求，行政合規(guī)聽證參與主體具有廣泛代表性，除與行政違法行為有直接利害關(guān)系的主體參與聽證之外，還要求挑選該行業(yè)具有代表性的企業(yè)主體參與合規(guī)聽證程序，最終制定出行業(yè)合規(guī)的基本標準與要求?？梢?，相比于個企合規(guī)聽證中的合規(guī)整改標準，行業(yè)合規(guī)聽證中的合規(guī)整改標準相對較低。

三是適度確立第三方監(jiān)督評估機制。第三方監(jiān)督評估機制對于制約合規(guī)裁量權(quán)具有重要意義。筆者認為，未來在首違合規(guī)免罰實踐中，應(yīng)當(dāng)逐步確立第三方監(jiān)督評估機制。當(dāng)然，并不是所有納入合規(guī)程序的違法企業(yè)都需要啟動第三方監(jiān)督評估機制。至于哪些情形適用，一方面需要進行成本收益考量，比如適用第三方機制的行政成本、企業(yè)承擔(dān)經(jīng)濟成本、社會公益增加、企業(yè)自身收益等；另一方面也要進行必要性考量，比如基于企業(yè)規(guī)模、行政違法原因、企業(yè)合規(guī)建設(shè)基礎(chǔ)的客觀實際等。其實，目前已有地方政府引入第三方機制。比如，2023年4月25日江蘇省江陰市明確規(guī)定了監(jiān)督評估專業(yè)人員的選任范圍、選任條件，以及主要職責(zé)；又如，2023年5月15日四川省綿陽市市場監(jiān)督管理局要求，市場監(jiān)管部門認為確有必要時，可以征求相關(guān)部門意見或邀請第三方機構(gòu)參與合規(guī)審查。由此可見，未來在首違合規(guī)免罰實踐中，逐步建立第三方監(jiān)督評估機制勢在必行。

（三）淡化行政主導(dǎo)色彩

其一，拓寬違法企業(yè)主動參與渠道?！豆ぷ髦敢ㄔ囆校穬H規(guī)定在事前評估階段，即啟動環(huán)節(jié)，違法企業(yè)可以主動申請企業(yè)合規(guī)。顯然，準入環(huán)節(jié)的主動參與，不但難以規(guī)避行政主導(dǎo)帶來的潛在風(fēng)險，而且容易出現(xiàn)因后續(xù)合規(guī)環(huán)節(jié)缺乏違法企業(yè)與承辦機構(gòu)的積極協(xié)商、合作而導(dǎo)致企業(yè)合規(guī)整改方向走偏。因此，未來應(yīng)當(dāng)拓寬違法企業(yè)主動參與合規(guī)全流程渠道。監(jiān)督考察階段，建立定期聯(lián)席會議制度，承辦機構(gòu)邀請相關(guān)業(yè)務(wù)科室人員、行業(yè)協(xié)會代表、專家學(xué)者、實務(wù)律師等聽取違法企業(yè)在合規(guī)整改推進過程中遇到的困難，針對性開展合規(guī)援助：建立合規(guī)整改中期考核制度，一方面督促企業(yè)主動積極推動合規(guī)整改，另一方面監(jiān)管部門可以及時掌握合規(guī)整改進度，適時調(diào)整合規(guī)整改期限。驗收評估階段，應(yīng)建立“調(diào)查終結(jié)報告異議制度”，在異議期內(nèi)違法企業(yè)可以對調(diào)查終結(jié)報告中的內(nèi)容、決定提出異議，提出異議后，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)組織“答辯會”?！罢{(diào)查終結(jié)報告異議制度”相當(dāng)于給予違法企業(yè)一次主動維護自身權(quán)益的機會，既有助于行政處罰決定的理由更為充分、客觀，又可以督促案件承辦機構(gòu)更加慎重、嚴肅地制作調(diào)查終結(jié)報告。

其二，增設(shè)行業(yè)組織參與路徑。正如實務(wù)部門所強調(diào)，以個案合規(guī)促進行業(yè)合規(guī)。行政監(jiān)管領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)更加重視行業(yè)合規(guī)建設(shè)。實踐中適用合規(guī)改革的案例多為虛開發(fā)票、單位行賄、串通投標等犯罪活動，究其原因，與市場監(jiān)管部門對整個行業(yè)的監(jiān)管存在重大制度漏洞存在著密切關(guān)系。有論者指出，引入“行業(yè)合規(guī)整改”，通過行業(yè)協(xié)會或商會的參與，推動特定領(lǐng)域多家企業(yè)同時展開合規(guī)整改，建立合規(guī)管理體系，從“個案合規(guī)”向“行業(yè)合規(guī)”展開，這樣的“行業(yè)合規(guī)”探索革新了中小微企業(yè)合規(guī)整改的傳統(tǒng)方式。行政實踐中，行業(yè)合規(guī)具有更大的探索空間，因為日常市場監(jiān)管的對象既可以是特定企業(yè)組織，也可以是某個行業(yè)領(lǐng)域。其實，已有地方政府制定行業(yè)合規(guī)行政法規(guī)范，比如《重慶市直銷行業(yè)合規(guī)經(jīng)營指引》《廣州市跨境電商行業(yè)合規(guī)指引（試行）》等。未來的企業(yè)合規(guī)行政監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)聚焦行業(yè)合規(guī)建設(shè)，保障行業(yè)組織的參與，充分發(fā)揮行業(yè)組織在企業(yè)合規(guī)行政監(jiān)管中的作用。合規(guī)程序啟動階段，市場監(jiān)管部門審查違法企業(yè)合規(guī)必要性、可行性，應(yīng)當(dāng)聽取行業(yè)協(xié)會、商會意見，并且采納情況予以反饋；對于違法企業(yè)主動提出企業(yè)合規(guī)申請的，應(yīng)要求其提交行業(yè)協(xié)會合規(guī)必要性可行性評估報告。監(jiān)督考察階段，《工作指引（試行）》建立的會商機制應(yīng)當(dāng)吸納行業(yè)協(xié)會、商會等人員參加，并保障其獨立發(fā)表意見，共同給予違法企業(yè)全階段合規(guī)指導(dǎo)。評估驗收階段，應(yīng)當(dāng)委托行業(yè)合規(guī)專業(yè)委員會作為第三方組織獨立提交違法企業(yè)合規(guī)整改評估驗收報告，評估驗收報告應(yīng)作為市場監(jiān)管部門依法處理案件的重要參考。

其三，合規(guī)程序全過程注入成本收益考量。企業(yè)合規(guī)改革是一場試驗，試驗即意味著存在諸多法律風(fēng)險。這就要求注重分析企業(yè)合規(guī)改革的成本與收益。企業(yè)合規(guī)改革至今，無論是實務(wù)界，還是學(xué)術(shù)界，都對企業(yè)合規(guī)的激勵價值論述頗多，而對支撐制度設(shè)計和改革實踐的投入成本關(guān)注不足。作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)追求法律所代表的正義得到實現(xiàn)，而作為法律的執(zhí)行機關(guān)，行政機關(guān)追求行政效率。有論者曾指出，行政效率是衡量行政活動的標尺。這就要求，政府監(jiān)管企業(yè)合規(guī)管理需要引入成本收益分析工具，比如在合規(guī)程序的適用對象選擇上，應(yīng)當(dāng)考慮合規(guī)整改帶來的社會效益，如不特定權(quán)利人利益、社會責(zé)任承擔(dān)等。其實，不但是事前評估階段，在合規(guī)考察與評估驗收階段，市場監(jiān)管部門也應(yīng)當(dāng)考量成本收益，決定是否延長合規(guī)整改期限、是否有必要組織公開聽證、是否需要委托第三方組織開展評估驗收等。面對政府介入企業(yè)合規(guī)管理帶來的“推進失靈風(fēng)險”、企業(yè)合規(guī)管理“符號化”，政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)“由‘推動企業(yè)開展合規(guī)管理’向‘助力企業(yè)提升合規(guī)管理效率’深化”。由此，我們會發(fā)現(xiàn)，適用合規(guī)程序既要求行政機關(guān)進行成本收益考量，也要求違法企業(yè)進行合規(guī)管理建設(shè)時考量自身的成本與收益?？偠灾走`合規(guī)免責(zé)模式，甚至整個企業(yè)合規(guī)行政實踐，都應(yīng)當(dāng)全方位引入成本收益考量。

結(jié)語

表面觀之，行政領(lǐng)域企業(yè)合規(guī)實踐星星點點，似乎難以形成綜合性、系統(tǒng)性改革成果。不過，不少研究者坦言，企業(yè)合規(guī)在行政領(lǐng)域擁有更大的適用空間。鑒于我國的法律體系和制度背景，企業(yè)行政合規(guī)的倡導(dǎo)是一個更為妥當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。

然而，轉(zhuǎn)移觀察視角，我們會發(fā)現(xiàn)，在缺乏中央牽頭行政領(lǐng)域企業(yè)合規(guī)改革試點的背景下，不少地方政府嘗試將企業(yè)合規(guī)引入行政執(zhí)法實踐。目前已經(jīng)存在的地方實踐中，浙江寧波與廣東廣州嘗試將企業(yè)合規(guī)與首違不罰制度相結(jié)合，將合規(guī)整改與違法行為調(diào)查程序相結(jié)合，探索出“首違合規(guī)免罰模式”，對于未來企業(yè)合規(guī)行政實踐的全面展開具有重要的示范意義。本文立足制度建構(gòu)，嘗試從法理基礎(chǔ)、問題檢視、路徑優(yōu)化三個方面對該模式展開初步分析，目的在于引起學(xué)界同仁對正在發(fā)生而且必將持續(xù)發(fā)生的企業(yè)合規(guī)行政實踐給予足夠關(guān)注。