中國數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策工具選擇及組合運用研究

摘要：[目的/意義]數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)是伴隨著數(shù)字技術(shù)發(fā)展的新任務(wù)，是我國鄉(xiāng)村振興的重要路徑之一。系統(tǒng)梳理總結(jié)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策工具選擇及政策工具組合，對推動鄉(xiāng)村振興具有重要現(xiàn)實意義。[方法/過程]本文運用扎根理論方法，對中央和省級政府頒布的15份關(guān)于數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策文本進行剖析，構(gòu)建了數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策工具選擇框架，分析了數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策工具的使用偏好及組合運用。[結(jié)果/結(jié)論]建設(shè)型政策工具、保障型政策工具和指導型政策工具是常用的3種政策工具。內(nèi)容導向的建設(shè)型政策工具著眼于數(shù)字農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的治理，成為第一使用偏好序列；支持導向的保障型政策工具和目標導向的指導型政策工具分別構(gòu)成第二、第三使用偏好序列。3種政策工具形成以建設(shè)型政策工具為核心、以保障型政策工具為支持、以指導型政策工具為引領(lǐng)的“三位一體”政策工具箱，相互作用相互聯(lián)系，共同推進我國數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。

關(guān)鍵詞：數(shù)字鄉(xiāng)村" " 政策工具" " 扎根理論

分類號：D668

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2024.06.04

1" 引言

政策工具是提升政策效果、實現(xiàn)政策目標的重要手段。政策工具研究的核心是如何把政策目標轉(zhuǎn)化成具體行動，把政策理想轉(zhuǎn)化成政策實踐[1]。因此，政策工具的研究具有積極意義，它不僅能夠促進政策科學的理論發(fā)展，而且有助于提升政策績效，推進有效治理。數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)離不開政策工具的恰當選擇。以物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表的新興數(shù)字技術(shù)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村生活的應(yīng)用，打破了傳統(tǒng)的自上而下的鄉(xiāng)村建設(shè)模式，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化注入活力，提供新的發(fā)展思路和方向。開展數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)有利于推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、消弭“物理空間”中城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的治理鴻溝。這既是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向，也是建設(shè)數(shù)字中國的重要內(nèi)容[2]。在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，政府的政策工具選擇起到了至關(guān)重要的作用，而政策實質(zhì)上就是一系列政策工具的組合使用[3]。因此，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)也表現(xiàn)為一個選擇和應(yīng)用政策工具的過程。那么，在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中，政府會選擇哪些類型的政策工具，呈現(xiàn)出什么樣的偏好？各類政策工具之間的關(guān)系如何，這些政策工具是如何在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中組合運用的？為了厘清這些問題，本文以推動數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)為切入點，通過扎根理論方法分析中央及省級政府相關(guān)政策文本，深描我國數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策圖景，彌補數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策認知的“工具盲點”，深入理解國家數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策的內(nèi)容，同時為政策執(zhí)行提供一套相對完善的工具箱，并探索具有中國特色的政策工具理論框架。

2" 文獻綜述

2.1" 關(guān)于政策工具的研究

政策工具是政府為實現(xiàn)政策目標在政策實施中所采取的技術(shù)和手段[4]。20世紀60年代，荷蘭經(jīng)濟學家科臣（Kirschen）率先對政策工具進行分類研究，將其共分為64種，但并未對其解釋和理論化探討[5]。豪利特（Howlett）和拉米什（Ramesh）根據(jù)政府介入公共物品與服務(wù)的程度提出自愿型政策工具、強制型政策工具和混合型政策工具3類政策工具[6]。這種分類方法受到國內(nèi)學者的廣泛支持。王婷[7]通過農(nóng)村社會養(yǎng)老保險案例將該種分類方法在中國語境下進一步拓展。王輝則在此種分類的基礎(chǔ)上，將混合型政策工具再劃分為引導類工具和市場類工具[8]。

選擇有效的政策工具對政策目標的實現(xiàn)至關(guān)重要。20世紀80年代以前，以林德布羅姆（Lindblom）為代表的學者認為政策工具的選擇是一種追求政治合法性的過程。隨著公共選擇學派的發(fā)展，許多學者嘗試以經(jīng)濟學為著眼點分析政策工具的選擇[9]。20世紀90年代后，更多學者從政策網(wǎng)絡(luò)視角，主張多元政策工具共同作用。在西方學者實證分析和理論推演的基礎(chǔ)上，國內(nèi)學者試圖探索中國語境下的政策工具選擇的影響因素。陳振明[10]認為影響政策工具選擇的因素主要有政策目標、工具特性、工具應(yīng)用的背景、以前的工具選擇和意識形態(tài)5種主要因素。丁煌等[11]將政策工具選擇歸為經(jīng)濟學視角、政治學視角、規(guī)范視角和法律視角，并指出這4個視角各有價值和缺陷，在政策工具選擇中不應(yīng)以相互排除、分割的方式進行，而應(yīng)采取組合協(xié)調(diào)的方式。因為政策工具組合運用可以避免單一政策工具運用的單向性偏差[12]。將各種政策工具的功能和優(yōu)點集中起來，不僅有利于政策工具之間優(yōu)勢互補，而且有利于激發(fā)新特性和新功能[13]。

2.2" 數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)研究

數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)依賴政策工具的恰當使用，治理效果與政策工具選擇相關(guān)聯(lián)。而數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)作為新興熱點，關(guān)于其政策工具的研究甚微。當前，學者對數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的研究主要聚焦在建設(shè)主體、建設(shè)方式以及構(gòu)建路徑3個方面。第一，技術(shù)嵌入調(diào)動多元主體參與數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，強調(diào)多元主體內(nèi)部的自主性和協(xié)調(diào)性，以推動政策目標的實現(xiàn)。在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中，政府、企業(yè)、社會組織、公民等主體之間形成一種合作與競爭并存的機制[14]。以景躍進為代表的學者認為，在這個過程中要發(fā)揮黨委和政府在鄉(xiāng)村建設(shè)中的主導作用，“確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，以基層黨建來統(tǒng)領(lǐng)村級組織建設(shè)和所有鄉(xiāng)村工作”[15]。第二，關(guān)于數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的方式，學界大多肯定數(shù)字技術(shù)在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中的作用，認為利用數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村建設(shè)，將促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)提質(zhì)增效[16]。但以王雨磊為代表的學者則持不同觀點，其指出：數(shù)字農(nóng)村建設(shè)是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及人的精神世界；而數(shù)字技術(shù)動員是事本主義導向的，并不注重內(nèi)在價值，只有行政技術(shù)而無政治價值，從長遠看并不能真正達成數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的精細化[17]。第三，立足于傳統(tǒng)經(jīng)驗和實踐，許多學者從實然和應(yīng)然兩個層面構(gòu)建數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)路徑。劉守英等[18]認為當今中國的結(jié)構(gòu)形態(tài)已告別費孝通筆下的鄉(xiāng)土中國，而轉(zhuǎn)型為城鄉(xiāng)中國。該階段的公共政策要矯正單純城鎮(zhèn)化導向的公共政策，以城鄉(xiāng)平等發(fā)展為基礎(chǔ)，而不是以消滅鄉(xiāng)村為結(jié)果。只有城鄉(xiāng)平等發(fā)展、良性互動才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)兩個文明的共生、共融、共榮。溫鐵軍等[19]提出要制定政策引導本地的人、財、物參與到數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中，政府要在政策、人才、技術(shù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上提供扶持。

綜上所述，關(guān)于政策工具的研究源于西方國家，國內(nèi)許多學者的探究也是基于此展開的，多聚焦對理論本身的研讀，或結(jié)合具體案例進行研究。關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)的政策工具研究一直是國內(nèi)學者的關(guān)注焦點，早期學者多借用西方學者提出的政策工具分類方法進行分析，其是否適用中國鄉(xiāng)村建設(shè)語境有待進一步考量。近年來，一些學者逐漸提出總結(jié)本土化的政策工具類型，但切入維度比較單一，未從鄉(xiāng)村建設(shè)宏觀視角去論證，且鮮有對分類方法進行詳細闡釋和解讀。由于數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)是近年來國家發(fā)展的新方向，其相關(guān)政策工具研究成果較少，目前多聚焦建設(shè)主體、方式和路徑研究。只有立足數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)實際，才能在鄉(xiāng)村振興長效機制下深耕細作。然而，在數(shù)字治理發(fā)展語境下，對數(shù)字鄉(xiāng)村政策的梳理與研究仍有可推進的空間。此前，學者們更偏好個案研究，忽視了從全國整體視角來探索數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策工具選擇和組合運用。由此，本文將運用扎根理論對數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策工具類型和組合進行分析，強化政策工具之間的協(xié)調(diào)性與互動性，梳理數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)與政策工具之間的邏輯，嘗試抽象生成一套既可進行理論闡釋又可應(yīng)用于具體實踐的政策工具理論框架。

3" 研究設(shè)計

3.1" 研究方法

扎根理論是指通過對數(shù)據(jù)資料進行抽象化和概念化的比較與分析，總結(jié)提煉出概念和范疇并構(gòu)建理論[20]。其中最重要的步驟是對收集數(shù)據(jù)進行逐級編碼，開放式編碼、主軸編碼和選擇性編碼是3個核心步驟[21]。其優(yōu)點在于通過不斷推演、分析和歸納得出的理論與現(xiàn)實高度吻合，但也要注意研究過程的客觀性，避免主觀干擾。通過扎根理論對政策內(nèi)容量化分析，從而對政策工具進行分類是近年來國內(nèi)學者常用的方法。

3.2" 數(shù)據(jù)來源

自2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》（以下簡稱《綱要》）后[2]，數(shù)字鄉(xiāng)村政策擴散至地方政府。以“數(shù)字鄉(xiāng)村”為關(guān)鍵詞，截至2022年2月，筆者在中央政府和各省級地方政府（自治區(qū)、直轄市）的官方網(wǎng)站及北大法寶進行搜索，累計搜集15份關(guān)于數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策文本（表1），其中中央級政策文本共6份、省級政策文本9份。政策文本選擇的理由是，這些政策制定主體主要包括中共中央、國務(wù)院、各省黨委和政府，反映其政策偏好，具有一定的權(quán)威性和宏觀性。并且這些政策相對于地級市政府來說，具有一定的統(tǒng)攝性和規(guī)范指導作用。因此，國家全面推行的數(shù)字鄉(xiāng)村政策意見和各省級政府推行的實施方案具有提綱挈領(lǐng)的作用，有助于增強內(nèi)容分析的可信度。

3.3" 開放式編碼

開放式編碼過程是扎根理論研究的第一階段，將收集的15份數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)方案，隨機抽取13份導入MAXQDA2020，把政策文本內(nèi)容打散并重新組合，進行逐句逐段地編碼，實現(xiàn)概念化和范疇化。例如，“加快推進鄉(xiāng)村教育信息化”，提煉出概念“鄉(xiāng)村教育信息化”。通過對數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策文本進行多次整理比較和編碼，共得出初始概念62個（表2）。

通過聚類分析，共得到“多元共治”“數(shù)字農(nóng)民”“數(shù)字農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”“數(shù)據(jù)資源整合共享”“資源技術(shù)保障”“組織制度支撐”“數(shù)字農(nóng)村生活”等10個范疇（表3）。

3.4" 主軸編碼與主范疇形成

主軸編碼是把10個開放式編碼范疇化的過程，對政策文本、概念、范疇進行反復比較與思考，進一步尋找開放式編碼中各范疇之間的連結(jié)性，從而提取更具代表性的范疇。依據(jù)不同范疇所呈現(xiàn)的關(guān)系，形成“指導型政策工具——目標導向、建設(shè)型政策工具——內(nèi)容導向、保障型政策工具——支持導向”3個主范疇和10個副范疇（表4）。

3.5" 選擇性編碼與框架建構(gòu)

選擇性編碼是指在開放式編碼和主軸編碼后，通過對主范疇之間的關(guān)系進行歸納梳理，創(chuàng)建一條明晰的故事線，來描述數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策脈絡(luò)和框架，建立更具概括性和關(guān)聯(lián)性的核心范疇的過程。通過對62個初始概念、10個副范疇和3個主范疇的不斷總結(jié)和比較，指導型政策工具、建設(shè)型政策工具和保障型政策工具均是數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的重要政策工具，從而將“數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策工具”確定為核心范疇（圖1）。

3.6" 理論飽和度檢驗

如果在對新增加的政策文本進行比較后，未發(fā)現(xiàn)新概念和新范疇，無法使概念密度得到增加，便稱為達到理論飽和[22]。將剩余的2份數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策文本進行再次編碼和概念化，未發(fā)現(xiàn)新的概念產(chǎn)生，并且尚未發(fā)現(xiàn)與已有的范疇產(chǎn)生新的關(guān)聯(lián)，證明依據(jù)數(shù)字鄉(xiāng)村政策文本構(gòu)建的“數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策工具選擇框架”具有良好的理論飽和度。

4" 數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策工具的使用偏好

政策工具被戴維·奧斯本（David Osborne）視為政府的“箭”[23]。在具體政策執(zhí)行中，政策工具選擇對政府能否順利實現(xiàn)政策目標有重要意義。作為政策工具的實踐主體，政府掌握著不同類型的政策工具，它們相互聯(lián)系、相互支撐，共同指向同一政策目標。政府在不同時期，對政策工具的選擇反映了其注意力的分配狀況（表5）。自數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)以來，建設(shè)型政策工具一直占據(jù)主導地位，保障型政策工具和指導型政策工具分別位居第二和第三，其中農(nóng)村政務(wù)服務(wù)信息化、鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)文化繁榮、農(nóng)業(yè)資源大數(shù)據(jù)整合等內(nèi)容是關(guān)注焦點（圖2）。政策工具的選擇是為了達成治理目標?！毒V要》指出，到2025年，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)取得重要進展；到2035年，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；到21世紀中葉，全面建成數(shù)字鄉(xiāng)村，助力鄉(xiāng)村全面振興[2]。不同階段的政策目標需要多元政策工具的實踐。

4.1" 第一序列使用偏好：建設(shè)型政策工具

1996年，溫鐵軍首次將“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問題概括為“三農(nóng)”問題[24]?！叭r(nóng)”問題一直貫穿著中國共產(chǎn)黨革命、建設(shè)和改革的全過程。如今，站在邁向第二個百年的歷史關(guān)口，“三農(nóng)”問題成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、鞏固脫貧成果和推動國家治理體系治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵點。建設(shè)型政策工具作為數(shù)字鄉(xiāng)村政策執(zhí)行的第一序列政策工具，聚焦在數(shù)字農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、數(shù)字農(nóng)村生活、數(shù)字農(nóng)民方面。政府運用建設(shè)型政策工具明確了數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的主要矛盾，明晰了數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的運作路徑。

數(shù)字農(nóng)業(yè)生產(chǎn)致力于通過種業(yè)數(shù)字化、漁業(yè)智慧化、畜牧業(yè)智能化，以及通過網(wǎng)絡(luò)農(nóng)產(chǎn)品宣傳、農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展臺賬、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)大數(shù)據(jù)建設(shè)等方式，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，實現(xiàn)農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化發(fā)展。與此同時，政府通過探索農(nóng)業(yè)特色互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)等新型農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)多元化。推動農(nóng)村生活的數(shù)字化是數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。數(shù)字農(nóng)村生活主要包括鄉(xiāng)村教育、衛(wèi)生、政務(wù)的信息化及鄉(xiāng)村通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村生態(tài)保護等內(nèi)容。村莊治理結(jié)構(gòu)的多樣性應(yīng)當成為留住“鄉(xiāng)愁”的一種內(nèi)在關(guān)切[15]。農(nóng)民是農(nóng)村生產(chǎn)生活的主體，也是數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的真正受益者和踐行者，農(nóng)民自身的數(shù)字素養(yǎng)直接影響到數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)成效。新型職業(yè)農(nóng)民的出現(xiàn)將改善中國農(nóng)村社會的基本面貌，為推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化注入新的生機和活力[25]。數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)關(guān)鍵靠人氣，政府要有效運用政策工具讓鄉(xiāng)村吸引人、留住人、成就人，充分調(diào)動農(nóng)民的創(chuàng)造性和積極性，保護綠水青山的同時，收獲金山銀山，建設(shè)美麗和諧鄉(xiāng)村。

4.2" 第二序列使用偏好：保障型政策工具

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村建設(shè)的路徑依賴性限制了對體制外力量的吸納，形成“大政府，小社會”的治理弊端。保障型政策工具通過多元共治、技術(shù)支持，組織制度支撐等要素，推動政府角色轉(zhuǎn)變，使之成為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的“掌舵者”而非“劃槳者”，保障數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的平穩(wěn)運行。數(shù)字鄉(xiāng)村的保障型政策工具以政策過程為主線，重視政策過程的規(guī)范性，推動數(shù)字鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。

伴隨著數(shù)字鄉(xiāng)村政策實踐的深入，越來越多的地方政府意識到保障型政策工具對數(shù)字鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展的重要意義，將其納入政策工具箱。數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)呼吁在黨的領(lǐng)導下，通過政企合作、高校合作，引導多元主體參與，強調(diào)各主體、各部門、各政策之間的耦合。例如，在廣西壯族自治區(qū)和河南省頒布的政策文本中，明確重點任務(wù)的同時確定各責任單位，要求各責任單位按職責分工分別牽頭負責，實現(xiàn)部門協(xié)調(diào)和上下聯(lián)動。在組織制度方面，建立益農(nóng)信息直報機制、農(nóng)產(chǎn)品收儲制度、耕地保護制度等推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加強數(shù)字農(nóng)村建設(shè)的指導監(jiān)督。例如，《在中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》明確指出，深入實施重要農(nóng)產(chǎn)品保障戰(zhàn)略，落實糧食安全省長責任制和“菜籃子”市長負責制。數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)不僅要依靠人才制度支持，更需要新興技術(shù)改變農(nóng)村發(fā)展環(huán)境。在新興大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展支撐下，推動數(shù)字鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)資源共享，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)自然資源大數(shù)據(jù)整合、農(nóng)村集體資產(chǎn)大數(shù)據(jù)整合、農(nóng)村宅基地大數(shù)據(jù)整合、農(nóng)業(yè)主體大數(shù)據(jù)整合，與此同時也要注意網(wǎng)絡(luò)安全與防范。

4.3" 第三序列使用偏好：指導型政策工具

指導型政策工具為數(shù)字鄉(xiāng)村的第三序列政策工具，在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)過程中起著目標導向的作用，引領(lǐng)著數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的方向，主要包括鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、脫貧攻堅和城鄉(xiāng)融合3個副范疇。指導型政策工具明確了數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的約束性政策目標，實現(xiàn)了地方政府政策注意力的轉(zhuǎn)移。

加快數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)既是鞏固拓展脫貧攻堅成果、補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展短板的重要舉措，也是深入貫徹新發(fā)展理念、實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興和推動城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵一環(huán)。一直以來，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，大量農(nóng)村人口涌入城市，這種單向流動造成農(nóng)村沒落。與此同時，城市人口及經(jīng)濟快速增長，在政治錦標賽雙重邏輯作用下，地方政府將更多著眼于城市擴張，對農(nóng)村發(fā)展重視不足。農(nóng)村經(jīng)濟落后、勞動力流失、資源匱乏，使地方政府主動進行數(shù)字農(nóng)村建設(shè)的意愿并不高。然而，指導型政策工具將黨政領(lǐng)導權(quán)威融入數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中，設(shè)置鄉(xiāng)村建設(shè)的約束性目標，強化政治責任，進而將數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)融入地方政府日常工作中，以實現(xiàn)地方政府政策注意力轉(zhuǎn)移。例如，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》明確提出，縣委書記應(yīng)當把主要精力放在“三農(nóng)”工作上。

指導型政策工具具有階段性，與其賴以發(fā)揮作用的社會、政治、經(jīng)濟、環(huán)境之間有著密切關(guān)系，在不同發(fā)展時期，明確階段目標，實現(xiàn)地方政府的注意力分配和轉(zhuǎn)移。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并計劃到2035年鄉(xiāng)村振興取得決定性進展。建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村振興的重要支撐，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要手段，要以新一代信息技術(shù)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為主線，因地制宜、分類推進，走綠色、智能、高效、共享的城鄉(xiāng)融合之路。2021年，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，在此之前，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)著眼于貧困地區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷售、貧困地區(qū)品牌建設(shè)及貧困地區(qū)市場信息服務(wù)水平提升等網(wǎng)絡(luò)扶貧。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)深入推動網(wǎng)絡(luò)扶貧行動向縱深發(fā)展，鞏固脫貧攻堅成果，激活農(nóng)村要素資源，著力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的發(fā)展目標。

5" 數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策工具組合運用

單一政策工具往往存在一定的缺陷和局限性，因而需要其他政策工具的支持配合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中，我國政府選擇了多元政策工具，形成了建設(shè)型政策工具、指導型政策工具和保障型政策工具的組合。數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策工具箱調(diào)節(jié)不同政策工具的重點、關(guān)系和特性，著力實現(xiàn)整體大于部分之和的效果。建設(shè)型政策工具位于第一使用偏好序列，在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中起著核心作用，是運用指導型政策工具和保障型政策工具的重要基礎(chǔ)。該項政策工具著眼于數(shù)字農(nóng)業(yè)、數(shù)字農(nóng)村和數(shù)字農(nóng)民的建設(shè)，為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)指明運作路徑。保障型政策工具貫穿于數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的全過程，通過明確數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的主體、制度、資源，為建設(shè)型政策工具和指導型政策工具提供必要支持。指導型政策工具在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)過程中指明方向，推動地方政府政策注意力轉(zhuǎn)移，為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)打開機會之窗。數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策工具箱呈現(xiàn)出以建設(shè)型政策工具為核心、以保障型政策工具為支持、以指導型政策工具為引領(lǐng)的“三位一體”布局，三者相互聯(lián)系、相互作用，共同推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。

從數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)過程來看，政策目標迭代更新推動政策工具組合的轉(zhuǎn)變?！毒V要》指出，到2020年，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)取得初步進展。此階段政府著力使用指導型政策工具和保障型政策工具，致力于農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率提升、數(shù)字資源庫搭建、網(wǎng)絡(luò)扶貧行動向縱深發(fā)展。在指導型政策工具引領(lǐng)下，政府通過有效運用保障型政策工具，確立數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的約束機制、組織機制等，為建設(shè)型政策工具的實施營造政策環(huán)境。《綱要》指出，到2025年，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)取得重要進展。城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝明顯縮小、培育形成農(nóng)村電商品牌、鄉(xiāng)村文化繁榮等成為此階段的發(fā)展目標。隨著政策目標的轉(zhuǎn)移，建設(shè)型政策工具成為政策執(zhí)行的第一選擇和著力點?！毒V要》指出，到2035年，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)取得長足進展。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化，鄉(xiāng)村治理體系、治理能力更加現(xiàn)代化，生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村基本實現(xiàn)及農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)提升成為這一時期的政策目標。以數(shù)字農(nóng)村農(nóng)民農(nóng)業(yè)為核心的建設(shè)型政策工具，在指導型政策工具和保障型政策工具的雙重邏輯作用下，仍是這一階段的首選工具?！毒V要》指出，到21世紀中葉，全面建成數(shù)字鄉(xiāng)村，助力鄉(xiāng)村全面振興。建設(shè)型政策工具、保障型政策工具和指導型政策工具共同組成數(shù)字鄉(xiāng)村政策工具箱，互補性和協(xié)作性的政策工具滿足數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的不同需求和情景。在政策實踐中，只有結(jié)合各類政策工具的特點和優(yōu)勢，通過政策工具組合運用和相互作用，才能避免單一政策工具失靈，產(chǎn)生政策效益最大化。

6" 結(jié)語

數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策工具研究是鞏固脫貧攻堅成果及鄉(xiāng)村振興的重要議題。本文通過扎根理論分析15份中央和省級政府關(guān)于數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策文本，明晰數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的機理。研究發(fā)現(xiàn)：建設(shè)型政策工具、保障型政策工具和指導型政策工具是常用的3種政策工具。其中第一使用偏好序列為建設(shè)型政策工具，著眼于數(shù)字農(nóng)民、數(shù)字農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、數(shù)字農(nóng)村生活，推動數(shù)字鄉(xiāng)村清晰化運作。保障型政策工具為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)明確責任主體，提供技術(shù)、組織、制度、資源等方面的支撐，在黨的領(lǐng)導下，實現(xiàn)政府、企業(yè)、農(nóng)民、高校等多元主體合作共建，以實現(xiàn)數(shù)字鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。指導型政策工具致力于數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村振興、鞏固脫貧成果和城鄉(xiāng)融合等目標，實現(xiàn)地方政府注意力的分配和轉(zhuǎn)移。政策工具服務(wù)于政策目標，不同時期的發(fā)展目標對政策工具的需求和偏好不同。3種數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策工具形成以建設(shè)型政策工具為核心、以保障型政策工具為支持、以指導型政策工具為引領(lǐng)的“三位一體”政策工具箱，共同推進我國數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的實踐。但在具體實踐中，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策工具需要與鄉(xiāng)村環(huán)境特點、鄉(xiāng)村治理體系、鄉(xiāng)村治理資源等要素相適應(yīng)，才能更好地發(fā)揮作用，這也是未來需要持續(xù)關(guān)注的重要議題。

參考文獻：

[1] 陳振明， 薛瀾. 中國公共管理理論研究的重點領(lǐng)域和主題[J]. 中國社會科學， 2007（3）： 140-152.

CHEN Z M， XUE L. The key fields and themes of Chinese public management theory research[J]. Chinese Social Sciences， 2007（3）： 140-152.

[2] 中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》[J]. 農(nóng)村工作通訊， 2019（11）： 6-9.

General Office of the CPC Central Committee and The State Council issued the Outline of the Strategy for Digital Rural Development[J]. Rural Work Communication， 2019（11）： 6-9.

[3] 江亞洲， 郁建興. 重大公共衛(wèi)生危機治理中的政策工具組合運用：基于中央層面新疫情防控政策的文本分析[J]. 公共管理學報， 2020（4）： 1-9.

JIANG Y Z， YU J X. Combination of policy tools in the management of major public health crises： A textual analysis of the new epidemic prevention and control policy at the central level[J]. Journal of Public Administration， 2020（4）： 1-9.

[4] HOWLETT M. Policy instruments， policy styles， and policy implementation[J]. Policy Studies Journal， 1991， 19（2）： 1-21.

[5] KIRSCHEN E S. Economic policy in our time[M]. London： Palgrave Macmillan， 1983： 1-5.

[6] 邁克爾·豪利特， M. 拉米什. 公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)[M]. 龐詩， 譯. 北京： 生活·讀書·新知三聯(lián)書店， 2006： 144.

HOWLETT M， RAMESH M. Public policy research： Policy cycle and policy subsystem[M]. PANG S， translated. Beijing： Sanlian Bookstore， 2006： 144.

[7] 王婷. 政策工具的權(quán)變主義研究：基于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的考察分析[J]. 社會科學， 2018（2）： 37-48.

WANG T. Study on the contingency of policy instruments： Based on the investigation and analysis of rural social endowment insurance policy[J]. Social Sciences， 2018（2）： 37-48.

[8] 王輝. 政策工具選擇與運用的邏輯研究：以四川Z鄉(xiāng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給為例[J]. 公共管理學報， 2014（3）： 14-23.

WANG H. A logical study on the choice and application of policy tool： A case study of rural public goods supply in Z Township， Sichuan Province[J]. Journal of Public Administration， 2014（3）： 14-23.

[9] 呂志奎. 公共政策工具的選擇：政策執(zhí)行研究的新視角[J]. 太平洋學報， 2006（5）： 7-16.

LYU Z K. The Choice of public policy tools： A New Perspective of Policy Implementation Research[J]. Pacific Journal， 2006（5）： 7-16.

[10] 陳振明. 政府工具研究與政府管理方式改進：論作為公共管理學新分支的政府工具研究的興起、主題和意義[J]. 中國行政管理， 2004（6）： 43-48.

CHEN Z M. Research on government tools and improvement of government management mode： On the rise， theme and significance of research on government tools as a new branch of public management[J]. Chinese Administration， 2004（6）： 43-48.

[11] 丁煌， 楊代福. 政策工具選擇的視角、研究途徑與模型建構(gòu)[J]. 行政論壇， 2009（3）： 21-26.

DING H， YANG D F. The perspective， research approach and model construction of policy tool selection[J]. Administrative Forum， 2009（3）： 21-26.

[12] B. 蓋伊·彼得斯， 弗蘭斯·K. M. 馮尼斯潘. 公共政策工具：對公共管理工具的評價[M]. 顧建光， 譯. 北京： 中國人民大學出版社， 2007： 23-24.

PETERS G B， VAN F K M. Public policy tools： Evaluation of public management tools[M]. GU G J， translated. Beijing： China Renmin University Press， 2007： 23-24.

[13] 吳曉青， 洪尚群， 蔡守秋， 等. 環(huán)境政策工具組合的原理、方法和技術(shù)[J]. 重慶環(huán)境科學， 2003（12）： 85-87.

WU X Q， HONG S Q， CAI S Q， et al. Principle， method and technology of environmental policy tool combination[J]. Chongqing Environmental Science， 2003（12）： 85-87.

[14] 臧雷振， 劉超. 科技特派行動助力鄉(xiāng)村振興的嵌入式發(fā)展路徑探索：多案例比較分析[J]. 中國行政管理， 2021（11）： 115-122.

ZANG L Z， LIU C. Exploration of embedded development path of science and technology special mission to help rural revitalization： A comparative analysis of multiple cases[J]. Chinese Administration， 2021（11）： 115-122.

[15] 景躍進. 中國農(nóng)村基層治理的邏輯轉(zhuǎn)換：國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的再思考[J]. 治理研究， 2018（1）： 48-57.

JING Y J. The logical transformation of rural grass-roots governance in China： Rethinking the relationship between the state and rural society[J]. Governance Research， 2018（1）： 48-57.

[16] 趙成偉， 許竹青. 高質(zhì)量發(fā)展視閾下數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的機理、問題與策略[J]. 求是學刊， 2021， 48（5）： 44-52.

ZHAO C W， XU Z Q. Mechanism， problems and strategies of digital rural construction from the perspective of high-quality development[J]. Qiushi Journal， 2021， 48（5）： 44-52.

[17] 王雨磊. 農(nóng)村精準扶貧中的技術(shù)動員[J]. 中國行政管理， 2017（2）： 56-60.

WANG Y L. Technology mobilization in rural targeted poverty alleviation[J]. Chinese Public Administration， 2017（2）： 56-60.

[18] 劉守英， 王一鴿. 從鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國： 中國轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)村變遷視角[J]. 管理世界， 2018， 34（10）： 128-146.

LIU S Y， WANG Y G. From rural China to rural China： The perspective of rural change in China’s transformation [J]. Management World， 2018（10）： 128-146.

[19] 溫鐵軍， 楊洲， 張俊娜. 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中產(chǎn)業(yè)興旺的實現(xiàn)方式[J]. 行政管理改革， 2018（8）： 26-32.

WEN T J， YANG Z， ZHANG J N. The realization of industrial prosperity in the strategy of rural revitalization [J]. Administrative Reform， 2018（8）： 26-32.

[20] 賈旭東. 虛擬政府視域下的公共服務(wù)外包：基于中國城市基層政府的扎根理論研究[M]. 北京： 中國社會科學出版社， 2016： 27.

JIA X D. Public Service outsourcing from the perspective of virtual government： Based on the grounded theory of urban grassroots government in China[M]. Beijing： China Social Sciences Press， 2016： 27.

[21] 李娟娟， 郭順利. 認知視域下社會化問答社區(qū)用戶知識采納行為的影響因素： 基于扎根理論的探索性分析[J]. 情報科學， 2022， 40（2）： 91-98.

LI J J， GUO S L. Factors Influencing knowledge adoption behavior of users in social question-and-answer community from the perspective of cognition： An exploratory analysis based on grounded theory[J]. Information Science， 2022（2）： 91-98.

[22] 任彬彬， 周建國. 地方政府河長制政策工具模型： 選擇偏好與優(yōu)化路徑——基于扎根理論的政策文本實證研究[J]. 中南大學學報（社會科學版）， 2021， 27（6）： 145-157.

REN B B， ZHOU J G. Policy tool model of local government river chief system： Selection preference and optimization path—An empirical study of policy text based on grounded theory[J]. Journal of Central South University（Social Science Edition）， 2021（6）： 145-157.

[23] 戴維·奧斯本， 特德·蓋布勒. 改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M]. 周敦仁， 譯. 上海： 上海譯文出版社， 2006： 7.

OSBORNE D， GABLER T. Reforming government： How entrepreneurship is reforming the public sector[M]. ZHOU D R， translated. Shanghai： Shanghai Translation Publishing House， 2006： 7.

[24] 溫鐵軍. 制約“三農(nóng)問題”的兩個基本矛盾[J]. 經(jīng)濟研究參考， 1996（5）： 17-23.

WEN T J. Two basic contradictions restricting “three rural issues”[J]. Economic Research Reference， 1996（5）： 17-23.

[25] 項繼權(quán)， 周長友. “新三農(nóng)”問題的演變與政策選擇[J]. 中國農(nóng)村經(jīng)濟， 2017（10）： 13-25.

XIANG J Q， ZHOU C Y. Evolution and policy choice of “New agriculture， Rural areas and farmers” issues[J]. China Rural Economy， 2017（10）： 13-25.

作者貢獻說明：

劉冬梅：負責資料收集與論文撰寫；

魏淑艷：提出修改意見。

Research on the Choice and Combined Application of Policy Tools in China’s Digital Rural Construction： Exploratory Analysis Based on Grounded Theory

Liu Dongmei1" "Wei Shuyan2

1School of Marxism， Northeastern University， Shenyang 110169

2School of Humanities and Law， Northeastern University， Shenyang 110169

Abstract： [Purpose/Significance] The construction of digital rural areas is a new task that has emerged along with the development of digital technology and is one of the important paths for rural revitalization in China. Systematically reviewing and summarizing the policy tools and policy tool combinations for digital rural area construction is of great practical significance for promoting rural revitalization. [Method/Process] This paper uses grounded theory method to analyze 15 policy documents issued by central and provincial governments on digital rural development and constructs a framework for policy tool selection in digital rural development. It also analyzes the preference of policy tools and their combination use in digital rural development. [Result/Conclusion] The three commonly used policy tools are constructive policy tools， supportive policy tools， and guiding policy tools. The content-oriented constructive policy tools， which focus on governance of digital rural areas， farmers， and agriculture， constitute the first preferred sequence of use; the supportive policy tools with a support orientation and the goal-oriented guiding policy tools constitute the second and third preferred sequences of use， respectively. The three policy tools form a three-in-one policy toolbox， with the constructive policy tools as the core， the supportive policy tools as the support， and the guiding policy tools as the leading force. They interact and connect with each other， jointly promoting the construction of digital rural areas in China.

Keywords： digital rural areas" " policy tools" " grounded theory

收稿日期：2023-02-21" " "修回日期：2023-04-06