“以人民為中心”思想與基層民主決策新形態(tài)

關(guān)鍵詞：基層民主決策；以人民為中心；“居民提案”

摘 要：民主決策是基層治理過程中推動解決人民群眾急難愁盼之事的重要動力和杠桿。新時代以來，“以人民為中心”思想為改革和完善基層民主決策提供了根本遵循?；谛袆幼谥肌⒂行蚍艡?quán)、黨群聯(lián)系、成果共享、績效評判五個維度，通過W市L街道六屆“居民提案大賽”個案發(fā)現(xiàn)，基層政府在民生事務(wù)決策中有機融合了為了人民、相信人民、依靠人民、人民共享、人民評判為一體的人民至上立場，逐步形塑了一種以人民為中心的基層民主決策新形態(tài)。后續(xù)應(yīng)從“四個融合”持續(xù)發(fā)力，不斷鞏固和釋放這一民主決策新形態(tài)在基層治理中的效能。

中圖分類號：D035.5 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-2435（2024）06-0046-10

People-Centered Ideology and A New Form of Grassroots Democratic Decision-Making：Based on the Tracking Observation of the Six \"Resident Proposal Competition\" in L Street，W City

KONG Weina（School of Marxism，Anhui Normal University，Wuhu Anhui 241002，China）

Key words：grassroots democratic decision-making；people-centered；\"resident proposal\"

Abstract：Democratic decision-making is an important driving force and lever for promoting the resolution of the urgent and difficult needs of the people in the process of grassroots governance. Since the new era，the \"people-centered\" ideology has provided fundamental guidance for reforming and improving grassroots democratic decision-making. Based on five dimensions of action purpose，orderly decentralization，party mass relations，achievement sharing，and performance evaluation，and through the case study of the six \"Resident Proposal Competition\" in L Street，W City，it is found that grassroots governments have organically integrated the people first position composed of serving the people，believing in the people，relying on the people，people sharing and people judging in people's livelihood affairs decision-making，which has gradually shaped a new form of people-centered grassroots democratic decision-making. The follow-up should continue to work from the \"four integrations\" to continuously consolidate and release the effectiveness of this new form of democratic decision-making in grassroots governance.

一、問題的提出與文獻回顧

黨的二十大報告提出，“我們要健全人民當(dāng)家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性”。1基層場域是國家治理的基礎(chǔ)和“底座”，基層治理水平關(guān)乎國家治理現(xiàn)代化實現(xiàn)程度，民主決策是基層治理的核心構(gòu)成，決策內(nèi)容經(jīng)常牽扯到居民群眾天天有感的事情，故而也特別能夠引起群眾和社會各界關(guān)注?？偠灾?，健全完善基層民主決策制度、提升基層民主決策水平，對于保障人民當(dāng)家作主地位、推進全過程人民民主在基層的落實、實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化有著重要作用。圍繞基層治理中的民主決策話題，既有研究主要從如下幾個視角展開了較有成效的探討。

一是“體制—決策模式”視角分析。基層決策從根本上是鑲嵌在國家決策體制之中的，周光輝指出，決策體制是中國政治體制的中樞系統(tǒng)，改革后正逐步形成一個中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)、多方參與、科學(xué)論證、過程開放、依法運行的決策模式2?；趪覜Q策體制的根本影響，學(xué)者們從不同視角探究包含基層在內(nèi)的政府決策，認(rèn)為在不同階段會衍生出有差別的決策模式，較具代表性的有官僚政治視角下的碎片化權(quán)威主義模式3、政策風(fēng)格視角下的“游擊式/改革型”模式4。20世紀(jì)90年代以來，學(xué)界通過對公共政策分層次、分領(lǐng)域、分階段的研究，又開發(fā)出了“摸著石頭過河”5、“上下來去”6、共識型7、“集思廣益型”8等不同模式，并普遍認(rèn)為改革時代走向的是多元共治的參與式?jīng)Q策模式。9

二是“制度—組織結(jié)構(gòu)”視角分析。農(nóng)村人民公社制度終結(jié)后，村民自治作為一項能夠集合農(nóng)民集體意志、推動農(nóng)民自主處理村莊事務(wù)的基層民主政治創(chuàng)新得到了快速發(fā)展。較之早期關(guān)注選舉，學(xué)界認(rèn)為選舉后的其他民主治理建設(shè)相對滯后。10研究者在治理場域中很快發(fā)現(xiàn)，村級決策普遍演變?yōu)榇逦瘯虼濉皟晌甭?lián)席會議為主的精英決策。村民會議或村民代表會議是法定的村級民主決策權(quán)力機構(gòu)，但實際運轉(zhuǎn)中存在著村民代表會議越俎代庖、村民代表角色錯位、村民代表會議受操縱及工作不規(guī)范等難題。11為克服選舉與治理的割裂，肖濱等提出以民主決策的創(chuàng)新改革實現(xiàn)對民主的擴充，將共享、公議、公平、公開、監(jiān)督與問責(zé)六個元素有機整合。12

三是“協(xié)商—嵌入決策”視角分析。協(xié)商民主理論與基層民主政治試驗（如溫嶺“民主懇談”）相結(jié)合后，產(chǎn)生了較大的學(xué)術(shù)影響。協(xié)商民主因其公共理性、審慎思辨、平等參與等重要構(gòu)成因素或過程特征，被認(rèn)為有利于提升基層決策合法性和決策質(zhì)量。13協(xié)商政治嵌入公共決策后，很快形塑出一種協(xié)商式?jīng)Q策或商談式?jīng)Q策模式。有學(xué)者認(rèn)為，地方商談式?jīng)Q策是集民主、協(xié)商與治理要素于一體的多元主體的商談行動，并且是嵌入地方性公共生活中的一種公共決策社會建構(gòu)過程。14

四是“全過程—決策意涵”視角分析。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深化對社會主義民主政治發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識，提出了全過程人民民主的重大理念。全過程人民民主是全鏈條的民主，學(xué)界普遍認(rèn)為，全鏈條指的是由民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督構(gòu)成的民主全鏈條和復(fù)合程序。1全過程人民民主彰顯了民主過程的完整性，必然涵蓋“決策過程中的民主”2，因此，“落實全過程人民民主必須在決策層面強調(diào)和實現(xiàn)決策民主”。3有學(xué)者指出，中國的民主決策內(nèi)在地形成了全過程民主決策的基本樣態(tài)，涵蓋了民主決策的程序、參與和客體等在內(nèi)的所有要素。4在基層治理場域，民主決策更是被視為基層民主鏈條的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域，對推動做好民主選舉“后半篇文章”具有重要意義。5有學(xué)者通過對上海虹橋街道全過程人民民主的實踐過程觀察發(fā)現(xiàn)，會商決策機制構(gòu)成了社會自治全過程民主的核心機制。6

既有研究從體制機制、權(quán)力結(jié)構(gòu)、流程與要素等層面，為分析基層民主決策提供了很好的啟發(fā)，但還不能完全解釋地方不斷興起的基層民主決策創(chuàng)新實踐。很明顯，中國特色社會主義進入新時代以來，基層民主決策正在大量涌現(xiàn)各式各樣的創(chuàng)新實踐，這些創(chuàng)新當(dāng)然構(gòu)成了新時代全過程人民民主的實踐要素，而發(fā)展全過程人民民主是在國家治理現(xiàn)代化領(lǐng)域貫徹“以人民為中心的發(fā)展思想”的戰(zhàn)略路徑，7因此可以說，“以人民為中心”思想是塑造包括民主決策在內(nèi)的基層全過程人民民主實踐的元價值、元理念。那么，“以人民為中心”思想究竟是如何嵌入并形塑基層民主決策的？實踐創(chuàng)新還有哪些可以提升的空間？本文擬通過對W市Y區(qū)L街道的一項個案研究來回答這些問題。有必要交待的是，在民主決策步入全過程民主決策樣態(tài)的語境下，本文談?wù)摰幕鶎用裰鳑Q策是一個涵蓋問題識別、方案決定、方案實施、效果評估等全過程意義上的概念，而不是政策方案決定這個單一環(huán)節(jié)。

二、“以人民為中心”思想與基層民主決策重塑

“以人民為中心”思想是對馬克思主義群眾史觀的繼承和發(fā)展，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成。關(guān)于堅持以人民為中心，習(xí)近平總書記有系列重要講話和闡述，集中展現(xiàn)在《習(xí)近平談治國理政（1-4卷）》《習(xí)近平著作選讀（1-2卷）》《習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想專題摘編》《論堅持人民當(dāng)家作主》等著作中。學(xué)界對“以人民為中心”思想進行了較為豐富的闡發(fā)，指出該思想涵蓋發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享、發(fā)展效果由人民說了算，展現(xiàn)了這一思想的根本立場、方法論、價值觀和檢驗論。8有的研究結(jié)合國家政策，指出以人民為中心政策觀念還包含相信人民的政策評價觀和團結(jié)人民的政策發(fā)展觀。9筆者主要綜合習(xí)近平總書記重要論述和學(xué)界相關(guān)闡釋，將這一思想解讀為“1+5”的結(jié)構(gòu)體系，即一個根本立場和五種觀念：一個根本立場是堅持人民至上這一源自馬克思主義群眾史觀的根本立場，五種觀念是對人民至上立場的貫徹和細(xì)化，包括“為了人民的使命觀”“相信人民的主體觀”“依靠人民的治理觀”“人民共享的利益觀”和“人民評判的政績觀”。“以人民為中心”思想蘊涵的“一立場五觀念”，對地方公共組織的作決策、優(yōu)管理、推善治具有強有力的指導(dǎo)意義和形塑作用（見圖1）。

（一）人民至上的根本立場與基層決策的整體形態(tài)

馬克思恩格斯在批判唯心史觀的基礎(chǔ)上，將歷史發(fā)展的前提定位于現(xiàn)實的人及其實踐活動，認(rèn)為“全部人類歷史的第一個前提無疑是有生命的個人的存在”。1這些現(xiàn)實的、從事物質(zhì)生產(chǎn)的人同時也是觀念生產(chǎn)者，“歷史什么事情也沒有做……其實，正是人，現(xiàn)實的、活生生的人在創(chuàng)造這一切，擁有這一切并且進行戰(zhàn)斗”。2唯物史觀為中國共產(chǎn)黨堅守人民立場提供了根本遵循。新民主主義革命時期，毛澤東指出，“戰(zhàn)爭的偉力之最深厚的根源，存在于民眾之中”，3并提出“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力”的判斷。4中國特色社會主義進入新時代以來，黨中央把堅持以人民為中心作為貫穿新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的根本立場。習(xí)近平指出：“人民是歷史的創(chuàng)造者，群眾是真正的英雄?！?黨的二十大報告將“必須堅持人民至上”列為新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論的首位。習(xí)近平指出：“人民性是馬克思主義的本質(zhì)屬性，黨的理論是來自人民、為了人民、造福人民的理論，人民的創(chuàng)造性實踐是理論創(chuàng)新的不竭源泉。”6人民至上立場會從根本上改變地方民主決策形態(tài)，如果說政府的傳統(tǒng)決策體制留有圍繞著科層權(quán)力打轉(zhuǎn)、以精英觀點為導(dǎo)向的特征，那么，基層人民至上立場的新時代地方治理決策就應(yīng)逐漸顯現(xiàn)出以人民為中心、以群眾真實需求為導(dǎo)向的變化，這就要求地方權(quán)力部門聚焦新時代人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的社會主要矛盾，在治理過程中充分貫徹決策施政為了人民、決策施政相信人民、決策施政依靠人民、決策施政成果由人民共享、決策施政效果由人民評價。

（二）為了人民的使命觀與基層決策的行動宗旨

馬克思主義認(rèn)為，“共產(chǎn)黨人不是同其他工人政黨相對立的特殊政黨。他們沒有任何同整個無產(chǎn)階級的利益不同的利益”。7堅守人民立場的中國共產(chǎn)黨同樣如是，黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，建黨以來百余年光輝歷程中始終把為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興作為自己的初心使命。當(dāng)然，初心使命不是一個抽象概念，而是要落實到黨和政府的決策施政全過程中來，將人民群眾的利益訴求、真實愿望和急難問題轉(zhuǎn)化為地方發(fā)展的各項政策，用科學(xué)化、民主化決策及高質(zhì)量施策來不斷改善民生、增進人民福祉。這就要求，在基層治理中，決策施政的目標(biāo)是踐行全心全意為人民服務(wù)宗旨，推動實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益，而不是個別干部、某些利益團體的利益；要求決策施政的出發(fā)點是經(jīng)過調(diào)查了解到的人民群眾的真實需求和真切向往，而不是“拍腦袋”“拍屁股”想出來的領(lǐng)導(dǎo)意圖或官僚意志；要求決策施政的著力點是聚焦人民群眾的急難愁盼問題，而不是短視的、花里胡哨的政績項目或面子工程。

（三）相信人民的主體觀與基層決策的有序放權(quán)

馬克思主義視野中的“人民”概念十分強調(diào)人民的“主體性”，由于“全部社會生活在本質(zhì)上是實踐的”，1而人類社會歷史的一切前提又是從事勞動實踐的現(xiàn)實的個人，那么顯然勞動人民是創(chuàng)造歷史的主體。人民主體性意味著群眾在創(chuàng)造歷史的實踐活動中發(fā)揮其自主性、主動性、能動性和創(chuàng)造性。我國古代社會有著悠久而卓越的民本思想，但民本思想相對缺少馬克思所說人的本體論內(nèi)涵，民本理念“將‘民’作為必須重視和利用的力量，是工具意義上的客體，絕對不會將其視為可信任和依靠的主體”。2“以人民為中心”思想是對古代民本思想的創(chuàng)新性發(fā)展，勞苦大眾從專制皇權(quán)下的臣民發(fā)展為中華人民共和國享有充分權(quán)利的公民。在新時代全過程人民民主制度安排和具體實踐中，人民居于當(dāng)家作主地位，人民依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事務(wù)、管理社會事務(wù)。因此，人民主體觀要求基層治理的決策施政要充分尊重人民智慧，充分信任群眾，在群眾權(quán)能薄弱環(huán)節(jié)敢于及時賦能和賦權(quán)，發(fā)揮群眾主觀能動性、積極性和創(chuàng)造性，不斷塑造人民的主體人格和主體意識。

（四）依靠人民的治理觀與基層決策的黨群聯(lián)系

相信群眾才能依靠群眾，依靠群眾才叫相信群眾。中國共產(chǎn)黨始終堅持以人民為中心，健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度。黨不僅在旗幟上大寫人民，更在實踐中依靠人民，緊緊抓住群眾路線這一克敵制勝的“傳家寶”。密切聯(lián)系群眾、緊緊依靠群眾的思想武器和科學(xué)方法，在某種程度上與現(xiàn)代“治理”理念是契合的，即認(rèn)為復(fù)雜性治理情境下單靠政府主體難以達成公共事務(wù)目標(biāo)，治理是“各種互動行為的總和，公共部門和私人部門的行動主體均可參與其中，它們旨在解決社會問題或者創(chuàng)造社會機遇；維護和管理作為治理互動環(huán)境的制度；并對所有這些活動建立規(guī)范性基礎(chǔ)”。3推進國家治理現(xiàn)代化，必須始終堅持以人民為中心，緊緊依靠人民。優(yōu)化基層民主決策，必須密切聯(lián)系群眾、緊密依靠群眾，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。在組織群眾、發(fā)動群眾中凝聚群眾，激發(fā)人民群眾中蘊藏的智慧、凝聚人民群眾的磅礴偉力，加快構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。

（五）人民共享的利益觀與基層決策的成果共享

全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，中國式現(xiàn)代化欲行穩(wěn)致遠(yuǎn)，全體人民共同富裕是一個重要特色和構(gòu)成。我們黨歷來強調(diào)把人民利益擺在首位，矢志不渝地追求共同富裕，黨的十八屆五中全會提出共享發(fā)展理念，強調(diào)“共享是中國特色社會主義的本質(zhì)要求。必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，增強發(fā)展動力，增進人民團結(jié)，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進”。4具體到基層決策，人民共享的利益觀要求政策覆蓋要盡可能“擴面”，不能讓決策方案喪失公共性；要求實現(xiàn)人的全面發(fā)展，不僅局限于經(jīng)濟利益，也要適應(yīng)新時代社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，在政治、文化、社會、生態(tài)等方面推動建設(shè)成果共享；要求構(gòu)建共建共治共享社會治理格局，培育人人參與、人人盡力、人人都有成就感的共建共治共享氛圍；要求立足地方實際、通盤考慮，著力解決急難愁盼的問題，一件事接著一件事地干，保證改革發(fā)展的漸進性和可持續(xù)性。

（六）人民評判的政績觀與基層決策的績效評判

習(xí)近平指出：“我們黨的執(zhí)政水平和執(zhí)政成效都不是由自己說了算，必須而且只能由人民來評判。人民是我們黨的工作的最高裁決者和最終評判者?！?傳統(tǒng)封閉式?jīng)Q策體制一個很大的問題就是閹割群眾參與評判的權(quán)力，科層官僚和技術(shù)專家壟斷了決策過程、操控了決策評估的話語權(quán)?！耙匀嗣駷橹行摹彼枷霃氐讙仐壛诉@一陳舊觀念，堅持“把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作得失的根本標(biāo)準(zhǔn)”。2黨的十八大以來強調(diào)最多的、最直觀的評判標(biāo)準(zhǔn)就是人民群眾的獲得感，突出并關(guān)注群眾在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢進程中的以獲得感為核心的主觀感受，以相應(yīng)的民意反饋調(diào)查、滿意度調(diào)查等技術(shù)為佐證，總結(jié)改革發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)、完善工作制度機制，以此使人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)，共同富裕取得新成效。

三、L街道六屆“居民提案大賽”及基層民主決策新形態(tài)

（一）變革背景：街道體制改革

2019年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見》后，各地方黨委、政府以加強黨對城市基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)、推動街道聚焦抓黨建抓服務(wù)抓治理的主責(zé)主業(yè)為主線，不斷深入探索街道體制改革的路徑。W市同樣如是，2019年5月底市委辦、市政府辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化街道體制改革的實施意見（試行）》，從街道職能定位、機構(gòu)設(shè)置、人員編制核定等方面做出了規(guī)定。早在這份文件發(fā)布之前，市政府已在各區(qū)進行了摸底，要求工作基礎(chǔ)扎實、創(chuàng)新能力突出的街道提前探索以積累經(jīng)驗。Y區(qū)下轄的L街道在2018年就接到試點任務(wù)，“居民提案大賽”之所以從2018年底開始，與這一改革背景是分不開的。

（二）創(chuàng)新歷程：六屆“居民提案大賽”

L街道根據(jù)改革要求在搭建了“六辦兩中心”后，很快就發(fā)現(xiàn)“兩中心”之一的網(wǎng)格化服務(wù)管理中心在實踐中遭遇困境：其一，管理部門碎片化，網(wǎng)格事務(wù)牽扯面廣，解決問題往往需要多個部門聯(lián)動，但由于街道沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，很難在復(fù)雜的條塊關(guān)系中精細(xì)兜底網(wǎng)格事務(wù)。其二，“吹哨報到”配套機制不完善，雖然Y區(qū)建立了“街道吹哨、部門報到”機制，但由于對街道擴權(quán)不到位，街道協(xié)調(diào)不動勢必產(chǎn)生社區(qū)不再上報哨源的尷尬。在這種壓力和背景下，基層組織對于諸如打通區(qū)級部門壁壘這樣的“硬骨頭”，往往采取壓力逆向傳導(dǎo)策略，3而對于改革敏感度較低、可行性較高的社區(qū)服務(wù)事務(wù)，則相機進行改革突破。L街道認(rèn)為，應(yīng)先從街道特別是下轄社區(qū)能夠自我解決、相對簡單的領(lǐng)域著手，借助當(dāng)時全市正在推進的“三社聯(lián)動”示范社區(qū)建設(shè)的政策東風(fēng)，把社區(qū)網(wǎng)格中的一些問題按照“社會化”方式進行處置，充分融入黨建引領(lǐng)基層治理這條主線，推動解決社區(qū)居民反映的急難愁盼問題。為此，街道聯(lián)系到了南京恩派非營利組織發(fā)展中心（以下簡稱“恩派”），與之簽訂合作協(xié)議，要求恩派一方面要把街道已注冊的街道社會組織聯(lián)合會運營好（以下簡稱“街道社聯(lián)會”），打通培育孵化社區(qū)社會組織的通道；另一方面，要結(jié)合恩派的優(yōu)勢，幫助街道打造一個響亮的社區(qū)治理品牌。通過多方征求意見和論證，街道決定自2018年開始實施“居民提案大賽”，迄今為止共連續(xù)實施了六屆（見表1）。

（三）五維圖式：“居民提案”分析結(jié)構(gòu)

我們從L街道多屆提案賽事中遴選了四個案例（見表2），遴選標(biāo)準(zhǔn)是該提案得到居民關(guān)注和街道項目支持，以及提案工作內(nèi)容飽滿、效果明顯等特點。從這些由居民自己發(fā)起并實施的提案項目來看，它已明顯擺脫了政府自說自話的決策方式，呈現(xiàn)出較為明顯的以人民為中心的民主決策形態(tài)，這里特結(jié)合前述基層民主決策五大新觀念予以分析。

第一，行動宗旨?！耙磺袨榱司用袢罕姟笔恰熬用裉岚复筚悺钡某霭l(fā)點和根本歸宿。L街道在推動黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新行動之前，居民要想解決本小區(qū)的公共問題特別是因物業(yè)產(chǎn)生的糾紛，只能訴諸物業(yè)服務(wù)機構(gòu)、業(yè)委會等組織；如還是無法有效解決，只能反映到社區(qū)“兩委”甚至向政府有關(guān)機構(gòu)舉報或投訴。這種傳統(tǒng)集體行動方式的弊病也很大，不利于激發(fā)居民自治內(nèi)生動力，還容易養(yǎng)成一切靠政府的依賴習(xí)氣。同時，很多問題即便投訴了也還是會拉回到社區(qū)再次進行循環(huán)。L街道第一屆“居民提案大賽”之所以將主題定為“黨建引領(lǐng)·和諧社區(qū)”，也就是想通過居民自發(fā)提案的方式吸納和諧社區(qū)建設(shè)的“金點子”。但社區(qū)內(nèi)問題是多樣的，居民需求也是多樣的，通過表2可以看到，社區(qū)困難群體幫扶、安全巡邏、應(yīng)急服務(wù)、小區(qū)環(huán)境等，無不關(guān)乎居民群眾的美好生活需要，因而L街道2019年開始用“黨建引領(lǐng)·美好社區(qū)”來框定這些不斷增長的提案需求?？偠灾?，L街道開展“居民提案”行動，實際上是推動居民群眾認(rèn)真發(fā)現(xiàn)本小區(qū)或社區(qū)的公共問題，借助公益微創(chuàng)投機制來集合人財物等資源，解決社區(qū)本土公共問題、實現(xiàn)社區(qū)公共利益，其歸宿是為了建好居民美好生活共同體，保障社區(qū)居民群眾的根本利益。

第二，有序放權(quán)?！疤岚浮痹趪遗c社會治理實踐中是一個具有較強政治意蘊的概念，它意指法定的代表性人物向黨和國家有關(guān)機關(guān)提出議案或方案的政治過程，主要包括黨代表提案、人大代表提出議案、政協(xié)委員提案等。城鄉(xiāng)居民群眾是相對缺乏提案常態(tài)化渠道的，這就與激發(fā)人民主體性、推動民主決策存在一定差距。因此，社會主義基層民主發(fā)展過程中，是否真正相信人民群眾，是評斷基層民主質(zhì)量的度量衡。要構(gòu)建基層社會治理新格局，迫切需要改變不愿意相信群眾的傳統(tǒng)思維，構(gòu)建“讓治于民”的能動機制。L街道開展“居民提案”行動，表面上看是幾場熱熱鬧鬧的微公益創(chuàng)投活動，實際上是街道對參與式治理的探索。L街道在“基層治理”的術(shù)語包裹下，把民事民提上升到“居民提案”的高度，把對民生項目的提案權(quán)交給社區(qū)黨員和群眾，要求參與提案人帶著研究的眼光、系統(tǒng)的視野去思考和解決問題，比如究竟要解決什么問題、集合多少人力、整合什么資源、組建怎樣的團隊、怎么花錢更合理等，這一系列流程走完后，一些居民或居民骨干已儼然成為社區(qū)治理的“行家里手”。街道放手發(fā)動居民群眾參與各類事關(guān)民生福祉“金點子”的提出、設(shè)計、表達、實施、監(jiān)督等，這就不是簡單的政策“咨詢”，而是在相信人民力量基礎(chǔ)上的一種放權(quán)式治理，同時，也不是簡單的放手不管，而是把民主參與整合到民生項目的科學(xué)決策和項目過程的規(guī)范管理中，注重發(fā)揮街道社聯(lián)會的協(xié)調(diào)、社區(qū)黨組織的指導(dǎo)、社區(qū)黨員的示范等作用，從而把“居民提案”導(dǎo)向一種有序的放權(quán)式治理。

第三，黨群聯(lián)系?！跋嘈湃嗣瘛备噙€是理念層面，要將“以人民為中心”思想具體落實，顯然要依靠人民、走群眾路線。城市社區(qū)建設(shè)和治理走過這么多年，之所以還經(jīng)常聽到“冷漠的大多數(shù)”1、“區(qū)而不社”2的憂嘆，一個重要原因就是少數(shù)地方政府沒有切實踐行群眾路線從而構(gòu)建厚實的黨群聯(lián)系，封閉式管理模式造成的只能是“互不相關(guān)的鄰里”。3L街道連續(xù)六年實施“居民提案大賽”，動員居民群眾關(guān)心身邊的人、關(guān)注身邊的事，讓居民群眾發(fā)揮民間才智、解決本土問題，能夠很好地激發(fā)群眾的主人翁意識、鍛造共同體精神，真正實現(xiàn)社區(qū)治理這艘巨輪由群眾自己來劃槳。同時，街道敏銳地捕捉到了社會組織在基層治理中日益顯現(xiàn)的作用，在治理變革中通過外部引入、內(nèi)部孵化不斷推動社會組織密集化，構(gòu)建聯(lián)動化治理格局，極大地提升了居民的集體行動能力，拓寬了政府與群眾之間的溝通聯(lián)系渠道。

第四，成果共享。為了人民、相信人民、依靠人民，最后的圖景應(yīng)該是將為人民服務(wù)的成果由全體人民共享。根據(jù)憲法，中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家，因此，改革發(fā)展的成果如果不能為全體人民群眾共享、不能很好地實現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往，那么這種改革發(fā)展就是不均衡不充分的，甚至是不正義的。一個國家是這樣，一個街道和社區(qū)亦如是。社會治理現(xiàn)代化浪潮中，深化居民自治、實施居民微公益創(chuàng)投，不是為了出新而出新，也不是簡單走走過場，它是為了與人民群眾一道解決群眾急難愁盼的問題，提高為民服務(wù)辦事效率，切實提高居民在城鄉(xiāng)社區(qū)中生活的獲得感、幸福感和安全感，讓社區(qū)成為廣大人民群眾的美好樂園。從L街道連續(xù)六屆的“居民提案大賽”旨在解決的事情來看，全部都是關(guān)乎居民群眾切身利益之事，這些問題的解決、公共事務(wù)理想的達成，極大地提升了社區(qū)的宜居指數(shù)，成為居民心中不可或缺的政策工具。一些業(yè)主在遇到諸如鏟除小廣告、毀綠種菜等難題時，甚至能主動想到運用“居民提案”來進行解決。

第五，績效評判。人民滿意不滿意、有沒有真實的獲得感，是檢驗基層治理最重要的評判標(biāo)準(zhǔn)。公共政策貫徹黨的群眾路線，目標(biāo)和信息從群眾中來，政策執(zhí)行還是要回到群眾中去，接受群眾監(jiān)督和評判。L街道歷屆提案大賽項目評選標(biāo)準(zhǔn)里對提案的需求緊迫性、內(nèi)容具體性、項目公益性等做了詳細(xì)要求，中期督導(dǎo)會整合專業(yè)力量對項目實施情況問診把脈，末期評估階段會征詢項目對象、社區(qū)“兩委”、居民代表等各方意見和反饋。這樣就初步搭建了治理效果社會化評價的框架。難能可貴的是，隨著變革的深入發(fā)展，自第五屆提案大賽開始，街道規(guī)定在立項和結(jié)項兩個評審環(huán)節(jié)均設(shè)立大眾評分環(huán)節(jié)，即從街道下轄每個社區(qū)中選擇兩位自愿報名的居民組成大眾評審團，大眾評審團事先接受培訓(xùn)并閱讀項目材料，掌握提案項目評審細(xì)則，在評審環(huán)節(jié)根據(jù)項目書和提案人現(xiàn)場匯報情況打分，立項和結(jié)項評審成績均原原本本吸納了大眾評審團的打分。

四、進一步鞏固“以人民為中心”的基層民主決策新形態(tài)

當(dāng)然，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)“居民提案大賽”也存在居民骨干過分動員、參與群眾對提案陌生化、提案人的組織化水平不高、提案效果缺乏有力的群眾測評等缺陷，對此，后續(xù)完善過程中應(yīng)特別注意處理以下四對融合關(guān)系，著力鞏固以人民為中心的基層民主決策新形態(tài)，釋放其對基層治理的重要效能。

（一）拓展黨政主導(dǎo)、精英示范與群眾參與的融合

“居民提案大賽”由街道辦事處主辦、街道社聯(lián)會承辦、社區(qū)居民參與?？傮w而言，街道始終掌握著議題設(shè)定、政策供給的主導(dǎo)權(quán)，居民骨干在問題界定、資源鏈接等全過程占據(jù)更大的話語權(quán)，其他群眾面臨一定程度的“提案鴻溝”問題。因此，要在發(fā)揮黨政主導(dǎo)、精英示范基礎(chǔ)上，以人民主體性的理念提升群眾參與公共決策的深度，拓展群眾對基層決策、民主協(xié)商、社區(qū)管理和權(quán)力監(jiān)督的參與渠道，通過形式多樣的“熟人社區(qū)”創(chuàng)建活動激發(fā)居民群眾的家園共同體精神，實現(xiàn)社區(qū)作為地理共同體、生活共同體、文化共同體和治理共同體的統(tǒng)一。此外，在提案大賽已納入街道常規(guī)治理體系的背景下，應(yīng)進一步開放決策圈層，就每年度提案的政策方案、公共預(yù)算等探索范圍更廣、程度更深的居民參與，增強民主決策的開放性。

（二）推動資源下沉、社工培力與群眾組織的融合

公共服務(wù)通過項目制下沉至街道社區(qū)，是推動社會治理重心下移的重要途徑。項目制會吸引專業(yè)社工機構(gòu)的協(xié)同培力，不過這一過程會受到兩個重要因素的制約，其一是項目資金穩(wěn)定性，其二是承接資源下沉的群眾組織能力。因此，一方面，基層應(yīng)適度將零散的項目整合為系統(tǒng)的購買服務(wù)，健全完善政府購買服務(wù)清單和目錄，列入相應(yīng)年度預(yù)算，保障公益投入的穩(wěn)定性。另一方面，中國式基層治理現(xiàn)代化的重要路向是“將自上而下的國家治理與自下而上的社會參與結(jié)合起來，推動國家與社會良性互動”，1基層組織建設(shè)的孱弱可能會讓社會治理重心難以下移，乃至陷入內(nèi)卷化的風(fēng)險，因此，要在推動基層“五社聯(lián)動”過程中，充分發(fā)揮社工機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢和橋梁作用，建強街道和社區(qū)樞紐型社會組織，大力孵化社區(qū)社會組織，為群眾參與奠定組織基礎(chǔ)。

（三）增強政治動員、精細(xì)管理與群眾賦能的融合

“居民提案大賽”是運用黨組織權(quán)威、行政力量對居民群眾進行的深度動員，社區(qū)網(wǎng)格隊伍是提案行動的重要動員對象，實現(xiàn)了網(wǎng)格的精細(xì)管理和公共服務(wù)的有效遞送，在公共危機事件應(yīng)急管理如疫情防控階段，這種嵌入起到了較好的治理效果。但隨著非常態(tài)應(yīng)急管理向常態(tài)化治理的轉(zhuǎn)變，強烈的政治動員和縱深的網(wǎng)格管理，必須恰當(dāng)處理好與居民自治的關(guān)系，否則，“網(wǎng)格化模式自身所帶的濃厚的行政擴展色彩，其潛在的基層政權(quán)內(nèi)卷化風(fēng)險也如影隨形”。2同時，評估組織同樣也存在認(rèn)知限制，少數(shù)具有價值的“土點子”由于名稱、路演等方面的短板而被排除在外或評分較低，這不僅會挫傷群眾積極性，更會帶來治理問題的堆積。因此，要創(chuàng)新自治單元，不要僅將網(wǎng)格視作執(zhí)行政策或完成任務(wù)的細(xì)胞，更要在網(wǎng)格中深根為民服務(wù)體系的完善和居民自治潛力的激發(fā)，在網(wǎng)格內(nèi)推動居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，將網(wǎng)格打造成居民自治的新領(lǐng)地。要加緊構(gòu)建居民賦能體系，舉辦多形式、接地氣的公民參與訓(xùn)練營，開展賦能培訓(xùn)，讓居民群眾在“做中學(xué)”。

（四）實現(xiàn)事本效果、專家評估與群眾評價的融合

就提案行動評價而言，街道辦事處往往更多的是從提案項目的宗旨和事本價值來看待效果，街道社聯(lián)會在立項評審、中期督導(dǎo)、末期評估等環(huán)節(jié)會吸納專家意見，這兩方面效果評價都要借助民生服務(wù)項目制，由于“事本主義是項目制運作的一個基本取向”，1也就難以避免僅從來自零散的某一小區(qū)、某一領(lǐng)域的問題來看待行動效果，難以擺脫公共服務(wù)均等化與事本主義的邏輯張力。其實民主決策內(nèi)部就是一個全過程體系，從問題發(fā)現(xiàn)、政策設(shè)計與決定、政策執(zhí)行到監(jiān)督與效果評估等全流程各環(huán)節(jié)，只要條件具備、設(shè)計得當(dāng)，都應(yīng)該充分吸納人民群眾的參與、匯集人民智慧。要加快構(gòu)建群眾滿意度評價機制，在居民提案行動中，嵌入更多的群眾評價環(huán)節(jié)和通道，增強群眾施加決策影響的話語權(quán)，同時結(jié)合材料查閱、提案代表會談、現(xiàn)場觀察、入戶詢問、隨機樣本分析等多種形式，提高公共決策項目的績效評估水平，讓人民群眾的滿意度和獲得感成為基層民主決策最重要的衡量準(zhǔn)繩。

五、結(jié) 語

L街道是新時代我國廣大基層政權(quán)積極主動貫徹“以人民為中心”思想的一個縮影，在推動什么樣的民生服務(wù)、如何推動這些服務(wù)才能讓群眾滿意的問題上，基層政府已擺脫了政府封閉決策的方式，逐步轉(zhuǎn)向一種以人民為中心的民主決策新形態(tài)。L街道連續(xù)六屆“居民提案大賽”社會治理創(chuàng)新所展現(xiàn)出的行動宗旨、有序放權(quán)、黨群聯(lián)系、成果共享、績效評判等內(nèi)容，有力地彰顯了基層民主決策為了人民、相信人民、依靠人民、成果由人民共享、成效由人民評判的特征，表明“以人民為中心”思想已開始深度嵌入到基層民主決策過程。在推進基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中，要進一步貫徹落實以人民為中心的發(fā)展思想，著力加強群眾參與、群眾凝聚、群眾賦能、群眾評價方面的體制機制建設(shè)，充分保障群眾參與基層政府決策的權(quán)利，不斷提升基層政府決策的科學(xué)化和民主化水平。更重要的是，以人民為中心的民主決策新形態(tài)的發(fā)展，必將有力地厚實基層全過程人民民主的全鏈條，推動全過程人民民主在城鄉(xiāng)基層走深走實。

責(zé)任編輯：張昌輝