摘要:邊疆地區(qū)是“雙循環(huán)”發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域,邊疆治理是國(guó)家治理的重要組成部分,邊疆與內(nèi)地發(fā)展不平衡已成為影響“一帶一路”建設(shè)的重要問(wèn)題。本文認(rèn)為中心城市集聚能力弱是邊疆發(fā)展滯后的核心癥結(jié),推進(jìn)“一帶一路”建設(shè),應(yīng)高度重視關(guān)鍵增長(zhǎng)極的培育問(wèn)題,變“短板”為“跳板”,化“阻點(diǎn)”為“支點(diǎn)”,推動(dòng)全面開(kāi)放新格局的形成。在此基礎(chǔ)上,本文以喀什為例,對(duì)邊疆地區(qū)中心城市建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行了分析,認(rèn)為喀什市是南疆的中心城市,增長(zhǎng)極缺失加劇了南疆發(fā)展滯后的問(wèn)題,南疆高質(zhì)量發(fā)展和長(zhǎng)治久安亟需激活喀什市這個(gè)“增長(zhǎng)極”和“動(dòng)力源”??κ仓行某鞘薪ㄔO(shè)是破解南疆發(fā)展困局的根本出路,應(yīng)逐步將喀什市培育成為城區(qū)常住人口在50萬(wàn)人甚至100萬(wàn)人以上的大中城市,成為事實(shí)上的南疆中心城市;應(yīng)高度關(guān)注喀什行政區(qū)劃和行政體制改革問(wèn)題,構(gòu)建大格局、培育大產(chǎn)業(yè)和推動(dòng)大開(kāi)放需統(tǒng)籌推進(jìn),以新型生產(chǎn)關(guān)系的構(gòu)建推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力的培育。
關(guān)鍵詞:向西開(kāi)放 邊疆發(fā)展 中心城市 行政區(qū)劃
作者簡(jiǎn)介:趙彪,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)邊疆研究所助理研究員。
黨的二十屆三中全會(huì)指出,必須自覺(jué)把改革擺在更加突出位置,緊緊圍繞推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)一步全面深化改革。在構(gòu)建新發(fā)展格局的過(guò)程中,邊疆地區(qū)(僅指陸地邊疆,下同)已成為國(guó)內(nèi)大循環(huán)(核心—邊疆)和國(guó)際大循環(huán)(核心—邊疆—國(guó)際)“雙循環(huán)”發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域,邊疆發(fā)展在國(guó)家發(fā)展中的地位和作用日益凸顯。新階段下,中國(guó)積極推進(jìn)“一帶一路”建設(shè),為邊疆高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了良好條件,對(duì)加快解決邊疆與內(nèi)地發(fā)展不平衡問(wèn)題,推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化具有重要意義。作為祖國(guó)最西部的邊陲城市,喀什市地處古絲綢之路南北道“匯合點(diǎn)”和世界四大文明“交匯地”,是中國(guó)內(nèi)陸聯(lián)通中亞、南亞、西亞乃至歐洲的國(guó)際大通道,具有“五口通八國(guó)、一路連歐亞”的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢(shì),東亞經(jīng)濟(jì)圈、歐亞大陸經(jīng)濟(jì)圈、阿拉伯經(jīng)濟(jì)圈“三圈疊加”的效應(yīng)尤為明顯(楊剛勇、楊友國(guó),2016),是中國(guó)向西開(kāi)放的橋頭堡。然而,受自然環(huán)境、歷史沿革、地緣政治等多重因素的影響,喀什市雖然被自治區(qū)確立為南疆區(qū)域中心城市,但經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、城鎮(zhèn)化水平低、輻射帶動(dòng)能力弱等問(wèn)題依然突出,對(duì)新疆高質(zhì)量發(fā)展和長(zhǎng)治久安造成了諸多影響,亟需深入分析,加快推動(dòng)南疆中心城市建設(shè)步伐。
一、邊疆內(nèi)地發(fā)展不平衡對(duì)“一帶一路”建設(shè)的影響
長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)與出口導(dǎo)向型發(fā)展模式密切相關(guān),但與此同時(shí),也導(dǎo)致了發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題,“東西失衡”與“南北分化”相互疊加,既抬高了“核心”地區(qū)的發(fā)展成本,又加劇了“邊疆”地區(qū)的發(fā)展難度?!耙粠б宦贰背h的提出,是中國(guó)經(jīng)濟(jì)由出口導(dǎo)向型向內(nèi)需拉動(dòng)型、由商品輸出向資本輸出、由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的客觀要求,也是踐行人類(lèi)命運(yùn)共同體理念和推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重大實(shí)踐。對(duì)中國(guó)而言,“一帶一路”建設(shè)有助于突破“核心—邊緣”結(jié)構(gòu)體系,通過(guò)在外圍地區(qū)培育新增長(zhǎng)極,既可以提升“邊疆”地區(qū)城市的要素集聚水平,改善邊疆內(nèi)地發(fā)展不平衡的問(wèn)題,又可以提高“核心”地區(qū)城市能級(jí)和綜合承載力,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈向外轉(zhuǎn)移,降低生產(chǎn)生活成本,為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)拓展更大的內(nèi)外需空間。對(duì)沿線國(guó)家而言,共建“一帶一路”將為其帶來(lái)寶貴的資本、技術(shù)、商品市場(chǎng)等供給,更有效地彌補(bǔ)自身發(fā)展短板,推進(jìn)各國(guó)實(shí)現(xiàn)共同繁榮發(fā)展,重塑世界經(jīng)濟(jì)地理與文明秩序版圖。然而,在“一帶一路”建設(shè)推進(jìn)的過(guò)程中,由于中國(guó)邊疆地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后,“核心區(qū)”難以有效輻射帶動(dòng)周邊國(guó)家,中國(guó)與周邊國(guó)家之間的“梯度差距”尚未充分轉(zhuǎn)化為“經(jīng)濟(jì)勢(shì)能”,對(duì)“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展造成了諸多不利影響。
一是陸海并重的開(kāi)放格局難以形成,“一帶”發(fā)展長(zhǎng)期滯后于“一路”。改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)充分利用沿海地區(qū)的土地、勞動(dòng)力以及區(qū)位優(yōu)勢(shì),大力引進(jìn)外資、技術(shù)等要素“補(bǔ)短板”,逐漸形成了“經(jīng)濟(jì)特區(qū)—沿海開(kāi)放城市—沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)—內(nèi)地”多層次對(duì)外開(kāi)放格局。在此過(guò)程中,大量“開(kāi)發(fā)區(qū)”“高新區(qū)”“新區(qū)”“自貿(mào)區(qū)”等各類(lèi)功能區(qū)相繼設(shè)立,形成了有中國(guó)特色的出口導(dǎo)向型發(fā)展模式。然而,這種發(fā)展模式在向邊疆地區(qū)推廣的過(guò)程中,卻出現(xiàn)了一定程度上“政策失靈”的問(wèn)題,即國(guó)家給予邊疆地區(qū)大量的政策支持,但發(fā)展效果相對(duì)一般。這導(dǎo)致中國(guó)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份多集中在東部沿海地區(qū),沿海地區(qū)“經(jīng)濟(jì)比重高、資源要素少”與邊疆地區(qū)“資源要素多、經(jīng)濟(jì)比重低”并存,中心與腹地相互割離的特征日漸明顯。對(duì)沿海地區(qū)而言,由于邊疆地區(qū)距離較遠(yuǎn),與海上運(yùn)輸相比,能源原材料等資源的陸地運(yùn)輸成本相對(duì)較高,隨著開(kāi)采強(qiáng)度提高,對(duì)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用也在逐漸減弱;對(duì)邊疆地區(qū)而言,由于缺乏增長(zhǎng)極且受沿海城市的輻射作用有限,造成邊疆城市發(fā)展面臨“需求不足、供給有限”的困境。總之,由于邊疆地區(qū)發(fā)展滯后,使中國(guó)東西不平衡與南北不平衡的差距長(zhǎng)期難以改變,“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的發(fā)展明顯滯后于“21世紀(jì)海上絲綢之路”,直接影響著“陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)”開(kāi)放格局的構(gòu)建。
二是通道經(jīng)濟(jì)難以轉(zhuǎn)化為樞紐經(jīng)濟(jì),對(duì)“一帶一路”的支撐作用不足。與內(nèi)地城市相比,受特殊自然環(huán)境等因素的影響,邊疆城市多存在著資源環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施綜合承載能力弱、產(chǎn)業(yè)布局和城市功能空間配置效率低等問(wèn)題,難以產(chǎn)生集聚經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和外部經(jīng)濟(jì),更容易產(chǎn)生擁擠效應(yīng)、擠出效應(yīng)和負(fù)外部效應(yīng),進(jìn)而影響專(zhuān)業(yè)化分工水平的提升,致使邊疆城市普遍存在著“通道作用”大于“樞紐作用”,難以推動(dòng)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展走深走實(shí)。以甘肅省蘭州市為例,在開(kāi)放通道建設(shè)方面,蘭州市與周邊城市聯(lián)系的主干道日益完善,但樞紐節(jié)點(diǎn)“微循環(huán)”水平仍有待進(jìn)一步提升,蘭州市內(nèi)及其到周邊市縣的通行成本仍然偏高。具體而言,蘭州市中心城區(qū)內(nèi)通勤時(shí)間長(zhǎng),存在著“城際半小時(shí)、城區(qū)一小時(shí)”的困境;與周邊市縣之間多依賴高速公路聯(lián)系,通勤費(fèi)用較高;公共交通不發(fā)達(dá),站點(diǎn)規(guī)劃、線路設(shè)計(jì)等方面仍存在較多問(wèn)題等。據(jù)調(diào)研,蘭州市最大的客運(yùn)樞紐蘭州站尚不能發(fā)送寶蘭方向高鐵列車(chē),也就是說(shuō),180萬(wàn)人需要橫向穿過(guò)蘭州城區(qū)最大的瓶頸到蘭州西站乘坐高鐵。這造成生產(chǎn)性要素(包括人才、科技、金融)以及物流資源難以向核心樞紐進(jìn)一步集聚,不利于專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)和資源配置效率的提升,進(jìn)而導(dǎo)致蘭州科技文教、區(qū)位交通等優(yōu)勢(shì)得不到充分發(fā)揮,區(qū)域樞紐核心的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱,對(duì)“一帶一路”建設(shè)的支撐保障作用相對(duì)有限。
三是邊疆內(nèi)地一體化程度難以提升,對(duì)沿線國(guó)家的輻射帶動(dòng)作用有限。由于邊疆發(fā)展相對(duì)滯后,與內(nèi)地一體化程度相對(duì)較低,“邊緣”對(duì)“核心”更多是依賴關(guān)系,邊疆區(qū)依靠核心區(qū)提供的資金、技術(shù)、人才等要素推動(dòng)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而核心區(qū)對(duì)邊疆區(qū)的依賴性相對(duì)較低,更多是能源原材料的需求,且這部分需求也能通過(guò)對(duì)外貿(mào)易彌補(bǔ)。又因邊疆區(qū)城市規(guī)模普遍較小,能為核心區(qū)提供的消費(fèi)市場(chǎng)規(guī)模相對(duì)有限,邊疆內(nèi)部生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品和旅游產(chǎn)品也因本地市場(chǎng)容量相對(duì)較小,難以帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。一方面,這導(dǎo)致第一產(chǎn)業(yè)主要是初級(jí)加工為主,難以形成規(guī)模效應(yīng),表現(xiàn)在缺少龍頭企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品精加工不足、產(chǎn)品附加值不高等方面,與周邊國(guó)家普遍存在同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題;另一方面,第三產(chǎn)業(yè)仍然以餐飲、旅游等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主,“旅長(zhǎng)游短”的瓶頸問(wèn)題仍然突出,缺少能夠滿足群眾食、住、行、游、購(gòu)、娛等綜合性需求的商業(yè)場(chǎng)所,現(xiàn)有場(chǎng)所普遍存在功能不完備、商品不齊全以及消費(fèi)不景氣的現(xiàn)象,對(duì)境內(nèi)外游客的吸引力有待提升??傊吔畢^(qū)發(fā)展依賴核心區(qū)的支持,仍存在內(nèi)生動(dòng)力不足問(wèn)題,對(duì)周邊國(guó)家的輻射帶動(dòng)作用就更加有限,這也直接影響著中國(guó)與東北亞、中亞、東南亞等國(guó)家之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系水平的提升。加快邊疆發(fā)展,有助于將邊疆與內(nèi)地之間的“單向依賴”關(guān)系轉(zhuǎn)為“雙向支撐”關(guān)系,兩者互為消費(fèi)市場(chǎng),形成科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)地域分工格局。這對(duì)降低財(cái)政壓力,開(kāi)創(chuàng)穩(wěn)邊固邊興邊新局面,以及進(jìn)一步提升“一帶一路”倡議的國(guó)際影響力都具有重要意義。
二、中心城市集聚能力弱是邊疆發(fā)展滯后的核心癥結(jié)
中心城市是邊疆地區(qū)的增長(zhǎng)極,對(duì)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著“蓄水池”“攔水壩”和“防火墻”的作用。一方面,邊疆中心城市是邊疆發(fā)展的核心“引擎”,可以有效“留住”可能外溢的人口和產(chǎn)業(yè),給予其更好的公共服務(wù)支持和政策保障,也有助于吸引內(nèi)地和境外投資集聚,起著“蓄水池”和“攔水壩”的作用,在發(fā)展到一定階段后,可以“灌溉”周邊地區(qū)及次中心城市,有效增強(qiáng)邊疆地區(qū)發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。另一方面,針對(duì)邊疆地區(qū)“小、散、邊”的城市格局導(dǎo)致市場(chǎng)規(guī)模較小和運(yùn)輸成本較高,民營(yíng)企業(yè)規(guī)模發(fā)育不足導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)較少,生態(tài)環(huán)境壓力較大導(dǎo)致生活品質(zhì)難以保障等問(wèn)題,積極培育發(fā)展邊疆中心城市,既能有效提升人民群眾的幸福感和獲得感,又可以提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率,降低縣(市)過(guò)多抬高的行政成本,對(duì)境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力也將形成強(qiáng)有力的震懾,起著“防火墻”的作用。然而,與內(nèi)地相比,邊疆中心城市更難產(chǎn)生集聚經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì),主要原因有以下三方面。
一是制度資源供給不足抬高了邊疆中心城市的發(fā)展成本。邊疆地區(qū)存在行政區(qū)與功能區(qū)等多重疊加,河谷型城市、資源型城市、口岸型城市較多,增加了邊疆城市發(fā)展的難度,加之改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)的行政區(qū)劃調(diào)整存在著從沿海到邊疆漸次推進(jìn)的過(guò)程(趙彪,2024),邊疆行政區(qū)劃調(diào)整仍然相對(duì)滯后,導(dǎo)致邊疆中心城市制度資源供給不足問(wèn)題日益突出。國(guó)家相關(guān)政策更多是從資金、項(xiàng)目、政策等方面對(duì)邊疆地區(qū)給予支持,制度性資源供給相對(duì)不足。隨著基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善,制度供給不足的問(wèn)題正在成為制約邊疆中心城市發(fā)展的“天花板”,而邊疆地區(qū)消除體制障礙的唯一途徑就是增加制度資源的有效供給。
二是資源要素保障短板制約了邊疆中心城市發(fā)展質(zhì)量的提升。受自然地理?xiàng)l件的制約,邊疆城市資源要素保障能力相對(duì)較弱,邊疆中心城市多位于盆地或沿河呈條帶狀狹長(zhǎng)分布,難以形成環(huán)形放射狀的道路體系,容易造成中心城市集聚能力有限、生產(chǎn)生活成本高等諸多問(wèn)題,難以有效吸引人才、資金等要素。由于中心城市集聚能力較弱,使得邊疆中心城市對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng),抑制了城鎮(zhèn)體系的正常發(fā)展,容易產(chǎn)生人口跨區(qū)域流動(dòng)等問(wèn)題。
三是本地市場(chǎng)容量不足抑制了邊疆中心城市的規(guī)模效應(yīng)。生活成本高難以留住人口,生產(chǎn)成本高難以吸引企業(yè),人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小難以產(chǎn)生集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng),難以形成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極,這是影響邊疆中心城市發(fā)展的重要因素。邊疆中心城市人口規(guī)模偏小影響規(guī)模報(bào)酬遞增機(jī)制的產(chǎn)生,導(dǎo)致土地、勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素都相對(duì)不足,本地市場(chǎng)容量也相對(duì)有限,難以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì),不易吸引相關(guān)廠商集聚,不利于產(chǎn)業(yè)鏈延伸和產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展,影響邊疆中心城市比較優(yōu)勢(shì)有效發(fā)揮。
綜上所述,邊疆地區(qū)中心城市集聚能力較弱是邊疆發(fā)展滯后的核心癥結(jié),加快邊疆中心城市發(fā)展,將加速形成集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和外部效應(yīng),激活經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力,也將為高質(zhì)量共建“一帶一路”提供有力支撐,變“短板”為“跳板”,化“阻點(diǎn)”為“支點(diǎn)”,推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局。
三、喀什中心城市建設(shè)對(duì)南疆高質(zhì)量發(fā)展的影響
習(xí)近平總書(shū)記指出,“做好新疆工作是全黨全國(guó)的大事,必須從戰(zhàn)略全局高度,謀長(zhǎng)遠(yuǎn)之策,行固本之舉,建久安之勢(shì),成長(zhǎng)治之業(yè)”,【 資料來(lái)源:《習(xí)近平在第二次中央新疆工作座談會(huì)上發(fā)表重要講話》,新華網(wǎng),2015年9月24日。】并明確表示“發(fā)展仍是解決新疆一切問(wèn)題的關(guān)鍵,必須切實(shí)抓好”【 資料來(lái)源:《把祖國(guó)的新疆建設(shè)得越來(lái)越美好——習(xí)近平總書(shū)記新疆考察紀(jì)實(shí)》,人民網(wǎng),2014年5月4日?!?。南疆大多是集邊境地區(qū)、民族地區(qū)、高原荒漠地區(qū)、貧困地區(qū)于一體的集中連片特殊困難地區(qū),是新疆發(fā)展的“短板”??κ彩校ㄖ缚κ驳貐^(qū)行政公署駐地縣,是縣級(jí)市)及其周邊地處阿克蘇地區(qū)、克州、和田地區(qū)之間,具有“五口通八國(guó)”的區(qū)位優(yōu)勢(shì)以及自貿(mào)區(qū)等多重政策優(yōu)勢(shì),是南疆吸引產(chǎn)業(yè)和人口集聚的最佳區(qū)域,應(yīng)重點(diǎn)支持喀什市發(fā)展成為更具國(guó)際影響力的南疆中心城市。然而,當(dāng)前喀什市明顯存在著“增長(zhǎng)極”缺失的問(wèn)題,對(duì)南疆高質(zhì)量發(fā)展和治理現(xiàn)代化產(chǎn)生了深刻影響。
(一)
喀什市增長(zhǎng)極缺失加劇了南疆發(fā)展滯后問(wèn)題
喀什市是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)的南疆支點(diǎn)和國(guó)家向西開(kāi)放的重要窗口,是促進(jìn)南疆高質(zhì)量發(fā)展和長(zhǎng)治久安的“關(guān)鍵區(qū)域”,為國(guó)家“雙循環(huán)”發(fā)展提供現(xiàn)代化的物流基礎(chǔ)支撐、陸基戰(zhàn)略支點(diǎn)和門(mén)戶平臺(tái),已成為暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際大循環(huán)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)??κ彩卸笫刂鋈搿拔蹇凇薄鞍藝?guó)” 的樞紐區(qū)域,然而由于受交通基礎(chǔ)設(shè)施及自然地理特征等因素的影響,其核心樞紐作用并未充分發(fā)揮,已成為影響“雙循環(huán)”發(fā)展的堵點(diǎn)之一,喀什中心城市增長(zhǎng)極缺失對(duì)南疆發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。
由于喀什中心城市輻射帶動(dòng)作用不足,導(dǎo)致南疆發(fā)展缺少增長(zhǎng)極和動(dòng)力源,中心城市對(duì)城鎮(zhèn)體系組織、引領(lǐng)、驅(qū)動(dòng)的“提綱挈領(lǐng)”作用難以發(fā)揮,進(jìn)而造成以“地區(qū)”“縣”為主體的南疆城鎮(zhèn)缺少凝聚力、輻射力和競(jìng)爭(zhēng)力,加劇了南疆發(fā)展滯后問(wèn)題。又由于南疆發(fā)展缺少核心引擎的驅(qū)動(dòng),加之距離內(nèi)地大市場(chǎng)較遠(yuǎn)等因素的影響,導(dǎo)致南疆城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展面臨著內(nèi)需不足等問(wèn)題。雖然產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要制造業(yè)的支撐,但由于本地市場(chǎng)有限,不得不從中東部地區(qū)輸入,抬高了企業(yè)生產(chǎn)和群眾生活成本。因此,南疆就不可避免地存在“制造業(yè)空心化”等問(wèn)題。以縣為主體(包括駐地縣和普通縣)的南疆城鎮(zhèn),縣與縣之間較為相似的資源稟賦,導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)了“同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)”問(wèn)題,難以培育出龍頭企業(yè)和知名品牌。地區(qū)(自治州)駐地縣、普通縣都面臨著自身發(fā)展難以克服的“天花板”,加劇了南疆發(fā)展滯后問(wèn)題的產(chǎn)生,進(jìn)而增加了解決南北疆發(fā)展不平衡問(wèn)題的難度。
具體而言,南疆發(fā)展滯后主要體現(xiàn)在以下方面:從人均地區(qū)生產(chǎn)總值來(lái)看,2022年,新疆人均地區(qū)生產(chǎn)總值為6.86萬(wàn)元,南疆四地州中,除阿克蘇地區(qū)為6.38萬(wàn)元(位于全自治區(qū)倒數(shù)第六位),僅略高于阿勒泰地區(qū)和伊犁州之外,克州、喀什地區(qū)、和田地區(qū)人均指標(biāo)均低于新疆其他地市州,分別為3.48萬(wàn)元、2.87萬(wàn)元和1.96萬(wàn)元,處于全自治區(qū)末三位。【 數(shù)據(jù)來(lái)源:各地州統(tǒng)計(jì)年鑒及相關(guān)政府統(tǒng)計(jì)公報(bào),后文如無(wú)特殊說(shuō)明皆同?!繌娜萎a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看,2022年,新疆三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為44.9 ∶41.0 ∶14.1,南疆四地州分別為克州12.3 ∶35.8 ∶51.9、阿克蘇地區(qū)24.3 ∶35.7 ∶40.0、喀什地區(qū)30.9 ∶20.7 ∶48.4、和田地區(qū)21.9 ∶16.6 ∶61.5。由此可以看出,南疆地區(qū)普遍存在二產(chǎn)占比較低的問(wèn)題,其中,喀什地區(qū)、和田地區(qū)的二產(chǎn)占比均處全自治區(qū)倒數(shù)后三位。與自治區(qū)相比,南疆地州對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的依賴程度更高,但這并不意味著南疆產(chǎn)業(yè)發(fā)展已進(jìn)入較高階段,而是與工業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱、產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展水平偏低密切相關(guān)。 從一般公共預(yù)算收入自給能力看,2022年,新疆各地州市一般公共預(yù)算收入對(duì)其支出的覆蓋程度總體較弱,除克拉瑪依市、烏魯木齊市、昌吉州、哈密市和吐魯番市的自給能力相對(duì)較高外,其余地州市的自給率均低于40%。其中,喀什地區(qū)、克州、和田地區(qū)的一般公共預(yù)算自給率甚至低于20%,高度依賴上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。從駐地縣常住人口規(guī)模來(lái)看,明顯高于自治區(qū)縣級(jí)政區(qū)平均水平,從高到低依次為喀什市(78.27萬(wàn)人)、阿克蘇市(71.53萬(wàn)人)、和田市(50.10萬(wàn)人)、克州阿圖什市(29.09萬(wàn)人)。【 國(guó)務(wù)院第七次全國(guó)人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編:《2020中國(guó)人口普查分縣資料》,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2022年?!?010—2020年,上述4個(gè)駐地縣的常住人口分別增長(zhǎng)27.60萬(wàn)人、17.97萬(wàn)人、17.87萬(wàn)人和5.06萬(wàn)人。僅從人口規(guī)模來(lái)看,喀什市等縣級(jí)市似乎具備發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的潛在可能。但若僅考慮城鎮(zhèn)人口規(guī)模,這4個(gè)駐地縣的城鎮(zhèn)常住人口總量都在50萬(wàn)人以下,即南疆四地州均為50萬(wàn)人以下的小城市。
綜上,南疆四地州發(fā)展水平明顯滯后,2020年,千萬(wàn)人口規(guī)模的區(qū)域城鎮(zhèn)化率卻僅有33.70%,比全國(guó)平均水平低30.19%,且由于均為地區(qū)或自治州的行政建制,表明這1000多萬(wàn)的人口均分布在33個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)(包括5個(gè)縣級(jí)市、27個(gè)縣、1個(gè)自治縣),平均每個(gè)縣級(jí)政區(qū)人口規(guī)模僅有31.13萬(wàn)人。這容易導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)難度大、公共服務(wù)供給成本高、跨部門(mén)區(qū)域協(xié)調(diào)難等一系列復(fù)雜問(wèn)題,難以發(fā)揮“增長(zhǎng)極”和“動(dòng)力源”作用,進(jìn)而造成南疆發(fā)展明顯滯后于其他地區(qū),這與喀什中心城市的引領(lǐng)帶動(dòng)作用發(fā)揮不足密切相關(guān)。
(二)
南疆發(fā)展亟需推動(dòng)喀什中心城市建設(shè)
1.南疆城鎮(zhèn)化率低且增長(zhǎng)緩慢,區(qū)域發(fā)展不平衡加劇,亟需喀什集聚核心的引領(lǐng)
2020年,南疆城鎮(zhèn)化率僅為33.70%,各地州之間也存在明顯差異,城鎮(zhèn)化率從高到低依次為阿克蘇地區(qū)(43.77%)>克州(31.55%)>喀什地區(qū)(31.54%)>和田地區(qū)(27.03%),由此可以看出南疆城鎮(zhèn)化水平明顯偏低?!就??!繌目h級(jí)政區(qū)來(lái)看,南疆四地州共33個(gè)縣(含縣級(jí)市、自治縣),城鎮(zhèn)化率大于35%的縣僅有7個(gè),其中有4個(gè)都位于阿克蘇地區(qū),4/5以上的縣級(jí)政區(qū)城鎮(zhèn)化率低于南疆平均水平。2010—2020年,南疆城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)11.89%,明顯慢于新疆(13.52%)和全國(guó)(13.94%),南疆與新疆的城鎮(zhèn)化率差距由21.20%增至22.83%,與全國(guó)的差距則由28.14%擴(kuò)大至30.19%,城鎮(zhèn)化率較低且增長(zhǎng)緩慢的特征明顯?!?國(guó)務(wù)院人口普查辦公室、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)司編:《中國(guó)2010年人口普查分縣資料》,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2012年;國(guó)務(wù)院第七次全國(guó)人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編:《2020中國(guó)人口普查分縣資料》,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2022年?!磕辖貐^(qū)城鎮(zhèn)化滯后的問(wèn)題,與其缺乏較大能級(jí)的中心城市存在密切關(guān)聯(lián)。據(jù)統(tǒng)計(jì),南疆四地州駐地縣的城鎮(zhèn)化水平普遍偏高,由高到低依次為:阿克蘇市(65.79%)>和田市(58.49%)>喀什市(50.18%)>阿圖什市(36.38%),均為所在地州城鎮(zhèn)化率最高的縣。然而,由于駐地縣城鎮(zhèn)人口總量均在50萬(wàn)人以下,自身能級(jí)有限,集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)難以充分發(fā)揮,無(wú)法提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)和相應(yīng)的公共服務(wù),進(jìn)而抑制了人口的進(jìn)一步集中和城鎮(zhèn)化水平的快速提升。無(wú)論從區(qū)位條件、自然環(huán)境、歷史文脈,還是從人口規(guī)模、政策優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),喀什市及周邊地區(qū)都是無(wú)可爭(zhēng)議的南疆中心區(qū)域,理應(yīng)承擔(dān)起提升南疆城鎮(zhèn)化水平的重任,以喀什市為突破口,推動(dòng)南疆城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。事實(shí)證明,與其他縣市相比,喀什市是南疆最有吸引力的城市,2010—2020年,喀什市總?cè)丝趦粼黾?7.60萬(wàn)人,是南疆人口增長(zhǎng)最多的縣級(jí)政區(qū)。然而,與此同時(shí),受基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)滯后、老城區(qū)人口密度偏高等因素的影響,喀什市新增人口多非城鎮(zhèn)人口,產(chǎn)生了南疆唯一的城鎮(zhèn)化率不增反降的現(xiàn)象。綜上可知,南疆城鎮(zhèn)化率明顯滯后于其他區(qū)域,這與其缺乏大中規(guī)模的中心城市引領(lǐng)帶動(dòng)有密切關(guān)系。歷史與實(shí)踐均表明,喀什市最合適且最有可能發(fā)展成為中心城市,然而受多種因素的影響,喀什市在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程中遇到了諸多瓶頸,難以發(fā)揮集聚核心的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。
2.南疆制造業(yè)空心化與同質(zhì)化,產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分加劇,亟需喀什樞紐載體的支撐
2022年,南疆地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)占比為25.68:27.87:46.45,第二產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模僅約1000億元。考慮到南疆1000萬(wàn)人以上的常住人口和55.73萬(wàn)平方公里的廣闊區(qū)域,可以看出第二產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和比重明顯偏低,即南疆“三二一”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并非是工業(yè)化程度較高的表現(xiàn),而是工業(yè)發(fā)展不足、制造業(yè)空心化的體現(xiàn)。分地州來(lái)看,第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯存在“一家獨(dú)大”的特征,阿克蘇地區(qū)的二產(chǎn)規(guī)模就占南疆二產(chǎn)總量的58.45%,喀什地區(qū)、和田地區(qū)等地的工業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。除“滯后化、空心化、分散化”特征外,南疆產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在“同質(zhì)化、低端化、單一化”的問(wèn)題,多以農(nóng)業(yè)、旅游、物流等為支柱產(chǎn)業(yè),缺少大企業(yè)、大品牌和大項(xiàng)目的支撐,深加工能力差、產(chǎn)品附加值低、服務(wù)體驗(yàn)不佳等困境難以突破,部分行業(yè)低水平重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題日益突顯。南疆均為50萬(wàn)人以下的小城市,小城市難以產(chǎn)生集聚經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì),不易發(fā)展大工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè),產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)難度較大,容易出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)低水平重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。因此,南疆產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟需一個(gè)具有一定規(guī)模的中心城市的引領(lǐng),推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體提質(zhì)升級(jí)。通過(guò)喀什中心城市建設(shè),將有效推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品深加工、先進(jìn)制造業(yè)以及現(xiàn)代物流、金融商務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展,圍繞做活南疆“棋眼”破題南疆高質(zhì)量發(fā)展。
3.南疆小城鎮(zhèn)大農(nóng)村特征明顯,城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)加劇,亟需喀什橋梁紐帶的帶動(dòng)
南疆各地州多呈現(xiàn)出以駐地縣為核心的“單中心”發(fā)展特征,駐地縣均為各地州內(nèi)城鎮(zhèn)化率最高的縣,且除了阿克蘇市、和田市和喀什市外,其余均為城鎮(zhèn)化率低于50%的縣市,半數(shù)以上的縣市城鎮(zhèn)化率低于30%,農(nóng)村人口大幅高于城鎮(zhèn)人口,“小城鎮(zhèn)大農(nóng)村”的特征十分明顯。與此同時(shí),阿克蘇市、和田市、喀什市三個(gè)縣級(jí)市也都是城鎮(zhèn)人口在50萬(wàn)人以下的小城市,對(duì)人口的吸納能力有限。2010—2020年,三市新增城鎮(zhèn)人口44.13萬(wàn)人,僅為南疆新增城鎮(zhèn)人口的28.96%?!就佟!窟@表明南疆區(qū)域性中心城市在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中吸引力十分有限?!榜v地縣吸引力有限”且“非駐地縣城鎮(zhèn)化率低”,導(dǎo)致南疆城鎮(zhèn)化“出口”不暢,農(nóng)村居民難以轉(zhuǎn)化為市民,相應(yīng)的就業(yè)勞動(dòng)、公共服務(wù)、社會(huì)交往等需求就更難得到有效滿足。城鎮(zhèn)化“出口”不暢導(dǎo)致人口難以向城鎮(zhèn)流動(dòng),然而,人口向疆外或疆內(nèi)其他地區(qū)流動(dòng)的渠道也存在著語(yǔ)言等諸多障礙,進(jìn)而產(chǎn)生了農(nóng)村人口規(guī)模較大、比重較高的特征,加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問(wèn)題??κ彩械淖匀画h(huán)境、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)都相對(duì)較好,具備發(fā)展成為大中城市的基礎(chǔ),它也是南疆群眾自發(fā)選擇出來(lái)的中心城市。2010—2020年,喀什市新增常住人口27.6萬(wàn)人,是南疆新增人口最多的縣級(jí)行政區(qū),要比第二位的阿克蘇市多10萬(wàn)人左右。推動(dòng)喀什市城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展,也是在為南疆地區(qū)城鎮(zhèn)化探索“出口”,有利于構(gòu)建中心城市引領(lǐng)、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局。
四、關(guān)于加快推進(jìn)喀什中心城市建設(shè)的建議
喀什市是南疆高質(zhì)量發(fā)展和長(zhǎng)治久安的“增長(zhǎng)極”和“動(dòng)力源”。應(yīng)逐步將其培育成為城區(qū)常住人口在50萬(wàn)人甚至100萬(wàn)人以上的大中城市,成為事實(shí)上的南疆中心城市。
喀什中心城市建設(shè)具有高度的科學(xué)性。具體而言:一是加快推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程,有利于共同富裕戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。喀什的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮,將有效提升自身造血能力,既可以為中東部的地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供有效支撐,又能大幅減少中東部地區(qū)提供的轉(zhuǎn)移支付,進(jìn)而深刻影響著國(guó)家現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)進(jìn)程,應(yīng)高度關(guān)注喀什中心城市培育問(wèn)題。二是推進(jìn)鑄牢中華民族共同體意識(shí)進(jìn)程,有利于國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)。南疆自古以來(lái)就是多民族聚居之地,也是東西方文化的交流、融合與共生的區(qū)域,是世界三大文明(華夏文明、古印度文明、古希臘文明)、三大宗教(佛教、基督教、伊斯蘭教)、三大語(yǔ)系(漢藏語(yǔ)系、阿爾泰語(yǔ)系、印歐語(yǔ)系)等多元文化的交匯交融之地,稱(chēng)為“多民族交融的十字路口”(羅清和、尹華杰,2012)。喀什中心城市建設(shè)有利于鑄牢中華民族共同體意識(shí),也將有效降低維護(hù)新疆社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的難度及成本。三是推進(jìn)高水平對(duì)外開(kāi)放進(jìn)程,有利于新發(fā)展格局的構(gòu)建。因地處陸上絲綢之路的核心樞紐地帶,喀什是中國(guó)與中亞、南亞乃至歐洲合作的承接地與輻射源,具有發(fā)展開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的巨大潛力,喀什中心城市建設(shè)對(duì)于促進(jìn)新發(fā)展格局構(gòu)建具有重要意義。
喀什中心城市建設(shè)還具有高度的可行性。具體而言:一是擁有深厚的人文底蘊(yùn)支撐。2100多年以來(lái),喀什都是南疆的第一大城,是古代絲綢之路北、中、南線的西端總交匯處,是中西交通樞紐和商品集散地。二是擁有豐富的自然生態(tài)資源支撐??κ矃^(qū)域內(nèi)山區(qū)冰雪融水給綠洲開(kāi)發(fā)創(chuàng)造了條件,形成喀什和葉爾羌河兩大綠洲,是南疆基本連片的最大綠洲群,面積有3.6萬(wàn)平方公里,為喀什中心城市發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的資源環(huán)境基礎(chǔ)。三是擁有多項(xiàng)國(guó)家級(jí)政策的支持。喀什市發(fā)展?jié)摿^大,綜合競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)明顯,已初步成為南疆農(nóng)產(chǎn)品、旅游業(yè)等集散中心,擁有自貿(mào)區(qū)等多項(xiàng)國(guó)家級(jí)政策支持,是南疆地區(qū)對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)最具吸引力的區(qū)域之一。
當(dāng)前,新疆維吾爾自治區(qū)明顯存在南北疆發(fā)展不平衡的問(wèn)題。南疆地區(qū)與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度6國(guó)接壤,少數(shù)民族占比高達(dá)86.58%,比自治區(qū)平均水平高28.82%,加之1027.43萬(wàn)人的人口規(guī)模,以及昆侖山、喀喇昆侖山、興都庫(kù)什山和天山等巨型山脈交匯于境內(nèi)的帕米爾高原,造成了南疆發(fā)展難度大、發(fā)展水平滯后等困境。南疆地區(qū)明顯是新疆高質(zhì)量發(fā)展與長(zhǎng)治久安的“短板弱項(xiàng)”和“重點(diǎn)難點(diǎn)”,喀什市做大做強(qiáng)是具有全局性意義的重要戰(zhàn)略,將深刻影響“一帶一路”的發(fā)展格局。推動(dòng)喀什中心城市建設(shè)應(yīng)著重做好以下工作。
一是構(gòu)筑大格局,優(yōu)化空間結(jié)構(gòu),提高中心城市帶動(dòng)力。盡快開(kāi)展喀什市行政區(qū)劃改革相關(guān)研究工作,整合現(xiàn)有功能區(qū)設(shè)置,推進(jìn)行政區(qū)與功能區(qū)融合發(fā)展,探索邊疆地區(qū)行政區(qū)劃改革,適度擴(kuò)大邊疆城市管理權(quán)限,將功能區(qū)的部分權(quán)限賦予行政區(qū),減少管理主體,避免盲目照搬東部發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。更加重視南疆高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題,以高質(zhì)量發(fā)展和長(zhǎng)治久安為導(dǎo)向,推動(dòng)喀什市行政區(qū)劃和行政體制改革,以喀什中心城市培育為突破口,推動(dòng)南疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革。
二是培育大產(chǎn)業(yè),發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì),增強(qiáng)集聚資源要素能力。主要包括:以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo),深入發(fā)掘深圳與喀什產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)優(yōu)勢(shì),激發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃?,促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合,創(chuàng)新成果與產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切對(duì)接,大力發(fā)展壯大現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系;以建設(shè)西部消費(fèi)中心城市為目標(biāo),培育喀什市新的中心商務(wù)區(qū),完善大商貿(mào)、大流通、大市場(chǎng)的發(fā)展格局;以建設(shè)國(guó)家級(jí)綜合交通樞紐為目標(biāo),加快推進(jìn)物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展,建成服務(wù)于全國(guó)和國(guó)家向西開(kāi)放的重要樞紐及戰(zhàn)略平臺(tái)。
三是推動(dòng)大開(kāi)放,加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)互融,構(gòu)建開(kāi)放合作新格局。提升開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,強(qiáng)化喀什對(duì)外開(kāi)放門(mén)戶功能,從產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、開(kāi)放等層面著手,與中亞、南亞等周邊國(guó)家和城市建立多層次合作交流機(jī)制,支持南疆各城市組團(tuán)參加各類(lèi)國(guó)家級(jí)、國(guó)際性經(jīng)貿(mào)交流活動(dòng),鼓勵(lì)龍頭企業(yè)合作開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)。推進(jìn)重大基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)接,做好物流企業(yè)服務(wù)及信息平臺(tái)建設(shè),線上延伸,面上拓展,在加強(qiáng)中西亞和東南亞互聯(lián)互通等方面發(fā)揮積極作用,建設(shè)面向歐亞的合作樞紐,打造向西開(kāi)放核心城市。
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責(zé)任編輯:李 蕊