行政處罰機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請制度之建構(gòu)

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議申請；轉(zhuǎn)送制度；運(yùn)行機(jī)理；配套制度

行政復(fù)議作為化解行政爭議主渠道，其只有便于民眾開啟，便于民眾參與，才具有永恒的制度生命力。為更好體現(xiàn)行政復(fù)議便民為民的制度優(yōu)勢，新修訂的《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）不僅補(bǔ)充確立了高效為民原則，而且還通過第32條創(chuàng)設(shè)了以行政先行自糾為制度功能定位的行政處罰機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請制度（以下簡稱行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度），明確賦權(quán)被處罰人可以針對當(dāng)場作出或者依據(jù)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法事實作出的行政處罰決定，向行政處罰機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，由行政處罰機(jī)關(guān)依法處理后，在規(guī)定期限內(nèi)向行政復(fù)議機(jī)關(guān)分類轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請。這一制度創(chuàng)制無論是對于保障被處罰人行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)、促進(jìn)行政處罰機(jī)關(guān)執(zhí)法反思，還是強(qiáng)化行政復(fù)議層級監(jiān)督，都具有非常重要的法治價值。這一制度究竟如何來貫徹執(zhí)行，鑒于《行政復(fù)議法》對該制度規(guī)定的比較原則，而其中，特別是關(guān)于行政處罰機(jī)關(guān)如何具體分類處理行政復(fù)議申請、行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送與行政復(fù)議常規(guī)程序如何有序銜接等關(guān)鍵問題，具體規(guī)定不明確，還有待通過進(jìn)一步修訂《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》（以下簡稱《行政復(fù)議法實施條例》）來提升該制度的操作性與系統(tǒng)性。因此，在新修訂的《行政復(fù)議法》開始全面實施以及《行政復(fù)議法實施條例》面臨修改之際，深化對行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度法治建構(gòu)問題研究顯得非常必要而迫切。

行政復(fù)議申請權(quán)具有基礎(chǔ)性與前提性，它是支撐行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)的“準(zhǔn)入門檻”權(quán)，是開啟行政復(fù)議程序之門的“金鑰匙”。強(qiáng)化行政復(fù)議申請權(quán)保障事關(guān)行政復(fù)議制度運(yùn)行的根本。行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度直接事關(guān)被處罰人行政復(fù)議申請權(quán)的保障，為保障行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度的實施，并為《行政復(fù)議法實施條例》的修改提供對策性方案，本文擬在對行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度屬性、制度風(fēng)險等內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理問題進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，重點對行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度建構(gòu)問題展開研究。

一、制度屬性：融貫便民為民屬性與行政先行自糾屬性

法律文書轉(zhuǎn)送制度是一種體現(xiàn)便民導(dǎo)向的法律制度，我國現(xiàn)有法律規(guī)范已有相關(guān)規(guī)定，例如，《中華人民共和國民事訴訟法》第173條、《中華人民共和國刑事訴訟法》第231條分別對民事、刑事上訴狀轉(zhuǎn)送制度作了規(guī)定。但不同于司法文書轉(zhuǎn)送制度，行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度具有其獨(dú)特的制度內(nèi)涵，其不僅僅是一種操作層面意義上的法律文書轉(zhuǎn)送協(xié)作機(jī)制，更滲透著行政處罰機(jī)關(guān)的主觀判斷，是一種以行政先行自糾為制度功能定位的行政復(fù)議申請?zhí)幹脵C(jī)制。從制度結(jié)構(gòu)層面分析，行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度涉及被處罰人、行政處罰機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)關(guān)三方主體，具體包括以行政處罰機(jī)關(guān)為核心義務(wù)主體的行政復(fù)議申請接收、行政處罰決定反思評估處理和行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送在內(nèi)的三個核心程序環(huán)節(jié)。這三個程序環(huán)節(jié)之間呈現(xiàn)相互銜接、層層遞進(jìn)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。這一制度在價值屬性上具有多元性，也正如學(xué)者所認(rèn)為的，作為一項重要機(jī)制創(chuàng)新，行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度積極回應(yīng)社會治理實踐需求，在特定行政執(zhí)法領(lǐng)域引入了行政先行自糾機(jī)制，既有利于減輕被處罰人負(fù)擔(dān)、緩解簡單行政處罰申請行政復(fù)議不經(jīng)濟(jì)問題，也提高了行政效率，為行政處罰機(jī)關(guān)提供了進(jìn)一步反思處理行政處罰決定的機(jī)會，有利于行政爭議能夠得到多元、及時化解。

基于《行政復(fù)議法》第32條第1款規(guī)定可知，只有對當(dāng)場行政處罰或者依據(jù)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法事實作出的行政處罰決定，被處罰人才可以向行政處罰機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送事項。筆者認(rèn)為，之所以明確這些類型行政處罰事項為制度適用范圍，在客觀層面，主要是由這些行政處罰事項所具有的違法案件高發(fā)、違法事實直觀、法律關(guān)系單一、法律責(zé)任易于判斷、法律后果易于修正等特性所決定的。其中，法律關(guān)系單一與法律后果易于修正則是最為關(guān)鍵的特征要素。這些特性的存在為行政先行自糾機(jī)制的預(yù)置提供了基礎(chǔ)條件和現(xiàn)實可能。選擇在違法案件高發(fā)、與社會公眾生產(chǎn)生活最為密切的特定行政執(zhí)法領(lǐng)域適用，如城市管理、市場監(jiān)管以及道路交通違章處理等，可以通過前置植入行政復(fù)議制度便民為民基因，最大程度地發(fā)揮行政復(fù)議制度的權(quán)利救濟(jì)功能。在現(xiàn)實必要性層面，上述這些行政處罰案件中大部分行政處罰程序都相對簡單且執(zhí)法環(huán)境具有特殊性，特別是在依據(jù)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法事實作出非現(xiàn)場行政處罰情形下，由于并沒有面對面的現(xiàn)場執(zhí)法溝通，呈現(xiàn)違法現(xiàn)場和處理現(xiàn)場時空分離狀態(tài)，收集違法事實的便捷性容易導(dǎo)致行政處罰程序性缺失，無法像現(xiàn)場執(zhí)法那樣人性化和靈活化地處置違法行為，①有時可能難以有效落實處罰與教育相結(jié)合原則并充分保障被處罰人陳述、申辯權(quán)等程序權(quán)利，因此，行政處罰機(jī)關(guān)往往并不能充分掌握包括主觀過錯等在內(nèi)的一些影響行政處罰決定的違法事實要素，因而，重新進(jìn)行行政執(zhí)法復(fù)核評估就具有了一定的正當(dāng)性與合理性。

綜合而言，行政先行自糾制度功能定位下的行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度是以推動矛盾糾紛實質(zhì)性化解為制度目標(biāo)導(dǎo)向，是針對簡單輕微易改類行政處罰案件建立的行政復(fù)議申請便利機(jī)制。行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度將行政處罰機(jī)關(guān)自我反思評估機(jī)制內(nèi)嵌于行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送程序之中，促進(jìn)行政程序有效吸納行政爭議，實現(xiàn)行政爭議在行政程序內(nèi)得以及時化解的目標(biāo)，是融貫行政復(fù)議便民為民屬性與行政先行自糾屬性、集行政復(fù)議程序回應(yīng)與被處罰人實體請求處理功能于一體的綜合性制度安排。具體而言，行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度主要體現(xiàn)為以下兩個方面的制度屬性。

（一）便民為民屬性：實現(xiàn)行政復(fù)議申請即時表達(dá)與連貫一體化處理

強(qiáng)化各種糾紛解決手段整合機(jī)制建設(shè)，有利于解決多元解紛主體布局與解紛資源分散問題，為糾紛主體有效選擇與高效運(yùn)用多元糾紛解決手段提供更加便捷的條件，促進(jìn)形成糾紛解決合力。③在行政救濟(jì)機(jī)制優(yōu)化整合方面，作為一種行政復(fù)議申請方式改革，行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度有效融合了行政處罰權(quán)力運(yùn)行自律機(jī)制與行政復(fù)議監(jiān)督機(jī)制，充分體現(xiàn)了這一法治理念要求，使得當(dāng)事人在面對行政執(zhí)法糾紛時，可以根據(jù)自己的心理偏好、生活經(jīng)驗、實際需求等情況選擇一個最適宜保障自身權(quán)益的行政復(fù)議申請方式。具體而言，行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度的便民為民屬性主要體現(xiàn)在以下三個方面。

一是整合程序主體，使行政復(fù)議申請可以即時性表達(dá)。行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度的建構(gòu)，實現(xiàn)了行政處罰末端程序與行政復(fù)議前端程序這兩種上下游行政程序之間的無縫銜接。通過明確行政處罰機(jī)關(guān)接收處理行政復(fù)議申請的法定職責(zé)，在主體層面實現(xiàn)了行政處罰主體與行政復(fù)議申請?zhí)幚碇黧w的有限統(tǒng)一。在兩種行政程序轉(zhuǎn)換銜接過程中，行政處罰機(jī)關(guān)直接參與了行政復(fù)議申請接收、行政復(fù)議訴求評估、行政處罰決定反思評估處理、行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送等程序，行政處罰機(jī)關(guān)實質(zhì)性地參與了行政復(fù)議申請前期處置程序。特定階段程序主體的有限統(tǒng)一為推進(jìn)行政復(fù)議申請模式的一站式、便利化改革提供了現(xiàn)實可能。在行政復(fù)議申請模式優(yōu)化方面，通過實施以權(quán)利保障為中心的極簡化行政復(fù)議申請程序再造，賦予行政復(fù)議申請以即時性功能。被處罰人針對特定的輕微簡單易改類型行政處罰決定，可以通過口頭或書面方式當(dāng)場直接向行政處罰機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，實現(xiàn)了由事后另行向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請，向?qū)π姓幜P機(jī)關(guān)即時表達(dá)行政復(fù)議訴求的申請模式轉(zhuǎn)變，既暢通了利益訴求表達(dá)通道，也有效強(qiáng)化了行政程序的糾紛及時性吸納功能。

二是回避管轄選擇，倒逼判斷義務(wù)回歸行政處罰機(jī)關(guān)。行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度的便民為民屬性，還體現(xiàn)在行政復(fù)議管轄判斷義務(wù)履行倒逼機(jī)制的構(gòu)建上。盡管在行政處罰決定書中依法告知被處罰人案件所屬的行政復(fù)議管轄機(jī)關(guān)，是行政處罰機(jī)關(guān)的一項法定義務(wù)，但在具體行政執(zhí)法實踐中，仍然存在著行政處罰機(jī)關(guān)不告知或不精準(zhǔn)告知的情形，這些做法導(dǎo)致行政復(fù)議管轄機(jī)關(guān)判斷選擇義務(wù)被不當(dāng)轉(zhuǎn)嫁給了被處罰人。因此，在行政處罰機(jī)關(guān)不依法告知行政復(fù)議管轄機(jī)關(guān)情形下，被處罰人直接向行政處罰機(jī)關(guān)提交行政復(fù)議申請，被處罰人就直接回避了對于行政復(fù)議管轄事項的判斷，客觀上能夠有效倒逼行政處罰機(jī)關(guān)依法承擔(dān)起行政復(fù)議管轄判斷義務(wù)。行政復(fù)議管轄判斷義務(wù)依法回歸由行政處罰機(jī)關(guān)來承擔(dān)，從保障申請人救濟(jì)權(quán)利角度來說，客觀上能夠有效避免行政復(fù)議申請人因不了解行政機(jī)關(guān)內(nèi)部組織關(guān)系而產(chǎn)生的行政復(fù)議管轄判斷錯誤問題，以及由此帶來的延宕行政復(fù)議申請程序風(fēng)險等權(quán)利救濟(jì)不確定性問題。

三是提升響應(yīng)能力，行政復(fù)議申請實現(xiàn)連貫一體化處理?；谛姓?fù)議申請轉(zhuǎn)送義務(wù)要求，在作出行政處罰決定后，行政處罰機(jī)關(guān)就需要轉(zhuǎn)而扮演“行政復(fù)議機(jī)關(guān)”角色，回應(yīng)處理被處罰人即時提出的行政復(fù)議申請。行政處罰機(jī)關(guān)角色的無縫轉(zhuǎn)換實現(xiàn)了對于行政復(fù)議申請的連貫、無障礙式處理?；谛姓?fù)議申請的回應(yīng)處理，行政處罰機(jī)關(guān)通過發(fā)揮行政權(quán)專業(yè)高效能動優(yōu)勢，重新深入行政處罰法律關(guān)系內(nèi)部識別并最大限度地回應(yīng)被處罰人的訴求，有效提升了行政復(fù)議申請響應(yīng)與處置能力。在程序回應(yīng)機(jī)制優(yōu)化層面，行政處罰程序與行政復(fù)議程序首尾銜接，實現(xiàn)了行政復(fù)議申請由他方另行處理向行政處罰機(jī)關(guān)連貫一體化處理的處理模式的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。在救濟(jì)權(quán)利保障層面，連貫一體化處理模式的整合運(yùn)用，客觀上從糾紛多元化解角度提高了政府對于行政復(fù)議申請的整體響應(yīng)能力，最終有利于最大程度發(fā)揮行政程序的糾紛吸納過濾功能。

（二）行政先行自糾特質(zhì)：實現(xiàn)由他律監(jiān)督向自律內(nèi)化轉(zhuǎn)變

一是行政執(zhí)法反思評估由柔性自律向剛性約束轉(zhuǎn)變。對已經(jīng)作出的行政處罰決定進(jìn)行案后反思評估，本屬于行政處罰機(jī)關(guān)的一項自主選擇行為，是否進(jìn)行案后反思評估完全取決于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自律意識。而在行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度中，實現(xiàn)行政復(fù)議申請精準(zhǔn)轉(zhuǎn)送則對行政執(zhí)法反思評估提出了剛性約束要求，行政執(zhí)法反思評估機(jī)制被賦予了新的制度價值內(nèi)涵?！缎姓?fù)議法》第32條第2款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)及時處理”，但行政處罰機(jī)關(guān)究竟應(yīng)當(dāng)如何來“及時處理”行政復(fù)議申請，與先前行政處罰程序空間如何協(xié)調(diào)，《行政復(fù)議法》并沒有作出細(xì)化規(guī)定。鑒于“及時處理”在整個制度中所處的樞紐性功能地位，因此，通過完善相關(guān)制度配套，科學(xué)合理界定“及時處理”制度內(nèi)涵與外延，形成系統(tǒng)完整的“及時處理”制度體系，成為支撐行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度良性運(yùn)行的關(guān)鍵。從整個制度結(jié)構(gòu)層面來分析，盡管行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送處理的對象是行政復(fù)議申請，但由于行政復(fù)議申請能否得到正確處理以及被處罰人實體權(quán)益能否得到有效救濟(jì)，從深化訴源治理角度來考量，最終還是要從根本上回溯到行政處罰機(jī)關(guān)先前作出的行政處罰決定處理本身。行政執(zhí)法反思評估事實上已成為一項具有強(qiáng)制屬性的必經(jīng)處置程序，而行政執(zhí)法反思評估機(jī)制的強(qiáng)制約束運(yùn)行也必將持續(xù)強(qiáng)化行政執(zhí)法者形成自省意識。

二是行政復(fù)議救濟(jì)由外部監(jiān)督向內(nèi)部自糾轉(zhuǎn)變。依托行政執(zhí)法反思評估機(jī)制的及時運(yùn)行，在行政處罰決定剛剛作出，還沒有對當(dāng)事人后續(xù)生產(chǎn)生活以及公共利益產(chǎn)生很大程度影響時，行政處罰機(jī)關(guān)又重新回到與被處罰人進(jìn)行理性對話的平臺，在與被處罰人理性協(xié)商對話中致力解決矛盾糾紛，在行政糾紛化解職能配置層面，實現(xiàn)了行政糾紛化解職能重心的前移，行政糾紛化解模式不斷從事后監(jiān)督型向事前預(yù)防型轉(zhuǎn)化。被處罰人提出的行政復(fù)議申請由行政復(fù)議機(jī)關(guān)外部監(jiān)督向行政處罰機(jī)關(guān)內(nèi)部自糾的結(jié)構(gòu)性改變，體現(xiàn)了以行政處罰機(jī)關(guān)自律來協(xié)同保障行政復(fù)議機(jī)關(guān)他律的行政權(quán)力監(jiān)督思維。一方面，在強(qiáng)化感知行政執(zhí)法對象訴求方面，行政處罰機(jī)關(guān)在接收處理行政復(fù)議申請過程中，和被處罰人有了面對面的接觸交流，能夠及時親身感知被處罰人對于行政處罰決定的認(rèn)同度與接受度，有利于更加全面精準(zhǔn)地把握自身行政執(zhí)法存在的各種個性與共性問題，有利于從源頭整改規(guī)范，能夠以最低的成本、最快的速度修復(fù)行政執(zhí)法公信力。另一方面，在實質(zhì)化解行政爭議層面，通過對既往行政處罰決定進(jìn)行強(qiáng)制性的全面反思評估，既有利于行政處罰機(jī)關(guān)對被處罰人進(jìn)一步釋法明理，也有利于強(qiáng)化行政處罰機(jī)關(guān)先行自糾意識，消除先行自糾懈怠動機(jī)。

三是行政復(fù)議申請由無差別統(tǒng)一接收轉(zhuǎn)為個性化分類處置。行政處罰機(jī)關(guān)在無差別統(tǒng)一接收行政復(fù)議申請后，對行政復(fù)議申請所作出的個性化分類處置，既體現(xiàn)了行政處罰機(jī)關(guān)對行政復(fù)議申請所作的程序上的回應(yīng)，更重要的是在于依托程序回應(yīng)性處理，倒逼行政處罰機(jī)關(guān)在權(quán)利保障層面對行政復(fù)議請求進(jìn)行實體化處理。在行政職能優(yōu)化配置層面，行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度的設(shè)置在本質(zhì)上實現(xiàn)了行政復(fù)議申請審查過濾職能的前置，變相地賦予了行政處罰機(jī)關(guān)對于行政復(fù)議申請一定的分類處置權(quán)，實現(xiàn)了行政處罰職能與行政復(fù)議職能在一定程度上的融合調(diào)整，體現(xiàn)了行政一體化的整體政府理念。這種職能交叉融合的根本價值在于能夠從程序回應(yīng)與實體權(quán)利處置層面，調(diào)動和激發(fā)行政能動性，發(fā)揮行政自糾動能，在程序優(yōu)化與職能整合中，達(dá)到行政復(fù)議申請未受理即已實質(zhì)性化解糾紛的目標(biāo)。

二、制度風(fēng)險：程序天窗下的制度價值貶損與行政復(fù)議救濟(jì)不暢

在關(guān)注行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度價值的同時，也要同步審慎考慮其在實踐過程中所可能產(chǎn)生的外部風(fēng)險的防范，唯有如此，該項制度創(chuàng)新才能最大限度地實現(xiàn)其預(yù)期制度價值。作為一項剛剛付諸實施的立法創(chuàng)新，目前尚未有充分制度實踐，理論界與實務(wù)界也尚未足夠予以關(guān)注。立足對目前制度立法文本以及立法配套完善的分析，筆者認(rèn)為，需要重點防范和解決以下三個方面的問題。

（一）程序天窗問題

依據(jù)《行政復(fù)議法》第32條規(guī)定，只有在被認(rèn)為將來行政復(fù)議機(jī)關(guān)可能維持行政處罰決定時，行政復(fù)議申請才需要在規(guī)定期限內(nèi)轉(zhuǎn)送至行政復(fù)議機(jī)關(guān)。這意味著如經(jīng)反思評估，需要對行政處罰決定作出撤銷、變更等改變決定時，行政處罰機(jī)關(guān)就不需要再履行行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送義務(wù)。由此可見，這一制度設(shè)計實質(zhì)上蘊(yùn)含了一個基本制度邏輯，即只要行政處罰決定被改變，被處罰人權(quán)利就一定能夠得到完全救濟(jì)，其自然也就沒有再繼續(xù)進(jìn)行行政復(fù)議救濟(jì)的必要，因而行政復(fù)議申請也就無需再轉(zhuǎn)入行政復(fù)議程序。這一制度邏輯體現(xiàn)了一種極簡化、實用化的矛盾糾紛實質(zhì)性化解程序構(gòu)造思維。盡管從程序優(yōu)化整合角度來說，救濟(jì)程序的極簡化構(gòu)造從整體上確實節(jié)約了矛盾糾紛解決成本，也最大程度地防范了可能出現(xiàn)的行政救濟(jì)程序的循環(huán)問題。然而，這種簡化型矛盾糾紛實質(zhì)性化解程序構(gòu)造同時也蘊(yùn)含著因程序覆蓋不周全所可能引發(fā)的制度風(fēng)險。這種以糾紛實質(zhì)性處理來替代行政復(fù)議申請針對性回應(yīng)的處理模式，盡管可能在實體權(quán)利層面解決了被處罰人訴爭問題，但在程序法治層面，卻導(dǎo)致了沒有書面決定支撐下的“不了了之”式的程序天窗問題，形成了“虎頭蛇尾”式的行政復(fù)議程序狀態(tài)，未能形成一種以行政復(fù)議申請?zhí)幚頌橹行牡耐暾男姓?fù)議救濟(jì)程序閉環(huán)狀態(tài)。這一程序缺失狀態(tài)的形成，本質(zhì)上并不利于行政復(fù)議制度整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

一方面，在沒有最終書面決定支撐下，行政復(fù)議程序處于一種“不了了之”式程序狀態(tài)，這既淡化了行政復(fù)議制度剛性，不利于樹立行政復(fù)議制度權(quán)威性，也不利于行政復(fù)議與其他行政救濟(jì)機(jī)制之間的有效銜接。例如，在行政救濟(jì)程序轉(zhuǎn)換銜接方面，被處罰人如不服行政處罰機(jī)關(guān)事后針對行政處罰決定所作出的實質(zhì)性處理，其能否以同一事實和理由再行提起行政訴訟或者要求重啟行政復(fù)議程序，以及能否對變更后的行政處罰決定提起行政復(fù)議等，這些問題的處理都需要明確的書面處理決定作為依據(jù)。另一方面，在行政復(fù)議救濟(jì)監(jiān)督層面，在沒有針對行政復(fù)議申請作出最終書面處理決定的情形下，由于缺少明確的書面行政爭議標(biāo)的，行政復(fù)議申請人往往也很難針對行政處罰機(jī)關(guān)事實上的轉(zhuǎn)送處理行為提起有效的監(jiān)督訴求。這些因程序天窗狀態(tài)而引發(fā)的制度層面問題，亟待通過修訂《行政復(fù)議法實施條例》，在立法制度配套層面來加以針對性回應(yīng)。

（二）制度價值貶損問題

在制度價值關(guān)系層面，行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度的便民為民屬性與行政先行自糾屬性互為條件、相輔相成，便民為民屬性的植入為行政先行自糾屬性的體現(xiàn)提供了平臺和依托。行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度程序回應(yīng)功能的實現(xiàn)，倒逼行政執(zhí)法反思評估機(jī)制成為一種法定程序安排，而行政先行自糾屬性的發(fā)揮則在行政復(fù)議實體權(quán)利處置層面，從強(qiáng)化訴源治理、推進(jìn)矛盾糾紛實質(zhì)性化解角度進(jìn)一步豐富了便民為民制度內(nèi)涵，體現(xiàn)了便民為民制度內(nèi)涵的價值依歸。要真正發(fā)揮行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度作用，關(guān)鍵在于行政處罰機(jī)關(guān)依托行政執(zhí)法反思評估機(jī)制，勇于自我反省，對行政處罰決定依法“回頭看”并及時作出處理。唯有如此，才能充分發(fā)揮行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度的矛盾糾紛過濾化解功能，讓真正存在問題的行政處罰決定能夠及時得到行政處罰機(jī)關(guān)的自身反省和消化處理，讓維持類行政復(fù)議申請及時轉(zhuǎn)入行政復(fù)議救濟(jì)通道。

基于行政執(zhí)法反思評估機(jī)制在行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度中所處的關(guān)鍵核心地位之考量，行政處罰機(jī)關(guān)如未經(jīng)嚴(yán)格案后復(fù)查評估，就直接走過場式地將行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送至行政復(fù)議機(jī)關(guān)，盡管在客觀上也體現(xiàn)了一定程度的便民為民，在行政復(fù)議申請環(huán)節(jié)便利了行政復(fù)議申請人，但這并不是行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度的立法本意。行政執(zhí)法反思評估機(jī)制缺失或者失效狀態(tài)下的行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送，行政處罰機(jī)關(guān)也僅僅是充當(dāng)了被處罰人與行政復(fù)議機(jī)關(guān)之間的法律文書的二傳手，行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度也會逐漸淪為一種簡單的法律文書傳遞制度，如此定位之下，行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度的核心價值必定會遭受嚴(yán)重貶損。因此，為防范行政處罰機(jī)關(guān)懈怠、消極應(yīng)對行政執(zhí)法反思評估機(jī)制，特別需要建立剛性的配套制度作有效支撐，推動行政先行自糾機(jī)制法治化，而這直接事關(guān)行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度規(guī)范運(yùn)行的根本。

（三）行政復(fù)議救濟(jì)不暢問題

如上所述，在行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度中，行政處罰機(jī)關(guān)并不是簡單充當(dāng)行政復(fù)議申請材料的二傳手，具體該如何轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請，既滲透著行政處罰機(jī)關(guān)的主觀意志判斷，同時也受行政復(fù)議申請人救濟(jì)意愿的直接影響。盡管從現(xiàn)有法律規(guī)范文本角度看，立法規(guī)定也很明確，但實踐中仍然需要處理好兩種程序之間的轉(zhuǎn)換銜接問題。從充分保障當(dāng)事人行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)考量，實踐中需要重點防范在主觀認(rèn)識與制度操作層面上可能出現(xiàn)的行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送銜接不暢問題。

一是在主觀認(rèn)識層面，防范因認(rèn)識分歧所導(dǎo)致的行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送障礙。在行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送分類處置模式中，在經(jīng)反思評估需作出撤銷行政處罰決定情形下，行政復(fù)議申請人可能因在實體權(quán)利層面實現(xiàn)了權(quán)利救濟(jì)目標(biāo)，而不再有繼續(xù)尋求行政復(fù)議的必要，但對于經(jīng)評估需作出變更類處理處罰決定時，由于其中涉及行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的行使，有可能會產(chǎn)生行政處罰機(jī)關(guān)與被處罰人認(rèn)識不一致的問題。在認(rèn)識不一致時，被處罰人就有可能會不滿足于行政處罰決定的變更處理而繼續(xù)選擇行政復(fù)議進(jìn)行救濟(jì)，因此，行政處罰機(jī)關(guān)變更行政處罰決定并不必然導(dǎo)致被處罰人放棄行政復(fù)議申請。而根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，在變更行政處罰決定情形下，行政復(fù)議申請并不在行政處罰機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送范圍，因此，為保證行政復(fù)議申請能夠及時得到處理，需要通過完善相關(guān)配套制度來解決，因行政處罰機(jī)關(guān)與被處罰人對行政處罰變更決定認(rèn)識不一致而導(dǎo)致的行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送障礙問題。

二是在制度操作層面，為實現(xiàn)各種救濟(jì)程序之間的有效銜接，需要防范被處罰人多頭重復(fù)申請行政復(fù)議而導(dǎo)致的行政復(fù)議申請?zhí)幹贸绦蚪徊?，以及因行政處罰機(jī)關(guān)不轉(zhuǎn)送或者不及時轉(zhuǎn)送而導(dǎo)致的行政復(fù)議申請權(quán)被不當(dāng)擱置等問題。盡管制度操作層面的問題更多地涉及行政處罰機(jī)關(guān)執(zhí)法理念與行政復(fù)議工作機(jī)制如何進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但這仍需要在立法配套上作出統(tǒng)一細(xì)化規(guī)定。

三、制度配套：以行政執(zhí)法反思評估與行政復(fù)議申請?zhí)幚頌橐?guī)制重點

針對行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度運(yùn)行過程中的風(fēng)險防范，筆者認(rèn)為，在修改《行政復(fù)議法實施條例》過程中，可重點立足行政處罰決定反思評估與行政復(fù)議申請?zhí)幚韮蓚€方面，以行政復(fù)議申請人權(quán)益保障為中心，建立包含理性反思與民主參與為核心要素的行政處罰決定反思評估機(jī)制，夯實行政復(fù)議申請分類處理制度基礎(chǔ)：在制度關(guān)系層面，確立被處罰人直接向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議為優(yōu)先原則，統(tǒng)籌化解行政復(fù)議申請?zhí)幹贸绦蚩瞻着c程序多頭運(yùn)行交叉的實踐困境。

（一）行政執(zhí)法反思評估層面

一是行政執(zhí)法反思評估機(jī)制。如上所述，由于行政執(zhí)法反思評估機(jī)制的運(yùn)行直接從根本上決定著行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度運(yùn)行質(zhì)態(tài)，因此，為確保行政處罰機(jī)關(guān)能夠制度化.常態(tài)化地對行政處罰決定進(jìn)行反思評估，有序應(yīng)對處理大量行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送事項，其應(yīng)在“五日”這樣一個較短處理期限內(nèi)作出是否轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請的決定。從提升行政處罰決定反思評估客觀公正性和強(qiáng)化行政處罰決定反思評估效能等角度考量，建立由非行政處罰案件承辦人主導(dǎo)的包括評估主體、評估要素、評估程序、評估結(jié)果運(yùn)用、法律責(zé)任等內(nèi)容在內(nèi)的系統(tǒng)規(guī)范的便捷執(zhí)法反思評估處理機(jī)制非常關(guān)鍵。通過復(fù)核評估違法行政處罰決定的行為類型、瑕疵性質(zhì)、時空要素和啟動方式等因素，在確有必要糾正時，采用包括撤銷、治愈、變更、確認(rèn)違法等方式對行政處罰決定進(jìn)行糾正。唯有依托程序完備的剛性處置機(jī)制，強(qiáng)化有效機(jī)制約束，不讓行政執(zhí)法反思評估處理機(jī)制運(yùn)行流于形式，才能真正激發(fā)行政執(zhí)法反思評估機(jī)制的行政先行自糾杠桿功能，實質(zhì)性地撬動矛盾糾紛在行政系統(tǒng)內(nèi)得到有效化解，最大程度地發(fā)揮行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度的價值功能。

二是被處罰人參與反思評估處理機(jī)制。作為一項直接事關(guān)被處罰人行政復(fù)議申請權(quán)利保障的制度，在行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度運(yùn)行中，行政處罰機(jī)關(guān)對于行政處罰決定所進(jìn)行的反思評估處理，已不僅僅屬于行政處罰職權(quán)延伸范疇，而且還直接事關(guān)行政復(fù)議申請的后續(xù)轉(zhuǎn)送事項處理，成為行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送的前置篩選環(huán)節(jié)，本質(zhì)上已融貫行政處罰與行政復(fù)議職能屬性。因此，為確保行政處罰機(jī)關(guān)能夠?qū)π姓?fù)議申請轉(zhuǎn)送事項作出正確處理，需要賦予被處罰人參與行政處罰決定反思評估程序的權(quán)利。通過強(qiáng)化被處罰人正當(dāng)程序權(quán)益的保障，體現(xiàn)行政執(zhí)法反思評估機(jī)制運(yùn)行的開放性與民主性，特別是經(jīng)反思評估后需要對行政處罰決定作出撤銷、變更等改變決定時，更是需要參照《行政復(fù)議法》第49條的程序規(guī)定，通過當(dāng)面或者互聯(lián)網(wǎng)、電話等方式，充分聽取被處罰人以及相關(guān)利害關(guān)系人的意見，體現(xiàn)正當(dāng)法律程序的要求。

（二）行政復(fù)議申請?zhí)幚韺用?/p>

一是行政復(fù)議申請分類處理機(jī)制。如上所述，目前《行政復(fù)議法》并沒有在行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度中明確針對行政復(fù)議申請的處理決定制度。針對行政復(fù)議申請未作針對性處理決定所形成的程序天窗問題，從強(qiáng)化形式法治與實質(zhì)法治相統(tǒng)一的角度考量，需要通過建立類型化的行政復(fù)議申請?zhí)幚頉Q定制度來系統(tǒng)性加以解決。完善類型化行政復(fù)議申請?zhí)幚頉Q定制度，不僅是全面回應(yīng)和保障行政復(fù)議申請權(quán)的現(xiàn)實需求，同時也是完善整體政府建設(shè)下的糾紛解決體系的必然要求。

整體政府建設(shè)要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人權(quán)益保障為核心，通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動來實現(xiàn)其預(yù)期利益。作為一項行政復(fù)議制度創(chuàng)新，行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度不單單是一種法律文書傳遞便民措施，其同時更是一項行政先行自糾制度功能定位下的政府整體回應(yīng)被處罰人糾紛解決訴求的制度。行政處罰機(jī)關(guān)在對行政處罰決定進(jìn)行反思評估后，針對行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送作出分類處理，并依法向被處罰人作出書面處理決定，對行政復(fù)議申請作出階段性總結(jié)處理，以此來促進(jìn)形成完整的部門間行政復(fù)議協(xié)作鏈條，形成一種有始有終的回應(yīng)行政復(fù)議申請的程序閉環(huán)。與此同時，也有利于將行政復(fù)議申請?zhí)幚頉Q定一并納入行政內(nèi)部監(jiān)督范疇，系統(tǒng)接受行政內(nèi)部監(jiān)督。

二是行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送與行政復(fù)議申請自我提交轉(zhuǎn)換機(jī)制。理順被處罰人直接向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請與行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送之間的程序銜接關(guān)系，有利于發(fā)揮不同行政復(fù)議申請方式的價值功能，并在特定情形下協(xié)同處理好程序銜接不暢而可能引發(fā)的行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)行使障礙問題。一方面，在主觀認(rèn)識層面，針對改變行政處罰決定情形下，如果被處罰人仍然堅持繼續(xù)申請行政復(fù)議，根據(jù)《行政復(fù)議法》規(guī)定，行政處罰機(jī)關(guān)并沒有繼續(xù)轉(zhuǎn)送先前行政復(fù)議申請的義務(wù)。因此，筆者認(rèn)為，從充分保障被處罰人行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)、化解救濟(jì)程序困境的角度出發(fā)，下一步建議在配套立法中，明確被處罰人在收到行政處罰機(jī)關(guān)告知處理意見后，可針對變更后的行政處罰決定重新提起行政復(fù)議申請，而行政復(fù)議申請可以由行政處罰機(jī)關(guān)繼續(xù)轉(zhuǎn)送，也可以直接向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提交。另一方面，在制度操作層面，實踐中，被處罰人有時為了確保自身行政復(fù)議申請權(quán)能夠得到及時保障，可能會選擇多種方式多頭提交行政復(fù)議申請，而在這種情況下就會出現(xiàn)行政救濟(jì)程序交叉運(yùn)行問題。處理這一問題，關(guān)鍵是要解決行政處罰機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請與行政復(fù)議申請人直接向行政復(fù)議機(jī)關(guān)遞交行政復(fù)議申請這兩種程序之間的效力比較問題。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議轉(zhuǎn)送制度是一項以被處罰人權(quán)益保障為中心而構(gòu)建的行政復(fù)議便民制度，行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送程序的開啟是基于被處罰人的提出，因此基于當(dāng)事人救濟(jì)自愿原則，并從更加直接保障當(dāng)事人行政復(fù)議權(quán)的角度考量，宜確立被處罰人直接提交行政復(fù)議申請為優(yōu)先原則。即，當(dāng)兩種救濟(jì)程序并行時，只要被處罰人向行政復(fù)議機(jī)關(guān)直接提交了行政復(fù)議申請，就需要停止行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送程序，轉(zhuǎn)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)全權(quán)處理行政復(fù)議申請，而對于其中的行政處罰決定反思評估機(jī)制而言，由于與行政復(fù)議程序并不存在程序交叉重疊問題，且其同步運(yùn)行也有利于促進(jìn)矛盾糾紛的協(xié)同聯(lián)動化解，因此其運(yùn)行不必受制于行政復(fù)議申請?zhí)幚沓绦虻陌才拧?/p>

三是行政復(fù)議機(jī)關(guān)選擇征詢機(jī)制。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，在特定情境下仍然存在雙重行政復(fù)議機(jī)關(guān)的選擇情形。例如，《行政復(fù)議法》第24條規(guī)定，對直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府工作部門按照行政區(qū)劃設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定作出的行政行為不服的，既可以由本級人民政府管轄，也可以由其所在地的人民政府管轄。之所以針對特定類型派出機(jī)構(gòu)作出的行政行為設(shè)置雙重行政復(fù)議管轄體制，也主要是基于對行政復(fù)議便民為民屬性的現(xiàn)實考量。因此，在面臨雙重行政復(fù)議管轄機(jī)關(guān)選擇情形時，從充分保障當(dāng)事人行政復(fù)議救濟(jì)路徑選擇權(quán)、體現(xiàn)當(dāng)事人行政復(fù)議申請主體地位角度出發(fā)，行政處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時告知被處罰人可以對轉(zhuǎn)送行政復(fù)議管轄作出選擇，并根據(jù)被處罰人的選擇轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請。

四是行政處罰機(jī)關(guān)不依法處理情形下的直接申請機(jī)制。在行政處罰機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不依法轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請時，被處罰人究竟如何來進(jìn)行有效救濟(jì)？如何以被處罰人權(quán)利救濟(jì)為中心，處理好行政處罰機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請不作為問題，這在本質(zhì)上涉及行政復(fù)議監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建與行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度的價值定位，既事關(guān)行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度本身能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)，更從根本上關(guān)乎被處罰人行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)能否得到有效保障。盡管被處罰人可以通過行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督程序，來推動上級行政機(jī)關(guān)對行政處罰機(jī)關(guān)進(jìn)行行政內(nèi)部監(jiān)督，督促其依法及時對行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送事項作出答復(fù)處理，但這種“命懸一線”式的單一救濟(jì)方式很可能最終帶來行政處罰決定反思評估機(jī)制走過場、行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送期限延宕等問題，反而可能使提交行政復(fù)議申請這一本來由行政復(fù)議申請人能夠自主掌握的簡單程序，實質(zhì)上演變成了由行政處罰機(jī)關(guān)主導(dǎo)決定的復(fù)雜程序。這顯然違背了被處罰人權(quán)利救濟(jì)意愿，使得這項非常便民且具有行政自糾功能的救濟(jì)保障制度安排，卻因行政處罰機(jī)關(guān)不作為而異化成為被處罰人行政復(fù)議救濟(jì)的阻滯機(jī)制。因此，在行政處罰機(jī)關(guān)不依法轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請時，應(yīng)當(dāng)允許被處罰人另辟救濟(jì)通道，不必受制于行政內(nèi)部監(jiān)督程序，自行重新選擇向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提交行政復(fù)議申請，而申請行政復(fù)議時間則以其先前向行政處罰機(jī)關(guān)提交行政復(fù)議申請的時間來確定。這種程序銜接處理方法，盡管充分保障了被處罰人行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)，但在客觀上也要防范因頻繁“另起爐灶”，而使得一個很好的便民解紛制度安排可能因行政處罰機(jī)關(guān)不作為淪為可有可無的制度擺設(shè)。這一問題需要同步加強(qiáng)行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制來協(xié)同解決。

結(jié)語

作為行政復(fù)議制度中的一項制度創(chuàng)新，行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度承載著多元制度價值功能，體現(xiàn)了以強(qiáng)化行政先行自糾來凸顯將非訴糾紛解決機(jī)制挺在前面的現(xiàn)代糾紛解決思維。只有始終秉承法治理念，不斷完善相關(guān)制度配套，“推動更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，完善預(yù)防性法律制度”，才能從整體政府建設(shè)層面更加有效發(fā)揮行政復(fù)議申請轉(zhuǎn)送制度糾紛吸納與緩沖功能，體現(xiàn)出不同于直接向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議方式的制度特質(zhì)，促使大量簡單高發(fā)易改類行政糾紛止于未發(fā)、解于萌芽、終于始發(fā)。行政復(fù)議申請方式的便利化改革既是積極回應(yīng)社會公眾對于政府糾紛解決權(quán)威一直以來的信賴，更是發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道的現(xiàn)實需求。