南京國(guó)民政府前期的金庫建設(shè)與集中型財(cái)政形塑

關(guān)鍵詞：統(tǒng)一金庫制；委托金庫制；國(guó)庫網(wǎng)；征收分立；集中型財(cái)政

摘 要：南京國(guó)民政府成立后，為適應(yīng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的需要，冀圖構(gòu)建集中型財(cái)政體制，遂逐步建立與之相匹配的國(guó)庫制度。鑒于中央銀行實(shí)力的擴(kuò)充，尤其是國(guó)庫局的成立，代庫形式由行政金庫制轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一金庫制，中央銀行得以獨(dú)享國(guó)庫代理權(quán)。在庫款保管方式上，雖以銀行存款制最為優(yōu)良，但仍實(shí)行委托金庫制，即委托中央銀行管理國(guó)庫資金?；谥醒脬y行金融網(wǎng)的快速擴(kuò)張，國(guó)庫分支庫得以在各地籌設(shè)，并初步形成以上海為中心的國(guó)庫網(wǎng)絡(luò)，這就有利于將分散于各地的國(guó)稅款統(tǒng)由國(guó)庫集中收解、保管，一定程度上提高了財(cái)政資金集中度。此外，財(cái)政部又以所得稅為對(duì)象進(jìn)行征收分立試驗(yàn)，改變了過去稅款稽征、經(jīng)收不分的狀況，有利于稅款的及時(shí)、足額入庫。可以說，國(guó)民政府在金庫建設(shè)方面的努力，不僅是集中型財(cái)政形塑的必經(jīng)之路，亦是國(guó)家權(quán)力集中化的重要表現(xiàn)。

中圖分類號(hào)：F810.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-2435（2024）06-0079-11

The Construction of the Treasury and the Shaping of Centralized Finance in the Early Period of the Nanjing National Government

ZHANG Chao （Institute of Modern History，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100101，China）

Key words：unified treasury system；delegated treasury system；treasury network；separate collection；centralized finance

Abstract：After the establishment of the Nanjing National Government， in order to meet fiscal and economic needs， efforts were made to construct a centralized fiscal system， and a corresponding national treasury system was gradually established. With the expansion of the Central Bank's power， especially the establishment of the National Treasury Bureau， the treasury system transitioned from an administrative treasury model to a unified treasury system， allowing the Central Bank to exclusively hold the treasury agency rights. In terms of treasury fund management， although the bank deposit system was considered the most effective， a delegated treasury system was still implemented， whereby the Central Bank was entrusted with managing national treasury funds. With the rapid expansion of the Central Bank's financial network， local treasury branches were established across various regions， creating a preliminary treasury network centered in Shanghai. This facilitated the centralized collection and management of national tax revenues from across the country， thereby enhancing the concentration of fiscal funds to some extent. In addition， the Ministry of Finance conducted experiments on the separate collection of income tax， changing the previous situation where tax assessment and revenue collection were not differentiated. This improved the timeliness and adequacy of tax payments being deposited into the treasury. It can be said that the National Government's efforts in treasury construction were not only an essential step in the formation of a centralized fiscal system but also an important manifestation of the centralization of state power.

根據(jù)財(cái)政分配上集權(quán)與分權(quán)的程度不同，財(cái)政管理體制有集中型與分散型之分。和文凱指出，晚清財(cái)政為分散型財(cái)政的延續(xù)，即清廷的財(cái)政運(yùn)作分散，“大量具體的稅收款項(xiàng)被中央直接指派到各地，用于具體的開支，而沒有總匯到北京的戶部”。1民國(guó)肇建，北京政府進(jìn)行財(cái)政整理，冀圖實(shí)現(xiàn)財(cái)政的集中運(yùn)作，以取代晚清分散型財(cái)政。不過，此后北京政府又規(guī)復(fù)前清舊制，實(shí)行解款制度2，并增設(shè)?？钪贫?，導(dǎo)致財(cái)政運(yùn)作再次分散。及至1916年后，因各地軍閥割據(jù)，地方財(cái)政形成獨(dú)立之勢(shì)，財(cái)政集中管理更是舉步維艱。南京國(guó)民政府成立后，原有分散型財(cái)政已不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化。迫于財(cái)政壓力，國(guó)民政府尋求解決財(cái)政集中運(yùn)作的新途徑。在確立預(yù)算、劃分國(guó)地收支、整頓稅收等措施的基礎(chǔ)上，逐步建立起健全的現(xiàn)代國(guó)庫體制。4

一般而言，在國(guó)家財(cái)政的集中化管理過程中，國(guó)庫制度扮演著相當(dāng)重要的角色。國(guó)庫作為國(guó)家財(cái)政出納之總匯，集中管理稅款，再根據(jù)政府預(yù)算統(tǒng)籌分配各項(xiàng)開支，這就極大地提高了政府的財(cái)政管理效率。因此，歷屆執(zhí)政者皆頗為重視國(guó)庫建設(shè)。如果說北京政府時(shí)期是我國(guó)現(xiàn)代國(guó)庫體制的建立期，那么南京國(guó)民政府前期則是其發(fā)展期。國(guó)民政府通過新成立的中央銀行經(jīng)理國(guó)庫，逐步確立統(tǒng)一金庫制和委托金庫制，并積極敷設(shè)國(guó)庫分支庫，進(jìn)行征收分立試驗(yàn)，有效提高了財(cái)政資金集中度，一定程度上解決了財(cái)政資源分散控制問題，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收支關(guān)系的均衡。

揆諸學(xué)界現(xiàn)有研究，從研究時(shí)段來看，著重關(guān)注抗戰(zhàn)時(shí)期公庫制度的構(gòu)建及實(shí)踐5；從研究視角來看，多聚焦于中央銀行經(jīng)理國(guó)庫業(yè)務(wù)6，而基于金庫制度本身的功能與地位，探討其如何有效地對(duì)財(cái)政資源進(jìn)行控制的研究尚付闕如。鑒于此，本文冀圖爬梳相關(guān)檔案、報(bào)刊文論等史料，梳理南京國(guó)民政府前期金庫建設(shè)的相關(guān)史實(shí)及過程，對(duì)國(guó)民政府統(tǒng)一國(guó)庫的努力作出恰當(dāng)評(píng)析，以理解該時(shí)期金庫制度變化與集中型財(cái)政形塑之關(guān)聯(lián)。

一、從行政金庫制到統(tǒng)一金庫制的轉(zhuǎn)變

自有政府組織，即有財(cái)政；自有財(cái)政，即有國(guó)庫。7但因各國(guó)政情不同，各時(shí)代財(cái)政經(jīng)濟(jì)的差異，其國(guó)庫的類別初不一致。依據(jù)主管權(quán)分散程度之不同，國(guó)庫有官?gòu)d金庫制、行政金庫制、統(tǒng)一金庫制之別。古代各國(guó)采用官?gòu)d金庫制，即各官?gòu)d自設(shè)金庫，以經(jīng)管其收支。但該制缺點(diǎn)甚多，如現(xiàn)金分散，無法酌盈劑虛；機(jī)關(guān)繁多，開支龐大。所謂行政金庫制，亦稱復(fù)合金庫制，即各機(jī)關(guān)的收支，一部分依統(tǒng)一金庫制度處理，一部分依行政類別，另設(shè)金庫處理。該制多由采用特別會(huì)計(jì)制度的事業(yè)而產(chǎn)生，如郵電、鐵路等國(guó)營(yíng)事業(yè)。因此，仍不免各自為政，形成國(guó)家公款由各機(jī)關(guān)分管及各機(jī)關(guān)有無不通等不良現(xiàn)象。統(tǒng)一金庫制，即國(guó)家一切出納皆由同一金庫管理，不許各自為政?？v觀各國(guó)國(guó)庫制度發(fā)展之趨勢(shì)，多由官?gòu)d金庫制，進(jìn)為行政金庫制，再進(jìn)為統(tǒng)一金庫制。

回溯我國(guó)傳統(tǒng)庫藏體系，從周朝至清中葉，系采用獨(dú)立金庫制，即各官?gòu)d按行政系統(tǒng)自設(shè)實(shí)物庫，不由其他機(jī)關(guān)經(jīng)理。及至晚清，頻繁的入侵戰(zhàn)爭(zhēng)與賠款，使原本入不敷出的財(cái)政狀況更加嚴(yán)重。財(cái)政危機(jī)迫使清廷意識(shí)到，落后的財(cái)政體制已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)，傳統(tǒng)庫藏亦不例外。因此，清廷實(shí)行財(cái)政改制，其中設(shè)立國(guó)家銀行、建立現(xiàn)代國(guó)庫為一項(xiàng)重要內(nèi)容。1908年2月，戶部銀行改為大清銀行，同時(shí)奏定《大清銀行則例》，明確大清銀行的國(guó)家銀行性質(zhì)，賦予其經(jīng)理國(guó)庫事務(wù)的特權(quán)。盡管大清銀行享有中央銀行的性質(zhì)，但并不能統(tǒng)一國(guó)庫代理權(quán)，因交通銀行專司輪、路、電、郵各局所收支款項(xiàng)，亦享有事實(shí)上的代理權(quán)?？梢?，清末以來，國(guó)家銀行已開始經(jīng)理國(guó)庫，并在代庫形式上由官?gòu)d金庫制轉(zhuǎn)向行政金庫制。

民初，為整理財(cái)政，北京政府非常重視國(guó)家銀行代理國(guó)庫，并承繼前清，仍采用行政金庫制。一方面，北京政府對(duì)中國(guó)銀行極為倚重，在法律上賦予其國(guó)庫代理權(quán)；另一方面，受制于政治因素影響，交通銀行亦被賦予國(guó)庫代理權(quán)。此后，凡各省賦稅之收入及行政上支付事務(wù)，由中國(guó)銀行代理；無中國(guó)銀行之省份，則由交通銀行代理。1此外，鹽業(yè)銀行、勸業(yè)銀行及各省官銀錢局等金融機(jī)構(gòu)亦可代理國(guó)庫。其他如匯豐銀行，“因不平等條約關(guān)系，為中國(guó)關(guān)、鹽稅及一部分公債基金之保管機(jī)關(guān)，即含金庫性質(zhì)”。2由此觀之，這一時(shí)期的金庫制度雖有其名，但管理體制較為紊亂。

南京國(guó)民政府成立后3，蔣介石在原則上是統(tǒng)一財(cái)政的支持者乃至推進(jìn)者4，而統(tǒng)一財(cái)政又以統(tǒng)一國(guó)庫為重點(diǎn)。因此，國(guó)民政府力求建立健全的國(guó)庫制度，并將中央銀行視為關(guān)鍵。1927年8月，國(guó)民政府頒布《金庫條例》，規(guī)定總分支金庫職掌內(nèi)一切事宜由中央銀行辦理。1928年6月，全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議召開，金融組提交《金庫條例草案》，再次規(guī)定國(guó)家銀行代理金庫。同年11月，中央銀行在上海正式成立。根據(jù)《中央銀行條例》第五條規(guī)定，中央銀行被賦予經(jīng)理國(guó)庫之特權(quán)。中央銀行在業(yè)務(wù)局設(shè)國(guó)庫科5，李惕生任科長(zhǎng)，辦理國(guó)庫出納事宜。不過，其事務(wù)簡(jiǎn)單，“對(duì)于國(guó)庫之匯解及支付，均系整入整出，性質(zhì)不過財(cái)政部會(huì)計(jì)、國(guó)庫二司之出納而已”。6在吸收公款方面，國(guó)民政府曾多次通令中央各機(jī)關(guān)及各省政府將所有公款轉(zhuǎn)存中央銀行。盡管國(guó)民政府三令五申，但公款出納仍未能由中央銀行集中辦理。事實(shí)上，當(dāng)時(shí)“一切尚在草創(chuàng)時(shí)期，財(cái)政收支未入常軌，各行政機(jī)關(guān)自國(guó)庫領(lǐng)得經(jīng)費(fèi)后，仍各有其往來銀行，各收入機(jī)關(guān)自行經(jīng)收稅款，于繳解國(guó)庫之前，亦仍存放其往來銀行”。7此種情形下，中央銀行代庫不過徒有虛名，并不能有效發(fā)揮代庫職能。同時(shí)，因歷史關(guān)系，“中國(guó)銀行、交通銀行向兼理金庫事務(wù)，而在事實(shí)上各地分支庫欲由中央銀行即時(shí)籌辦，尚屬不易”，故中交兩行條例呈請(qǐng)政府修改時(shí)，仍以金庫事項(xiàng)分畀兩行經(jīng)理。8從此層面來講，金庫制度仍采用行政金庫制。在財(cái)政學(xué)人看來，此制雖可暫時(shí)設(shè)置，但實(shí)為一種過渡辦法。

及至30年代初期及中期，國(guó)民政府力圖建立公共財(cái)政的管理體系，聯(lián)綜組織是其財(cái)政法律制度的核心內(nèi)容。所謂聯(lián)綜組織，即分命令、主計(jì)、出納、審計(jì)四大系統(tǒng)，“各本其超然獨(dú)立之精神，發(fā)揮分工合作之功效”。1當(dāng)時(shí)，命令、主計(jì)、審計(jì)系統(tǒng)皆付諸實(shí)行，唯獨(dú)出納系統(tǒng)，即國(guó)庫系統(tǒng)尚未完全確立。該系統(tǒng)的建立是完成聯(lián)綜組織最關(guān)鍵一步，也是建立近代財(cái)政體系的最后一道程序。因此，國(guó)庫革新成為諸多財(cái)經(jīng)學(xué)人關(guān)注的焦點(diǎn)。如有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行金庫制度“表面上雖具有系統(tǒng)，實(shí)際上未收一貫之效”，故應(yīng)進(jìn)行改良，采行統(tǒng)一金庫制。2會(huì)計(jì)委員會(huì)主任委員雍家源指出“財(cái)政紊亂，各自為政，國(guó)庫情形本身無異于復(fù)雜金庫制”，應(yīng)先確立統(tǒng)一金庫制。3

1931年12月，國(guó)民黨四屆一中全會(huì)通過改善財(cái)政制度方案，其中一項(xiàng)重要的內(nèi)容為統(tǒng)一公庫出納。4有鑒于此，國(guó)民政府于1933年2月頒布《中央各機(jī)關(guān)經(jīng)管收支款項(xiàng)由國(guó)庫統(tǒng)一處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)庫統(tǒng)一處理辦法》）。該辦法之主旨，“在使各部會(huì)負(fù)責(zé)督促綜核其主管各項(xiàng)之收支，并使國(guó)庫統(tǒng)一處理，完成其全部收支記錄，可謂國(guó)庫制度初步之改進(jìn)”。5然而，時(shí)人對(duì)該辦法“實(shí)難以抱充分之樂觀”6，因其“只為各機(jī)關(guān)解款及直放款、坐支撥付款抵解轉(zhuǎn)賬之程序法而已”7，并非真正統(tǒng)一國(guó)庫辦法。馬寅初亦指出：“該辦法為適應(yīng)當(dāng)時(shí)環(huán)境，未能將所有之國(guó)家款項(xiàng)全由國(guó)庫統(tǒng)收統(tǒng)支，仍保留坐支、撥付制度8，無形之中予收入機(jī)關(guān)以自收自用之機(jī)會(huì)，而支出機(jī)關(guān)遇到國(guó)庫枯竭時(shí)，只得望洋興嘆。”9

隨著《國(guó)庫統(tǒng)一處理辦法》的頒行，中央銀行代庫事務(wù)日趨增繁，國(guó)庫科已無法肩負(fù)重任。為謀積極協(xié)助政府推行庫政，其組織機(jī)構(gòu)自應(yīng)加強(qiáng)。同年12月，時(shí)任中央銀行總裁孔祥熙呈請(qǐng)國(guó)民政府核準(zhǔn)，將國(guó)庫科改組為國(guó)庫局。101934年1月1日，國(guó)庫局正式成立，胡祖同任總經(jīng)理，內(nèi)分文書、會(huì)計(jì)、庫務(wù)、債券、保管五科，分別辦理國(guó)庫款項(xiàng)的經(jīng)收經(jīng)付、發(fā)行公債庫券及其到期還本付息等事務(wù)。11該局的成立表明，中央銀行的代庫業(yè)務(wù)在形式上益漸具體化，在管理上益趨專業(yè)化。

國(guó)庫局成立后，為謀求國(guó)庫出納的統(tǒng)一，遂主張實(shí)行統(tǒng)一金庫制。在國(guó)庫局看來，就事實(shí)言，“中央銀行分設(shè)機(jī)構(gòu)不多，經(jīng)收稅款勢(shì)難兼顧，而中、交兩行與中央政府發(fā)生關(guān)系亦久，委托代理原無不可。惟在原則上機(jī)關(guān)分歧，有悖統(tǒng)一集中之旨，于政府綜管財(cái)政、統(tǒng)核度支諸多不便”。12因此，其提議呈請(qǐng)國(guó)民政府指定該局為國(guó)庫唯一機(jī)關(guān)，取消他行代理國(guó)庫權(quán)限，改由中央銀行根據(jù)實(shí)際情形分別委托代理，并函請(qǐng)財(cái)政部核準(zhǔn)備案。國(guó)庫局又指出，該提議對(duì)中、交兩行并無影響，對(duì)國(guó)庫局而言，則利于統(tǒng)一事權(quán)，易于經(jīng)管。

1935年5月，國(guó)民政府正式頒布《中央銀行法》，此項(xiàng)要求得以實(shí)現(xiàn)。該法第二十六條規(guī)定，國(guó)庫及國(guó)營(yíng)事業(yè)金錢之收付，均由中央銀行經(jīng)理。省、市、縣金庫及其公營(yíng)事業(yè)金錢之收付，應(yīng)由中央銀行代理；在中央銀行未設(shè)分行之地方，得由中央銀行委托其他銀行辦理。這就從法理層面賦予了中央銀行統(tǒng)一代理國(guó)庫的權(quán)利。與此同時(shí)，中、交兩行的條例也做了相應(yīng)修改，兩行可繼續(xù)代理部分國(guó)庫事宜，但須由中央銀行授權(quán)委托。

至此，原屬中央銀行與中國(guó)銀行、交通銀行共享的國(guó)庫代理權(quán)，從1935年后轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒脬y行統(tǒng)一代理，再由其委托他行代理。從本質(zhì)上講，雖只為形式之轉(zhuǎn)換，但手續(xù)變更后，對(duì)中央銀行經(jīng)理國(guó)庫大有裨益，其因在于中央銀行委托代理可隨時(shí)收回，“其應(yīng)得利益亦不致久為他行所占”。1

二、委托金庫制的確立及其后續(xù)倡議

國(guó)庫資金來自政府收入，而對(duì)于資金的保管，則依據(jù)國(guó)庫制度本身之不同而各異。具體說來，國(guó)庫保管方式有三種：一為獨(dú)立金庫制，即政府自設(shè)金庫，以管理國(guó)庫資金出納事務(wù)。古代政府均實(shí)行該制，但耗費(fèi)較多，手續(xù)繁瑣。二為委托金庫制，即政府委托銀行管理國(guó)庫資金，并須給銀行相當(dāng)費(fèi)用。銀行將國(guó)庫資金與營(yíng)業(yè)資金截然劃分，絲毫不能挪用。美國(guó)在1913年成立聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行后，即實(shí)行此制。三為銀行存款制，即政府以存款方法委托銀行管理國(guó)庫資金，一方面政府可得相當(dāng)之利息，另一方面銀行可將資金運(yùn)用于存、放、貼、匯，貨幣得以靈活流通，資金不至呆藏，財(cái)政與經(jīng)濟(jì)雙方皆受益。英國(guó)一直實(shí)行該制，日本則從1922年開始實(shí)行。綜觀各國(guó)國(guó)庫發(fā)展之趨勢(shì)，多由獨(dú)立金庫制，進(jìn)為委托金庫制，再進(jìn)為銀行存款制。

民初，統(tǒng)一國(guó)庫為整理財(cái)政之最要綱領(lǐng)。北京政府曾仿效日本規(guī)制，頒布《金庫規(guī)則》，實(shí)行委托金庫制。2及至南京國(guó)民政府成立后，根據(jù)《金庫條例》規(guī)定，中央銀行代理金庫事務(wù)。金庫款項(xiàng)應(yīng)與中央銀行營(yíng)業(yè)資金分別存儲(chǔ)，但由財(cái)政部長(zhǎng)核準(zhǔn)，以一部分之金庫款移作銀行存款者，不在此限。3無獨(dú)有偶，上文提及的《金庫條例草案》中亦明確提出，“國(guó)家銀行應(yīng)將金庫款項(xiàng)與營(yíng)業(yè)資金分別存儲(chǔ)之，但經(jīng)財(cái)政部長(zhǎng)核準(zhǔn)，得以金庫款項(xiàng)之一部分移作存款”。4可見，金庫制度以委托金庫制為原則，存款制則為例外。

就國(guó)庫學(xué)理言，自以銀行存款制最為優(yōu)良，但國(guó)民政府為何仍實(shí)行委托金庫制呢？考其原因，中央銀行尚在籌備，實(shí)力不敷，“尚不能負(fù)銀行中之銀行的責(zé)任”5，故采用上法，以輕其負(fù)擔(dān)。同時(shí)，部分財(cái)政學(xué)人亦贊成委托金庫制，如譚平就認(rèn)為該制雖不如存款制之妥善，“惟以國(guó)情言，深恐完全辦到委托制度，亦未得見諸實(shí)現(xiàn)，何遑提論存款制”。6

盡管委托制在立法上已確立，但此后的實(shí)踐過程中卻出現(xiàn)諸多缺點(diǎn)。首先，國(guó)民政府委托中央銀行代理國(guó)庫，須給予中央銀行保管的費(fèi)用，并不能達(dá)到財(cái)政上節(jié)流之目的。其次，中央銀行不得將國(guó)庫資金混入營(yíng)業(yè)資金，自由加以運(yùn)用，更不得將資金運(yùn)用于調(diào)劑金融，這就造成資金呆滯的現(xiàn)象。再次，針對(duì)國(guó)庫資金，國(guó)民政府依法定時(shí)或臨時(shí)舉行檢查，造成人力、財(cái)力的浪費(fèi)。與此同時(shí)，進(jìn)入1930年代后，在宋子文、孔祥熙的大力扶植下，尤其是得益于1935年的銀行業(yè)改組以及法幣改革，中央銀行的業(yè)務(wù)不斷拓展，對(duì)金融市場(chǎng)的控制逐漸加強(qiáng)。

基于委托金庫制存在的若干缺陷以及中央銀行實(shí)力日漸增強(qiáng)，財(cái)政學(xué)界主張實(shí)行銀行存款制的倡議甚囂塵上。雍家源認(rèn)為“國(guó)庫現(xiàn)時(shí)固由中央銀行經(jīng)理矣，仍系屬于委托金庫制之性質(zhì)，不如改為銀行存款制，一面可免除行政機(jī)關(guān)之中飽，一面仍有利于市面金融也”。7還有財(cái)政學(xué)人指出為收財(cái)政建設(shè)之效，政府應(yīng)及早實(shí)行此制。8

上述主張還可從1936年立法院起草的《公庫法草案》中得到具體體現(xiàn)。該年初，為集中辦理各級(jí)政府財(cái)政收支及保管事宜，立法院財(cái)政委員會(huì)1決議起草公庫法，并推定委員衛(wèi)挺生負(fù)責(zé)起草2。在衛(wèi)挺生看來，“公庫制度為財(cái)務(wù)行政改革之中心問題，其影響于全部行政之健全，至大且深”。3因此，衛(wèi)氏參照西方各國(guó)國(guó)庫制度，并斟酌本國(guó)實(shí)際情形，起草了公庫法的內(nèi)容，其中就包括確立銀行存款制。2月14日，時(shí)任財(cái)政委員會(huì)委員長(zhǎng)馬寅初舉行經(jīng)濟(jì)財(cái)政聚談會(huì)，專門討論草案內(nèi)容。衛(wèi)挺生指出：“在各國(guó)國(guó)庫制度中，以銀行存款制最為進(jìn)步，有防止財(cái)政舞弊之利，而無妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展之害。因此，該草案系根據(jù)銀行存款制的精神擬定。”針對(duì)銀行存款制是否可行，主計(jì)處歲計(jì)局副局長(zhǎng)楊汝梅（予戒）認(rèn)為現(xiàn)在委托制尚未辦到，存款制是否能行，尚成問題，因?yàn)殂y行倘若倒閉或有其他危險(xiǎn)，全國(guó)財(cái)政將立陷困難。在中央銀行方面固無問題，但各省市銀行信用則不確定。雍家源基于楊氏的擔(dān)憂，也指出“銀行倒閉，財(cái)政必受大損失，故新銀行制度以及財(cái)政對(duì)銀行的監(jiān)督，必須厲行”。46月16日，財(cái)政委員會(huì)再次商議《公庫法草案》及原則草案。5此后，經(jīng)反復(fù)討論，《公庫法草案》正式擬定實(shí)行銀行存款制等內(nèi)容。6

需指出的是，部分財(cái)政官員及學(xué)人也主張地方金庫制度實(shí)行銀行存款制。如時(shí)任會(huì)計(jì)局副局長(zhǎng)聞亦有建議為改革地方政府財(cái)務(wù)管理，地方金庫制度應(yīng)采用該制。7有學(xué)人基于地方金庫對(duì)于農(nóng)村金融的調(diào)節(jié)作用，建議及早采用該制，但代庫銀行應(yīng)注意兩點(diǎn)：其一，銀行本身是否具備嚴(yán)密組織及干練人才，銀行分支行處是否遍布各地；其二，代理金庫之銀行，應(yīng)由地方銀行或國(guó)立銀行擔(dān)任。8若具體到省、縣兩級(jí)金庫，在省級(jí)層面，以浙江省為例，該省金庫制度采用委托金庫制，即委托浙江地方銀行及其分支行代理金庫，政府存入該行之款，“不但毫無利息，且須按月負(fù)擔(dān)金庫經(jīng)費(fèi)。同時(shí)政府存款，銀行不能自由運(yùn)用，對(duì)于金融與社會(huì)，影響尤巨”。9因此，該省財(cái)政官員林鐘秀、錢江等人主張?jiān)囆写婵钪?0，“以樹立良善金庫制度之先鋒，并作普遍推行之模范”。在縣級(jí)層面，根據(jù)資料顯示，浙江蘭溪縣自1933年9月改為實(shí)驗(yàn)縣11后，在全國(guó)范圍內(nèi)首次將委托金庫制改為銀行存款制，由中國(guó)銀行經(jīng)理金庫事宜，成績(jī)頗著。根據(jù)時(shí)任縣長(zhǎng)胡次威的統(tǒng)計(jì)，“僅就節(jié)省開支、增加收入而論，除每年度節(jié)省金庫主任薪給600元外，在1934年度增加存款利息收入6 616 140元，1935年度上半年亦增加存款利息收入3 239 620元”。因此，當(dāng)時(shí)在中央政治學(xué)校研究部工作的程清舫就認(rèn)為各縣金庫制度多為委托金庫制，雖不失為一種財(cái)務(wù)行政的新改革，“然欲期現(xiàn)金保管出納益臻完善境地，收支機(jī)構(gòu)更形健全，則須進(jìn)一步的改為銀行存款制，政府與社會(huì)雙方皆受其利”。12

上述有關(guān)庫款保管方式的倡議，皆是根據(jù)當(dāng)時(shí)國(guó)庫現(xiàn)狀，結(jié)合現(xiàn)代國(guó)庫學(xué)理而提出的，應(yīng)當(dāng)說是有針對(duì)性的。財(cái)政官員及財(cái)政學(xué)人之所以關(guān)注該議題，在于國(guó)庫問題實(shí)為財(cái)權(quán)集中化之要旨。該思想背后是強(qiáng)烈的民族主義1，即統(tǒng)一財(cái)政，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政國(guó)家之夙愿。

三、分支庫的籌設(shè)與國(guó)稅的收解

經(jīng)理國(guó)庫是國(guó)民政府授予中央銀行的一項(xiàng)特權(quán)，也是它的主要業(yè)務(wù)之一。在上文的討論中，金庫制度在資金保管方式上實(shí)行委托金庫制，即委托中央銀行管理國(guó)庫資金?，F(xiàn)在著重討論另外一面，即中央銀行如何進(jìn)行資金的管理，這就涉及在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立國(guó)庫組織——分支庫的問題。一般而言，分支庫的設(shè)立是國(guó)庫建設(shè)水平的重要象征。根據(jù)分支庫設(shè)置的疏密，即可知金庫制度有無基礎(chǔ)。分支庫設(shè)立愈密，則握存稅款、挪移經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象愈少。此外，分支庫的設(shè)立可以使稅款直接繳解國(guó)庫，中間不需要轉(zhuǎn)解，這將大大縮短稅款的納庫時(shí)間，提高納庫效率。

那么，究竟應(yīng)如何設(shè)立國(guó)庫組織？根據(jù)《金庫條例》的規(guī)定，金庫系統(tǒng)采用三級(jí)制，分為總金庫、分金庫和支金庫。總金庫設(shè)于中央銀行總行所在地，分支金庫設(shè)于中央銀行分支行所在地。分金庫統(tǒng)屬于總金庫，支金庫統(tǒng)屬于分金庫。2而在此后擬定的《金庫條例草案》中亦明確規(guī)定，金庫系統(tǒng)仍為三級(jí)制，總金庫設(shè)于國(guó)民政府所在地，分金庫及支金庫設(shè)于各省及各地方。各金庫由財(cái)政部委托國(guó)家銀行掌理之。3有鑒于此，從1929年7月1日開始，中央銀行在上海總行設(shè)立國(guó)庫總庫；在南京、杭州、漢口、福州、九江分行分別設(shè)立國(guó)庫分庫，分庫以省名為簡(jiǎn)稱；在徐州、無錫、蕪湖、蚌埠支行以及安慶、南昌辦事處分別設(shè)立國(guó)庫支庫，支庫以地名為簡(jiǎn)稱。4

需說明的是，財(cái)政部作為國(guó)庫主管機(jī)關(guān)，對(duì)分支庫的籌設(shè)也極為關(guān)注。1930年，財(cái)政部以預(yù)算開始實(shí)行，全國(guó)收支均將以金庫為樞紐為由，決定于短期內(nèi)設(shè)立金庫。由國(guó)庫司5擬具進(jìn)行程序，決于第一年籌設(shè)蘇、浙、皖、贛、湘等省分庫，第二年籌設(shè)閩、粵、魯、豫等省分庫，第三年籌設(shè)川、桂、滇、黔等省分庫，第四年籌設(shè)遼、吉、黑等省分庫，第五年籌設(shè)陜、甘、新、寧、青等省分庫6。

以上述計(jì)劃為基礎(chǔ)，中央銀行積極籌設(shè)分支庫。根據(jù)賈士毅《民國(guó)續(xù)財(cái)政史》的統(tǒng)計(jì)，截至1931年年底，分支庫共計(jì)24處，其中分庫6處、支庫18處。71934年國(guó)庫局成立后，庫務(wù)科負(fù)責(zé)國(guó)庫組織的具體事務(wù)，更加積極推動(dòng)支庫的建設(shè)。根據(jù)庫務(wù)報(bào)告，先后增設(shè)衢州、安慶、三都、延平、漳州、南城、吉安、泉州等八支庫。8截至1935年8月，中央銀行經(jīng)理國(guó)庫共計(jì)41處，其中總庫1處、分庫7處、支庫33處。分庫由一等分行經(jīng)理，主要分布于南京、漢口、杭州等省會(huì)城市；支庫由二、三等分行、辦事處經(jīng)理，分布于工商業(yè)發(fā)達(dá)、交通便利的重要城市。9若以省區(qū)論，則又以國(guó)民政府控制的江蘇、浙江、福建、江西等省設(shè)立最多。

此后，國(guó)庫分支庫又繼續(xù)增設(shè)。如福州分行設(shè)建甌辦事處，建甌支庫亦同時(shí)成立，簡(jiǎn)稱建庫。10同時(shí)，根據(jù)中央銀行組織規(guī)程，各分行須專設(shè)機(jī)構(gòu)辦理國(guó)庫事宜，如一等分行設(shè)國(guó)庫課，二等分行設(shè)國(guó)庫組，三等分行及辦事處設(shè)國(guó)庫系。以1936年為例，因原有二等分行未曾專設(shè)國(guó)庫組甚多，時(shí)任國(guó)庫局局長(zhǎng)呂咸呈準(zhǔn)理事會(huì)通過，逐步建立，并派張步青、黃馨、孔昭瑔分別擔(dān)任蘭州、長(zhǎng)沙、福州分行國(guó)庫組主任。1截至1937年年底，國(guó)庫分支庫數(shù)量達(dá)53處2，初步形成了以上海為中心，輻射中國(guó)東部及中部地區(qū)的國(guó)庫網(wǎng)。

需指出的是，分支庫的增設(shè)得益于中央銀行金融網(wǎng)的快速擴(kuò)張。截至1933年11月，中央銀行在全國(guó)各地設(shè)立分支行及辦事處達(dá)33個(gè)。1935年4月，中央銀行資本總額達(dá)1億元，同時(shí)決定在全國(guó)各地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，使之能夠有效地?fù)?dān)負(fù)起調(diào)劑全國(guó)金融的職責(zé)。此后，國(guó)民政府公布《中央銀行法》，并實(shí)行法幣改革，中央銀行勢(shì)力急劇擴(kuò)張。至1936年年底，中央銀行設(shè)立分支機(jī)構(gòu)達(dá)45處，觸角遍于全國(guó)，影響也深入內(nèi)地。3

各地分支庫次第設(shè)置，全國(guó)所有財(cái)賦自應(yīng)集中國(guó)庫，以符統(tǒng)籌統(tǒng)支之制。因此，國(guó)民政府曾多次要求將國(guó)稅盡數(shù)存放中央銀行。如1930年10月18日，中央銀行總裁宋子文呈文國(guó)民政府，指出“國(guó)稅應(yīng)盡數(shù)交由所在地之中央銀行存解”。24日，國(guó)民政府通令各省政府及財(cái)政機(jī)關(guān)，將國(guó)庫收入款項(xiàng)悉交中央銀行存解。4然而，受地方割據(jù)勢(shì)力影響，稅款多被截留，拒不繳庫，或稽延時(shí)日。5以關(guān)稅為例，1930年中原大戰(zhàn)期間，為汲取經(jīng)濟(jì)資源，閻錫山強(qiáng)令津海關(guān)將關(guān)稅截留，遭海關(guān)稅務(wù)司貝泐（Francis H.Bell）拒絕后，閻錫山又自行任命英國(guó)人辛博森（Lennox Simpson）為津海關(guān)稅務(wù)司，派人強(qiáng)行接收津海關(guān)。6其實(shí)，造成上述狀況的根本原因，還是在于國(guó)民政府無法真正掌控各省財(cái)政。其初期權(quán)力所及，僅在蘇、浙、皖、贛等省，其它相當(dāng)部分省份除關(guān)稅外，稅收仍由各省自收自支。7

從1935年開始，鑒于國(guó)民政府逐漸控制各省財(cái)政，財(cái)政部將統(tǒng)一國(guó)庫收支定為行政計(jì)劃之一，四川、甘肅、寧夏等省所有國(guó)稅均分別收回。此外，“因國(guó)庫收支事務(wù)日見增多，各分支庫對(duì)于應(yīng)辦手續(xù)間有未能明了之處”，國(guó)庫局遂修正《國(guó)庫分支庫收支款項(xiàng)辦法》。8及至1936年，財(cái)政部繼續(xù)推進(jìn)收回事宜，晉、綏、湘等省將國(guó)稅收入及軍事機(jī)關(guān)并軍隊(duì)編制暨餉額等項(xiàng)報(bào)告財(cái)政部，其會(huì)同軍政部詳細(xì)查核辦理，期于該年度內(nèi)切實(shí)收回。“一面并擬著手調(diào)查滇、黔、粵、桂等省國(guó)家收支款項(xiàng)，以便酌量情形逐漸收回，總以達(dá)到國(guó)庫收支能完全統(tǒng)一之目的”。9

再就具體稅項(xiàng)言，國(guó)稅以關(guān)稅、鹽稅、統(tǒng)稅為主要來源，且都為間接稅。除江海關(guān)收稅處與中國(guó)銀行約定至1931年2月始由中央銀行接辦外，其他如漢口、九江、蕪湖、杭州等地關(guān)稅，凡中央銀行分支行處已經(jīng)設(shè)立的，悉由中央銀行經(jīng)收。10在鹽稅、統(tǒng)稅方面，鹽務(wù)稽核總所轉(zhuǎn)飭各分所，交由中央銀行存解；11統(tǒng)稅署訓(xùn)令各省區(qū)統(tǒng)稅局、管理所，“各項(xiàng)稅款均可飭令各廠、各公司逕繳所在地中央銀行代收”12。至于其他國(guó)稅及公款，遵照中央法令，移交中央銀行收解者固屬不少，“但意存觀望、未即實(shí)行者，亦所難免，或借口借款合同束縛，或以墊款透支為條件”1，或以該行分支處尚未普遍設(shè)立為理由。具體而言，有關(guān)各項(xiàng)國(guó)稅收入的數(shù)額，詳見表1。

在各類國(guó)稅中，以關(guān)稅收數(shù)最多，鹽稅、統(tǒng)稅次之，煙酒稅、印花稅雖總體略有增加，但并無重大進(jìn)展，其他種稅款則增減互見。1935年度，國(guó)稅收入受華北走私猖獗、國(guó)內(nèi)外嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)恐慌等因素影響，有所減少。

綜合來看，基于中央銀行金融網(wǎng)的快速擴(kuò)張，國(guó)庫分支庫逐步在各地籌設(shè)，并在全國(guó)范圍內(nèi)初步形成國(guó)庫網(wǎng)。國(guó)庫網(wǎng)的建立有利于將分散于各地的國(guó)稅款統(tǒng)由國(guó)庫集中收解、保管，極大提高了財(cái)政資金集中度，有效解決了財(cái)政資源分散控制的問題。

四、以所得稅為對(duì)象的征收分立試驗(yàn)

北京政府時(shí)代，財(cái)務(wù)管理制度一直存在收支命令權(quán)與執(zhí)行權(quán)未分的問題，即收支機(jī)關(guān)不僅掌管命令權(quán)，又擁有執(zhí)行權(quán)，這就導(dǎo)致各機(jī)關(guān)經(jīng)常出現(xiàn)坐支、撥付等現(xiàn)象。南京國(guó)民政府成立初期，該問題持續(xù)存在。若具體說來，又表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，財(cái)政機(jī)關(guān)兼掌出納保管，即財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)各種財(cái)源的收入款和各機(jī)關(guān)支用的經(jīng)費(fèi)款，不但有發(fā)出收付命令權(quán)，還有實(shí)行出納保管權(quán)。如1933年的湖南省財(cái)政廳便是這種情形，該省省款的出納保管差不多集中在財(cái)政廳會(huì)計(jì)課。2第二，各公務(wù)機(jī)關(guān)自行收支保管。如當(dāng)時(shí)湖南各縣區(qū)教育經(jīng)費(fèi)，便是由各教育機(jī)關(guān)自行收支保管。此種情形下，該機(jī)關(guān)不僅負(fù)有教育上的任務(wù)，還兼有征收機(jī)關(guān)、出納機(jī)關(guān)等權(quán)責(zé)。1

上述情形實(shí)為財(cái)務(wù)行政的惡習(xí)、貪污舞弊的根源。若從根本上講，此種情形也不利于財(cái)政資金的集中管理。因此，財(cái)政學(xué)人紛紛主張實(shí)行征收分立。如陸大年2就指出：“在統(tǒng)一金庫之國(guó)家，征收機(jī)關(guān)向納稅人發(fā)出收入命令，令其繳納現(xiàn)金于國(guó)庫分金庫之代理銀行。支出機(jī)關(guān)則向債權(quán)人發(fā)出支付命令，令其向金庫支取現(xiàn)金?！币虼?，征收與支出機(jī)關(guān)均不留現(xiàn)金，而金庫又不負(fù)簽發(fā)命令之責(zé)?！叭绱藸恐?，方可消弭作弊行為。我國(guó)現(xiàn)在尚未達(dá)到此種地步，亟應(yīng)仿照實(shí)行?！?財(cái)政部則采取慎重的試驗(yàn)態(tài)度，因擔(dān)心支出方面牽涉太多，推行不易，所以從較為容易的收入方面著手；又因地方稅收過于龐雜，所以從中央稅收著手。4此后，財(cái)政部選擇以所得稅為對(duì)象，進(jìn)行征收分立試驗(yàn)。

其實(shí)，早在1934年，國(guó)民政府曾以印花稅為對(duì)象進(jìn)行初步試驗(yàn)。該年9月，稅務(wù)署與郵政總局制訂辦法，規(guī)定自11月1日起，由全國(guó)郵局代售印花稅票。5征收機(jī)關(guān)及地方政府等僅負(fù)抽查、檢查及督察之責(zé)。新制實(shí)行后，“于行政效率上有所收獲，稅收前途益可樂觀”。6不過，與一般租稅的征收不同，印花稅由民眾自行購(gòu)買稅票貼用，故其試驗(yàn)并不具有代表性，而需要更進(jìn)一步的試驗(yàn)。

所得稅的正式開征始于1936年10月1日。其所用人員均為考取與受訓(xùn)者，其稅收機(jī)構(gòu)亦煥然一新，可謂新人辦新稅。7正因?yàn)樵谌耸律嫌辛诉@樣的基礎(chǔ)，所以方能實(shí)行征收的分立。根據(jù)《所得稅暫行條例》規(guī)定，開征采用稽征與經(jīng)收絕對(duì)分立，這就“創(chuàng)稅收機(jī)關(guān)不自收受保管其稅收之先例，為實(shí)施統(tǒng)一國(guó)庫出納之嚆矢”。8具體言之，所得稅征收機(jī)構(gòu)分為兩大系統(tǒng)：一為稽征機(jī)關(guān)，其職務(wù)為調(diào)查稅源、計(jì)算稅率、催繳稅款以及各項(xiàng)行政事宜；一為經(jīng)收機(jī)關(guān)，其職務(wù)專為收納與處理稅款等。二者各自獨(dú)立，前者管稅務(wù)而不收受稅款，后者管稅款而不涉及稅收行政，故可發(fā)揮內(nèi)部牽制之效。9

與此同時(shí)，財(cái)政部設(shè)立所得稅事務(wù)處，主持稽征行政事宜。各省市設(shè)所得稅辦事處，分轄各省市稅務(wù)；省內(nèi)各地設(shè)所得稅區(qū)分處，負(fù)責(zé)實(shí)際稽征。稅款之經(jīng)收則完全采用委托金庫制，由中央銀行總辦；在未設(shè)中央銀行之地則由其委托中國(guó)、交通兩行以及三等以上郵局負(fù)責(zé)代收。借助于銀行、郵政金融網(wǎng)絡(luò)，所得稅的經(jīng)收機(jī)關(guān)廣泛分布，共計(jì)2 799處，寧夏、青海、新疆、西康等邊遠(yuǎn)省份，亦皆有經(jīng)收機(jī)關(guān)。滬、漢等處，“因地方繁盛，除有中央銀行分行經(jīng)收外，更加托郵局代收，俾納稅人繳納稅款時(shí)，得以便捷”。10就經(jīng)收數(shù)額言，以1936年度為例，所得稅歲入預(yù)算為500萬元，年度決算時(shí)為648.727114萬元，超過預(yù)算總額148.727114萬元。11

需說明的是，所得稅的收解辦法，即稽征機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)核定應(yīng)納稅額，填發(fā)納稅通知書，由納稅人持通知書直接向銀行或郵局繳納。各經(jīng)收機(jī)關(guān)收到稅款后，于每旬末日，悉數(shù)解交國(guó)庫總庫，再報(bào)告主管所得稅征收機(jī)關(guān)。就國(guó)庫收入程序言，此方法表面上雖似由納稅人徑繳代理國(guó)庫的銀行或郵局，但仍不能認(rèn)為徑繳國(guó)庫，因其實(shí)際上先由代庫銀行匯收，再轉(zhuǎn)行列收庫賬。因此，在呂咸看來，其程序與此后頒布的《公庫法》相比，“雖已有局部之改進(jìn)，但不能認(rèn)為銀行代理國(guó)庫部分已直接徹底列收庫賬”。12

總之，所得稅作為中央稅和直接稅，財(cái)政部利用新人辦新稅，實(shí)行稽征和經(jīng)收絕對(duì)分立，改變了過去稅款征收、經(jīng)收不分的狀況，有利于財(cái)政資金的及時(shí)、足額入庫，防止了中飽拖延。此次試驗(yàn)也為后續(xù)財(cái)政資金直接收繳國(guó)庫提供了經(jīng)驗(yàn)。

五、結(jié) 語

南京國(guó)民政府成立后，為適應(yīng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的需要，冀圖構(gòu)建集中型財(cái)政體制，以解決北京政府時(shí)代財(cái)政運(yùn)作長(zhǎng)期分散的問題。有鑒于此，國(guó)民政府實(shí)施財(cái)政統(tǒng)一政策，并通過確立預(yù)算、劃分國(guó)地稅、整頓稅收等措施，初步形成以中央集權(quán)為主的財(cái)政管理體制。然而，這只是財(cái)政集中運(yùn)作的一個(gè)重要方面?？紤]到中國(guó)地域的遼闊、稅收規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生的重大變化，如何將分散且龐大的財(cái)政資金集聚并進(jìn)行合理分配，成為國(guó)民政府財(cái)政部又需要面對(duì)的難題。此種情形下，就有必要建立與集中型財(cái)政相匹配的國(guó)庫體制。需指出的是，金庫建設(shè)雖有利于財(cái)政的集中運(yùn)作，但并不能高估其集中化的價(jià)值，其因有四：第一，國(guó)庫收支范圍僅限于國(guó)民政府統(tǒng)治力所及區(qū)域。第二，在財(cái)政部所管控的中央財(cái)政體系中，稅款收入仍存在挪用、截留，坐支、撥付情形時(shí)有發(fā)生。第三，軍費(fèi)支出、緊急命令支出仍不受國(guó)庫控制。第四，在國(guó)地劃分的背景下，財(cái)權(quán)與財(cái)力集中于中央政府，導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。

縱觀南京國(guó)民政府前期的金庫建設(shè)，確實(shí)朝著集聚財(cái)源的方向演進(jìn)，不僅保證了預(yù)算財(cái)政的執(zhí)行，更加速了集中型財(cái)政的形塑。具體說來，在代庫形式上，雖初期采用行政金庫制，但隨著中央銀行實(shí)力的擴(kuò)充，尤其是國(guó)庫局的成立，最終轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一金庫制，即中央銀行獨(dú)享國(guó)庫代理權(quán)。在庫款保管方式上，則采用委托金庫制，即委托中央銀行管理國(guó)庫資金?；谥醒脬y行金融網(wǎng)的快速擴(kuò)張，國(guó)庫分支庫得以在各地籌設(shè)，初步形成以上海為中心，輻射中國(guó)東部和中部地區(qū)的國(guó)庫網(wǎng)。國(guó)庫網(wǎng)的建立在于將分散在各地的國(guó)稅款統(tǒng)由國(guó)庫集中收解、保管，極大提高了財(cái)政資金集中度，有效改變了財(cái)政資源分散控制的局面。這不僅使國(guó)民政府對(duì)全國(guó)財(cái)政收支情況了如指掌，還可加強(qiáng)財(cái)務(wù)控制，從而對(duì)庫款實(shí)現(xiàn)合理支配。此外，財(cái)政部又以所得稅為對(duì)象進(jìn)行征收分立試驗(yàn)，改變了過去稅款稽征、經(jīng)收不分的狀況，有利于稅款的及時(shí)、足額入庫。楊格認(rèn)為中國(guó)在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)之前十年的變化中，最顯著的一個(gè)方面就是中央權(quán)力的加強(qiáng)和財(cái)政貨幣事務(wù)的改革。1可以說，國(guó)民政府在金庫建設(shè)方面的努力，不僅是集中型財(cái)政形塑的必經(jīng)之路，亦是國(guó)家權(quán)力集中化的重要表現(xiàn)。

責(zé)任編輯：劉詩能