堅持以人民為中心，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

張帆　李少斐

摘 要：堅持以人民為中心，既是貫穿于我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本原則，也是根本目的，這源于以人民為中心是社會主義現(xiàn)代化的本質要求。蘇聯(lián)在社會主義現(xiàn)代化建設中曾踐行而后又背離了這一原則，后期由于公仆變主人、人民利益得不到保障而導致亡黨亡國，為我們提供了深刻的教訓和啟示。堅持以人民為中心，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須從理論上清醒定位主仆關系，從法治上切實保障，徹底消除公仆變主人的土壤和條件；構建多元治理主體與復合治理結構，健全國家治理體系，跟上社會現(xiàn)代化的步伐。

關鍵詞：以人民為中心；蘇聯(lián)實踐；經驗教訓；國家治理體系現(xiàn)代化

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2017）01-0048-05

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項系統(tǒng)工程，是黨提出的又一個“現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標，是中國特色社會主義偉大實踐的重要內容。習近平同志曾指出，走好今天的長征路，必須把人民放在心中最高位置，堅持一切為了人民、一切依靠人民，為人民過上更加美好生活而矢志奮斗。同樣，我國在推進社會主義現(xiàn)代化的進程中，堅持以人民為中心的價值追求和價值目標，充分調動人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，就為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了堅實的基礎。

一、 以人民為中心是社會主義現(xiàn)代化的本質要求

現(xiàn)代化是世界文明史上的一次巨大變遷，標志著人類社會由傳統(tǒng)農業(yè)文明邁入了現(xiàn)代工業(yè)文明。實現(xiàn)現(xiàn)代化是世界各國人民的共同選擇和共同夢想。我國是社會主義國家，社會制度的不同決定了我們所追求的現(xiàn)代化與西方資本主義現(xiàn)代化有著本質的區(qū)別。在社會主義制度框架下，我們的現(xiàn)代化是中國共產黨領導下的社會主義現(xiàn)代化。社會主義的本質屬性決定了我們的現(xiàn)代化必然是建立在以人民為中心的基礎之上，這既符合歷史唯物主義的基本原理，也是中國共產黨經過長期探索得出的必然結論。

（一）以人民為中心符合歷史唯物主義的基本原理

馬克思在現(xiàn)實斗爭的實踐中，逐漸認識到人民群眾在人類社會發(fā)展進程中的重要作用，創(chuàng)立了歷史唯物主義理論。馬克思關于人民群眾作用的最初揭示，是在《神圣家族》這一著作中，在該著作中，馬克思找到了認識人民群眾社會地位和歷史作用的“鑰匙”指出：“歷史的活動和思想都是群眾的思想和活動，歷史活動是群眾的事業(yè)，隨著歷史活動的深入，必將是群眾活動的擴大?！盵1]對此，恩格斯也指出，推動歷史發(fā)展的真正動力不是什么王侯將相和少數(shù)杰出人物，而是“廣大群眾，使整個的民族以及每一民族中間又使整個階級行動起來的動機”，他們“不是短暫的爆發(fā)和轉瞬即逝的火光，而是持久的、引起偉大歷史變遷的行動?！?[2]馬克思、恩格斯從根本上揭示了歷史的真正創(chuàng)造者是廣大的人民群眾。在人類歷史發(fā)展進程中，人民群眾才是社會發(fā)展的主體，是生產力中最為活躍的因子，他們不僅創(chuàng)造了社會的物質財富和精神財富，而且是推動社會變革的決定性力量。既然人民群眾是社會發(fā)展的主體和決定性力量，那么，我們的一切革命和運動就應該維護廣大人民群眾的利益。正是在此意義上，馬克思、恩格斯指出：“過去的一切運動都是少數(shù)人或者為少數(shù)人謀利益的運動。無產階級的運動是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨立運動?！?[3]這可以說是馬克思主義關于人民中心地位的最為有力的論證。

2.以人民為中心是中國共產黨在現(xiàn)代化建設道路上始終堅持的價值追求

人民群眾是社會主義現(xiàn)代化建設的主體，這是中國共產黨對社會主義現(xiàn)代化建設道路長期探索得出的必然結論。改革開放以來，隨著國門的打開和市場經濟的發(fā)展，人們對于現(xiàn)代化的道路有重重疑惑，面對這一現(xiàn)狀，鄧小平明確指出“中國搞現(xiàn)代化，只能靠社會主義。” [4]在鄧小平看來，我國現(xiàn)代化建設必須堅持社會主義方向。如果只講現(xiàn)代化，而不講社會主義，“這就忘記了事物的本質，也就離開了中國的發(fā)展道路。” [4]社會主義的性質決定了人民的中心地位，決定了人民是黨和國家的主人，這就內在地界定了我國現(xiàn)代化建設的價值追求和價值目標。以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領導集體繼承了毛澤東、鄧小平關于現(xiàn)代化建設的基本理念，并提出了人的全面發(fā)展思想。胡錦濤同志提出了科學發(fā)展觀，其核心是以人為本，使社會主義現(xiàn)代化建設的價值追求和價值歸旨進一步明晰化。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，面對全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化建設的歷史重任，正式提出了以人民為中心的戰(zhàn)略思想。2015年10月，在黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中，習近平總書記首次提出了“以人民為中心”的發(fā)展思想。這對凝聚人心、匯聚力量，順利實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設的既定目標具有決定性意義。為了將以人民為中心真正落到實處，習近平總書記提出了共享的發(fā)展理念。要求“我們的發(fā)展必須為了人民、依靠人民，發(fā)展成果由人民共享，進而使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”。2016年7月1日，在慶祝中國共產黨成立95周年大會上，習近平總書記更是做出了“要把人民放在心中最高位置”的論斷。至此，以習近平同志為核心的黨中央切實地將“以人民為中心”寫在了自己的旗幟上，寫在了社會主義現(xiàn)代化建設的歷史征程中。這既是對馬克思主義人民主體思想的繼承，同時，也是對中國共產黨人民中心思想的進一步升華。

二、蘇共執(zhí)政失敗的教訓及啟示

以人民為中心的執(zhí)政理念是社會主義國家必須堅持的，在社會主義現(xiàn)代化建設過程中必須時時刻刻體現(xiàn)出這一原則，特別要“防止國家和國家機關由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕盵5]。一旦法權讓位于特權、法治變成人治，主人權利失去保障，社會主義現(xiàn)代化成果不能為人民所共享時，人民就會與執(zhí)政黨出現(xiàn)隔膜、疏離甚至對立。執(zhí)政黨失去人民的擁護，就失去了執(zhí)政的根基，終將被淘汰出局。在這方面蘇聯(lián)為我們提供了值得借鑒的經驗和應當警醒的教訓。

（一）以人民為中心的原則在蘇聯(lián)的踐行與背離

蘇共執(zhí)政之初，曾經力圖從法律制度、機制方面著手，在新生的蘇維埃政權中兌現(xiàn)執(zhí)政為了人民的目標。主要表現(xiàn)在：一是對自己的歷史使命和責任有比較清醒的認識，如建立的政府就叫“人民委員會”，清醒意識到“個人發(fā)財企圖必須無情地加以制止”。二是從制度體制上竭力防止人民公仆變?yōu)槿嗣裰魅?，如試行了普選制與撤換制、低薪制、民主監(jiān)督等，特別是對于公務人員的薪水和其他福利待遇從法規(guī)上做了嚴格的限制[6]。三是加強自我監(jiān)督，對腐敗實行零容忍[7]，不斷加大對腐化分子的懲治力度。以人民為中心的執(zhí)政實踐，使蘇維埃政權能在極其艱難的條件下生存和發(fā)展起來。1921-1926年成為蘇聯(lián)黨風政風最好的時期，也是蘇聯(lián)發(fā)展最好的時期，是人民公仆最名副其實的時期，從領袖到普通黨員，普遍忠于職守，堅持原則，一心為公，廉潔自律。這不僅為蘇聯(lián)迅速崛起成為世界強國準備了條件，而且為后來的反法西斯戰(zhàn)爭勝利奠定了堅實基礎。

列寧之后的蘇聯(lián)，以人民為中心的執(zhí)政理念開始動搖，人民公仆逐漸缺位，公仆變主人，特權階層逐漸形成并固化。特權階層的主體部分，主要是按照當時定的職務名冊直接任命、相應地掌握著國家執(zhí)政資源并且按職級合法享受不同特權的那一部分人。據一些研究俄羅斯精英問題的專家測算，“蘇聯(lián)時期聯(lián)盟和地方兩級的權貴階層約75萬人，若加上他們的親屬，則有大約300萬人，占居民總數(shù)的1.5%?！盵8]這些人不僅擁有相應的權力，而且還享有明文規(guī)定或沒有規(guī)定的各種特權，而特權則是最易讓人民公仆變質、紅色政權褪色的強腐蝕劑。

具體表現(xiàn)為：一是特定工資制所規(guī)定的公務員高薪，使人民公仆目標漸行漸遠。干部高薪成為政府成本升高的一個重要因素，也使干部充滿了優(yōu)越感，更容易將自己凌駕于人民群眾之上，成為公仆變質的一個重要節(jié)點。二是越來越多特權的無序擴張，日益改變著公仆形象和政府性質。甚至“蘇聯(lián)的經濟腐敗很少有違法的貪污受賄、侵占公產，更多是體現(xiàn)在合法的特權上”[9]。

蘇聯(lián)特權制的實行等于把用于防止官員蛻變的有效措施全部廢除了，特權制使蘇聯(lián)后期干群關系出現(xiàn)巨大裂痕，人民的利益越來越得不到保障。特權制實際上使少數(shù)人奴役剝削多數(shù)人的舊制度變相復活，最終也使公仆在人民群眾的不滿、失望、冷漠和抗議中黯然下崗。

（二）蘇聯(lián)后期公仆變主人、人民利益得不到保障的主要根源

1.特權的系列制度安排，侵害人民利益

社會主義社會特權現(xiàn)象的出現(xiàn)，很大程度上是源于制度性因素。蘇聯(lián)后期的特權一定程度上可以說是政府行為，組織行為，是權力機構的行為，與一系列制度安排密切相關?！疤貦唷贝鲆呀洿蟠蟪隽斯吐男泄毸匾臈l件。變質的干部正是來源于變質的制度，特權在個人專制和社會主義法制破壞的情況下變本加厲地擴展，領導干部最終由“人民公仆”蛻變成“人民的主人”。

再從更深一層的制度體制看，在單一所有制結構和計劃經濟體制下，高度集權且缺乏有效監(jiān)督和制衡的權力結構模式，客觀上造成官員擁有對國家財富的支配權，成為最大受益者。蘇聯(lián)社會終于從最初的某些官員擁有某些特權，演變成相對穩(wěn)定的社會特權階層，這與體制關系甚大。不合理的干部選拔任用制度，即缺乏競爭的逆向淘汰機制，必然使干部隊伍能力退化并出現(xiàn)惡性循環(huán)，使他們更快地疏遠了人民群眾。蘇維埃政權初期的主要領導人確定是由選舉產生的，但是隨后選舉變成一種形式，實際由上級黨委內部決定，等級授職、層層任命。自上而下的職務任命制使人民群眾失去選擇自己公仆的權利，干部事實上無須對人民負責，干好干壞都不影響飯碗。在這樣的條件下，黨的干部很難保持最初的政治本色。

2. 監(jiān)督不力助長了主仆關系顛倒

恩格斯曾解釋普魯士專制政府為何能夠存在，與人民有很大關系：“如果說它在我們看來終究是惡劣的，而它盡管惡劣卻繼續(xù)存在，那么，政府的惡劣可以從臣民的相應的惡劣中找到理由和解釋。當時的普魯士人有他們所應得的政府”[10]。公仆的不廉潔與無數(shù)主人的容忍沉默不無關系，仆人的權力變質與主人的妥協(xié)、服從、不抵抗有很大關系。廣大工農群眾的法制觀念十分薄弱，許多人不會用法律武器同腐敗現(xiàn)象作斗爭，“不僅農民不會利用，就連相當多的共產黨員也不會利用蘇維埃的法律去同拖拉作風和官僚主義作斗爭”[11]。

長期以來，蘇共的監(jiān)察部門無法有效地對黨的各級干部尤其最高領導層實行監(jiān)督監(jiān)察，使權力失去了制約。權力失去監(jiān)督必然導致腐敗，權力落在對主人不忠的仆人手里而又不受主人監(jiān)督制約是很危險的，決不能高估仆人的才能和道德免疫力。

3.法權被特權壓倒，使人民權利失去保障

蘇聯(lián)社會最大的問題之一，就是自始至終都沒有擺脫人治的困局。法律、制度不能完全實施，不能真正地保護人民的自由與生命財產安全。蘇聯(lián)憲法上規(guī)定的公民權長期只停留在字面上。從事實看，憲法和法律并沒有得到應有的尊重，法治思維并沒有真正樹立，法治方式也沒有真正運用于治國理政，在法律面前也做不到人人平等。主要表現(xiàn)為：蘇共黨組織認為“專政是直接憑借暴力而不受任何法律約束的政權。無產階級的革命專政是由無產階級對資產階級采用暴力手段來獲得和維持的政權，是不受任何法律約束的政權?！盵12]執(zhí)政黨的口號凌駕于法律之上，效力高于法律，蘇共黨組織具有直接干預司法審判活動的權力，黨的決定往往成為法庭審判的指導，預先決定法庭的審判結果，國法在權力面前形同虛設。各級領導人藐視憲法法律的權威，損害憲法、法律尊嚴的事情屢見不鮮。權大于法一方面導致蘇聯(lián)憲法無法保障一般公民甚至國家領導人的人身權利，另一方面是特權階層，尤其是最高領導集團、最高領導人無法無天。

三、堅持以人民為中心，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

蘇聯(lián)的“主仆錯位”“公仆變主人”，特權階層凌駕于人民之上，使蘇共逐漸離心離德，失去了人民的支持，蘇聯(lián)也最終“亡黨亡國”。這慘痛的教訓讓我們領悟到，不論一個國家現(xiàn)代化程度有多高，當執(zhí)政黨在國家治理過程中忽視了人民的利益訴求，就必然會遭到人民的拋棄，特別是在社會主義國家，人民當家做主的觀念已深入人心，以人民為中心的執(zhí)政理念更不能夠被褻瀆。當前我們正著力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是社會政治經濟現(xiàn)代化的必然要求，也是當下改革發(fā)展的總趨勢和新要求。堅持以人民為中心，既是貫穿于我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本原則，也是根本目的。為了在推進國家治理現(xiàn)代化過程中切實保障人民利益，就要實踐人民公仆思想，并采取各種措施防止公仆變主人；需要健全國家治理體系，構建多元治理主體與復合治理結構，使人民群眾能夠積極參與國家治理，并對政府實施監(jiān)督。

（一）必須從理論上清醒定位主仆關系，實踐人民公仆思想

從理論上進一步強調馬克思主義執(zhí)政黨的根本政治立場，理順政府與公民之間服務與被服務的關系，從理論上進一步確認，實現(xiàn)最廣大人民的根本利益，為人民謀福祉是馬克思主義執(zhí)政黨唯一奮斗目標。自覺做人民的公仆，為人民服務，是任何一級國家機關、任何一個進入行政體系的派別組織的角色定位，是國家機關工作人員的本分。官員與人民群眾關系的定位是“主人”與“仆人”的關系，任何個人只要擔任一定的公職，官帽無論多大、級別無論多高，只要是在擔任公職期間，都是為人民服務的公仆，任何時候、任何情況下都必須守法懂規(guī)矩，不能濫用公權搞特權，不能享有“隱性福利”，不能居高臨下、頤指氣使。

（二）必須從法治上切實保障人民權利，徹底消除公仆變社會主人的土壤和條件

實現(xiàn)人民公仆身份最終還得靠法治，關鍵是要從法律上明“身份”，正“主仆”關系，理順“官民”關系，才能夠有效保證公仆的“公共性”，必須有法治的保障，制度的制衡，官員才可能安于仆人位置，不得不守規(guī)矩，不得不忌憚于主人的意志。我們渴望真正的公仆來貫徹以人民為中心的執(zhí)政理念，但不能再寄希望于“運動”方式來解決這一問題，或幻想出現(xiàn)一個高度集權的政治強人來解決這一問題。法治是基礎制度（infrastructural institution），法治是其他制度生存的基礎，只有樹立法律，即反映人民意志法律的至高無上權威，公權才可能不被濫用，公仆才不會獲得失去法律規(guī)范的權力，公仆行為才能得到有效規(guī)范和制約，公仆才能成為真正公仆，人民的主人地位才可能真正實現(xiàn)。習近平總書記深刻指出：“滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗形勢依然嚴峻?！盵13]要實現(xiàn)人民公仆和廉價政府目標，治本的辦法是民主法治，需要張揚公民權利，以權利約束權力，需要匯聚來自人民民主的正能量洪流，同時也要依靠完善的法治體系，用法律制度保障人民的各項權利，規(guī)范政府和公仆職能職責，從經濟、政治、意識、文化、社會等各方面徹底鏟除特權階層得以產生的土壤和條件。

（三）構建多元治理主體與復合治理結構，健全國家治理體系

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，治理主體的發(fā)育與構建不可或缺。堅持以人民為中心的國家治理理念，需要每一個公民都成為積極參與國家治理的有效力量，更加有效地參與行政過程，以打破原有的政府管理社會的一元化社會治理模式，同時也能對政府實施更加有力的監(jiān)督。這就需要健全國家治理體系，構建多元治理主體，使具有平等精神和獨立意識的治理主體有效銜接、合作與共治，包括政治主體、經濟主體和社會主體，都應當擔負起相應責任，成為負責任的治理主體；需要多種力量，包括政黨、國家與社會共同參與。只有建立健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)調、公眾參與”的新型國家治理模式，才可能超越任何組織和群體局部利益的局限，正確做出事關人民群眾切身利益的重大行政決策，降低社會運行和治理成本，實現(xiàn)國家利益和公民利益等社會公共利益的最大化。

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