完善中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度研究

摘要：完善中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度是我國國企改革發(fā)展的重要方向，也是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。中國特色的“特”就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中。近年來，國有企業(yè)全面落實“兩個一以貫之”，始終把建設(shè)中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度作為一項牽引性、根本性、全局性改革任務(wù)來抓，企業(yè)治理效能有所提升。但是，目前國企在完善中國特色現(xiàn)代公司治理制度方面仍存在諸多問題，部分國有企業(yè)黨委前置研究的界限不夠清晰，治理主體權(quán)責(zé)不清問題仍在一定范圍內(nèi)存在，部分企業(yè)董事會成員構(gòu)成不夠科學(xué)，部分國企市場化經(jīng)營機制改革不到位。本文提出相關(guān)政策建議：加快完善中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理，加強和改進(jìn)黨對企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)；有效發(fā)揮不同治理主體的功能作用，持續(xù)完善權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機制；健全更加精準(zhǔn)靈活、規(guī)范高效的市場化經(jīng)營機制，激發(fā)國有企業(yè)活力。

關(guān)鍵詞：中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度 國有企業(yè) 公司治理 國企改革 世界一流企業(yè)

作者簡介：劉方，中國宏觀經(jīng)濟研究院市場與價格研究所研究員。

一、深刻把握完善中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的重要意義

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出，“完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，弘揚企業(yè)家精神，加快建設(shè)世界一流企業(yè)”，【習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，新華網(wǎng)，2022年10月16日?！?/p>

為我國企業(yè)改革發(fā)展指明了方向和目標(biāo)。完善中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度是加快建設(shè)世界一流企業(yè)的重要制度基礎(chǔ)。世界一流企業(yè)是國家經(jīng)濟實力、科技實力和國際競爭力的重要體現(xiàn)，是引領(lǐng)全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵力量。加快建設(shè)具有全球競爭力的世界一流企業(yè)，必須有與之相適應(yīng)的企業(yè)制度作為基礎(chǔ)和保障。

（一）

完善中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度是我國企業(yè)改革發(fā)展的重要方向

1993年11月，黨的十四屆三中全會把建立現(xiàn)代企業(yè)制度確立為國有企業(yè)改革的方向。【黨的十四屆三中全會通過了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決議》，第一次把現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征概括為“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”16個字，并將“建立現(xiàn)代企業(yè)制度作為企業(yè)改革的重要方向”和社會主義市場經(jīng)濟體制的“微觀基礎(chǔ)”?！奎h的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視國有企業(yè)改革發(fā)展工作。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，再次強調(diào)“推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度”。習(xí)近平總書記始終高度重視國有企業(yè)公司治理，2016年10月在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上，開創(chuàng)性地提出了建設(shè)中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的重大命題，強調(diào)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之；建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之。中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，“特”就特在黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，做到組織落實、干部到位、職責(zé)明確、監(jiān)督嚴(yán)格。這種制度安排是對現(xiàn)代企業(yè)制度的重大創(chuàng)新。黨的二十大報告再次強調(diào)，完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，弘揚企業(yè)家精神，加快建設(shè)世界一流企業(yè)等。

中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度是社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容，是習(xí)近平總書記基于馬克思主義基本原理、立足我國基本國情，做出的極具思想性、原創(chuàng)性、戰(zhàn)略性的科學(xué)論斷和重大部署，是改革開放以來我國建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度的實踐結(jié)晶。中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度汲取了現(xiàn)代企業(yè)制度的核心內(nèi)涵，將黨的領(lǐng)導(dǎo)有機融入公司治理各環(huán)節(jié)，制度體系更加穩(wěn)健，治理結(jié)構(gòu)更加有效制衡，監(jiān)督手段更加多元，在新時代國有企業(yè)改革發(fā)展中具有基礎(chǔ)性、全局性、牽引性的關(guān)鍵作用。

（二）

完善中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度有助于加快建設(shè)世界一流企業(yè)

加快建設(shè)具有全球競爭力的世界一流企業(yè)，必須有與之相適應(yīng)的企業(yè)制度作為基礎(chǔ)和保障。全面落實“兩個一以貫之”，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到公司治理全過程，分層分類落實董事會職權(quán)，強化外部董事規(guī)范管理和履職支撐，有利于充分發(fā)揮企業(yè)黨委（黨組）把方向、管大局、保落實的領(lǐng)導(dǎo)作用，積極發(fā)揮董事會定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險作用，更有利于落實經(jīng)理層“謀經(jīng)營、抓落實、強管理”的作用，促使企業(yè)真正按照市場化機制運營，不斷提高企業(yè)治理能力。持續(xù)穩(wěn)妥加快混合所有制改革，通過增資擴股、股權(quán)置換等方式合理選擇和引入具有市場化特性，與企業(yè)主營業(yè)務(wù)具有強協(xié)同效應(yīng)，與企業(yè)所處產(chǎn)業(yè)鏈上下高度關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)投資者，并且合理設(shè)置股權(quán)比例，確保積極股東在公司治理中享有舉足輕重的話語權(quán)，有利于提升企業(yè)治理能力。不斷完善中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，促使企業(yè)形成有效制衡的現(xiàn)代企業(yè)治理機制、靈活高效的現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營機制，建立激勵相容的現(xiàn)代企業(yè)激勵機制、監(jiān)督適宜的現(xiàn)代企業(yè)監(jiān)管機制等制度體系，有助于保障和實現(xiàn)我國國有企業(yè)向世界一流企業(yè)邁進(jìn)。

（三）

完善中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)

一方面，推進(jìn)中國式現(xiàn)代化需要彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢的企業(yè)作為基礎(chǔ)保障和堅強支撐。應(yīng)對世界百年未有之大變局的風(fēng)險挑戰(zhàn)，解決錯綜復(fù)雜的深層次矛盾問題，搶抓新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的重大機遇，必須有一批能夠體現(xiàn)國家實力和國際競爭力、引領(lǐng)全球科技和行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢的世界一流企業(yè)作為基礎(chǔ)保障和堅強支撐。另一方面，把黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用轉(zhuǎn)化為企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)力，對完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行重要補充，能夠確保國家經(jīng)濟基礎(chǔ)穩(wěn)固和中國式現(xiàn)代化穩(wěn)妥推進(jìn)。通過切實加強黨對國有企業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，從組織上、制度上、機制上確保國有企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位與作用，使國有企業(yè)成為黨和國家最可信賴的依靠力量，成為堅決貫徹執(zhí)行黨中央決策部署的重要力量，成為壯大綜合國力、促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展、保障和改善民生、實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)、實施“一帶一路”建設(shè)等重大目標(biāo)的重要力量，成為我們黨奪取偉大斗爭新勝利的最大底氣（郝鵬，2022）。

二、中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度更加成熟與定型

（一）

中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)公司治理機制逐步完善

近年來，通過積極探索扎根中國土壤、彰顯中國智慧、體現(xiàn)中國風(fēng)格的國有企業(yè)治理機制，中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)公司治理制度建設(shè)取得進(jìn)展，為國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅實保障。

一是推動黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、程序化。國資國企全面貫徹落實“兩個一以貫之”，把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，堅持權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機制，黨委（黨組）尊重和支持董事會、經(jīng)理層依法行使職權(quán)。主要表現(xiàn)為：持續(xù)在制度落實上下功夫。中央企業(yè)認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《關(guān)于中央企業(yè)在完善公司治理中加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的意見》，修訂完善相關(guān)制度，明確集團公司黨委在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式，同時完善“三重一大”決策制度和明確其權(quán)責(zé)劃分要求。各地也積極參照《關(guān)于中央企業(yè)在完善公司治理中加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的意見》，研究制定落實舉措?！包h建進(jìn)章程”實現(xiàn)全覆蓋。全部中央企業(yè)全面落實“黨建入章”，明確了黨建工作總體要求，將黨組織的機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、工作任務(wù)等納入企業(yè)的管理體制、管理制度、工作規(guī)范；明確了黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，對企業(yè)重大經(jīng)營管理事項具有參與決策的職責(zé)。黨委（黨組）書記、董事長“一肩挑”全面實現(xiàn)。國企全部實現(xiàn)了“一肩挑”，從“職務(wù)合一”到“職責(zé)合一”的轉(zhuǎn)變確保了抓黨建和抓發(fā)展相互促進(jìn)。同時，確保了專職副書記應(yīng)配盡配并進(jìn)入董事會，實現(xiàn)黨組織、董事會、經(jīng)理層成員相互交叉任職，從領(lǐng)導(dǎo)體制上有效保障了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用與決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層的深度融合?！扒爸们鍐巍比嬷贫ú⒙涞匾娦?。國有企業(yè)集團公司和重要子企業(yè)以“四個是否”作為研究討論判斷標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合不同層級、不同類型企業(yè)功能定位，制訂了有針對性、可操作的黨委（黨組）對重大經(jīng)營管理事項前置把關(guān)的制度機制和事項清單，較好地厘清了各治理主體權(quán)責(zé)邊界。

二是董事會應(yīng)建盡建、配齊建強，外部董事實現(xiàn)占多數(shù)。推動形成系統(tǒng)、務(wù)實、管用的中國特色董事會建設(shè)制度體系。根據(jù)國務(wù)院國資委制定的《中央企業(yè)董事會工作規(guī)則（試行）》《關(guān)于中央企業(yè)加強子企業(yè)董事會建設(shè)有關(guān)事項的通知》，出臺了董事會工作規(guī)則、董事會和董事評價、董事會報告重大情況、外部董事選聘管理及報告異常情況等一系列制度辦法。當(dāng)前，各級國有企業(yè)基本實現(xiàn)董事會應(yīng)建盡建、配齊建強。中央企業(yè)重要子企業(yè)一般都設(shè)立了戰(zhàn)略與投資委員會、審計與風(fēng)險委員會，實行經(jīng)理層成員任期制和契約化管理的董事會還設(shè)立了薪酬與考核委員會、提名委員會，同時配備董事會秘書并設(shè)立董事會辦公室，為董事會履職服務(wù)提供保障。外部董事機制有效解決了企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不健全、內(nèi)部監(jiān)督機制不完善的問題。國務(wù)院國資委成立了中央企業(yè)專職外部董事黨委，全面推行外部董事召集人制度，建立外部董事人才庫，促進(jìn)企業(yè)科學(xué)決策水平和國資監(jiān)管效能得到有效提升。國有企業(yè)集團公司和重要子企業(yè)均不斷健全外部董事選聘和管理制度，多地出臺外部董事管理辦法和履職指引，拓寬外部董事來源渠道，選聘了一批現(xiàn)職國有企業(yè)負(fù)責(zé)人及專業(yè)人才任專職外部董事，構(gòu)建了一支素質(zhì)優(yōu)良、專兼互補、結(jié)構(gòu)合理的外部董事隊伍。

三是重要子企業(yè)加強制度建設(shè)，全面落實董事會職權(quán)。全部中央企業(yè)集團公司制定了落實子企業(yè)董事會職權(quán)的工作方案，明確了落實職權(quán)的重要子企業(yè)名單、授權(quán)內(nèi)容、進(jìn)度安排、督導(dǎo)考核等要求。同時，在集團公司或地方國資委的指導(dǎo)下，中央企業(yè)重要子企業(yè)和二級重要子企業(yè)也積極制定相關(guān)實施方案、配套制度，并落實董事會職權(quán)。大部分董事會按照職權(quán)和規(guī)定程序決策，積極發(fā)揮定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險作用。決策主體地位得以實現(xiàn)并提高了決策效率，提高了規(guī)范、科學(xué)、高效運轉(zhuǎn)水平。如，中國五礦集團根據(jù)國資委“落實董事會職權(quán)的子企業(yè)”評定標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合實際將直管企業(yè)、境內(nèi)上市公司、改革示范工程、內(nèi)部改革試點等29戶子企業(yè)確定為率先落實董事會職權(quán)的改革重要子企業(yè)。截至目前均形成了落實職權(quán)的實施方案、履行完各決策程序，穩(wěn)步推動落實了董事會職權(quán)。

四是推動董事會向經(jīng)理層授權(quán)的管理制度，經(jīng)理層實現(xiàn)依法行權(quán)履職。以增強活力、提高效率為目標(biāo)，中央企業(yè)集團及子企業(yè)積極建立董事會向經(jīng)理層授權(quán)的管理制度，依法明確董事會向經(jīng)理層的授權(quán)原則、管理機制、事項范圍、權(quán)限條件等內(nèi)容，支持經(jīng)理層“謀經(jīng)營、抓落實、強管理”，真正讓“聽得見炮聲的人指揮戰(zhàn)斗”，有效激發(fā)了經(jīng)理層作為執(zhí)行主體的凝聚力、戰(zhàn)斗力、創(chuàng)造力和執(zhí)行力。同時，嚴(yán)格落實總經(jīng)理對董事會負(fù)責(zé)、向董事會報告的工作機制。如，中國建筑建立全集團統(tǒng)一的董事會授權(quán)管理辦法，指導(dǎo)子企業(yè)結(jié)合實際確定差異化董事會授權(quán)決策方案，推動授權(quán)事項更加科學(xué)合理。并且，中國建筑積極落實經(jīng)理層向董事會報告機制，定期報告對董事會授權(quán)的行權(quán)情況。

總而言之，國資國企全面貫徹落實“兩個一以貫之”，把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，堅持權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機制，黨委（黨組）尊重和支持董事會、經(jīng)理層依法行使職權(quán)。出臺董事會工作規(guī)則、董事會和董事評價、董事會報告重大情況等制度。中央企業(yè)及其重要子企業(yè)、地方一級企業(yè)及其重要子企業(yè)全部制定前置研究清單，各級國有企業(yè)基本實現(xiàn)董事會應(yīng)建盡建、配齊建強，外部董事占多數(shù)，逐步更好發(fā)揮了董事會定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險和經(jīng)理層謀經(jīng)營、抓落實、強管理的重要作用，切實把中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。

（二）

中國特色國有企業(yè)新型經(jīng)營責(zé)任制初步成型

長期困擾國企的“三項制度”改革實現(xiàn)大范圍破冰破局，中國特色國有企業(yè)新型經(jīng)營責(zé)任制初步成型，主要表現(xiàn)為以下方面。

一是經(jīng)理層任期制和契約化全面實施，干部“能上能下”成為常態(tài)。長期以來，勞動、人事、分配三項制度改革一直是國企改革的重要內(nèi)容，也是激發(fā)企業(yè)活力、健全市場經(jīng)營機制攻堅發(fā)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其中，推行經(jīng)理層成員任期制和契約化管理是三項制度改革的核心。2021年3月26日，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《關(guān)于加大力度推行經(jīng)理層成員任期制和契約化管理有關(guān)事項的通知》。2022年5月16日，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《經(jīng)理層成員任期制和契約化管理契約文本操作要點》，對契約文本提出了11條要求。管理人員能上能下有序推進(jìn)，開展任期制和契約化管理的中央企業(yè)和地方各級子企業(yè)的比例由2020年底的23.5%、23.2%均提升到目前的99%以上；截至2022年底，中央企業(yè)各級企業(yè)末等調(diào)整和不勝任退出的管理人員達(dá)到了3.8萬人，占比約6.9%（國務(wù)院國資委黨委，2023）。

二是市場化用工全面推進(jìn)，職工“能進(jìn)能出”約束增強。精準(zhǔn)科學(xué)定員，為用工市場化奠定基礎(chǔ)。按照“以事定崗、以崗定人、精簡高效”的原則，各企業(yè)在總結(jié)多年管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)行業(yè)類型、經(jīng)營特點、技術(shù)難度、企業(yè)自身情況等多種因素，制定了適合本企業(yè)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和定員管理等制度辦法，科學(xué)核準(zhǔn)機構(gòu)和定員，為全面推進(jìn)用工市場化奠定了良好的基礎(chǔ)。統(tǒng)分結(jié)合招聘，促進(jìn)用工市場化廣泛實施。針對人才引進(jìn)難、留住人才難等難題，各企業(yè)創(chuàng)新人才招聘引進(jìn)模式，想辦法廣納天下英才、選賢用能。注重人才培養(yǎng)，打造用工市場化長效機制。人才不僅要招得來，還要留得住。各地企業(yè)通過持續(xù)開展內(nèi)部培訓(xùn)、外派培養(yǎng)等多種方式，通過導(dǎo)師制、師徒制等“傳幫帶”機制的建立和完善，使企業(yè)內(nèi)部形成人才梯隊，從而為企業(yè)的后備干部蓄積了雄厚的力量。全員績效考核全面推開，工資“能增能減”釋放活力。以全員績效考核為抓手，通過全員績效考核，使企業(yè)內(nèi)部形成激勵競爭機制，工作效率和服務(wù)質(zhì)量顯著提升。例如，中國交通建設(shè)集團把“位子”交給市場，把“薪酬”交給業(yè)績，所屬各級子企業(yè)管理人員末等調(diào)整及不勝任退出比例達(dá)8.89%，不同單位領(lǐng)導(dǎo)人員薪酬差距最高達(dá)3倍。

三是中長期激勵機制大范圍破冰，個人與企業(yè)的利益共同體“綁定”。在《關(guān)于積極有序開展企業(yè)中長期激勵工作有關(guān)事項的通知》《“雙百企業(yè)”和“科改示范企業(yè)”超額利潤分享機制操作指引》等政策規(guī)范的指引下，央企各子企業(yè)積極開展中長期激勵。享有激勵待遇的對象主要為上市公司董事、高級經(jīng)理人員（以下簡稱高管人員）、國有科技型企業(yè)技術(shù)骨干人員，以及對上市公司整體業(yè)績及持續(xù)發(fā)展有直接影響的核心技術(shù)骨干和管理人才、混合所有制企業(yè)員工持股等。從享有激勵機制對象主體來看，國有企業(yè)引入中長期激勵機制后，各項政策均對激勵對象進(jìn)行了明確限定，嚴(yán)禁全員持股、全員分紅，旨在有限的資源用于激勵少數(shù)核心骨干人員。截至2022年底，已開展中長期激勵的中央企業(yè)子企業(yè)為5750戶，占具備條件子企業(yè)的比例約為94.8%（翁杰明，2023）。

綜上所述，經(jīng)理層成員任期制和契約化管理全面推開，成為牽引本輪市場化經(jīng)營機制深化改革的“牛鼻子”。用工市場化全面推進(jìn)，公開招聘、競爭上崗、末等調(diào)整和不勝任退出等“硬制度”正重塑國企生態(tài)。薪酬分配和中長期激勵機制進(jìn)一步完善，國企追求“價值創(chuàng)造”的經(jīng)營導(dǎo)向全面確立。目前，中央企業(yè)和地方國有企業(yè)末等調(diào)整和不勝任退出的管理人員比例有所提高，94%具備條件的中央企業(yè)和88.8%具備條件的地方國有企業(yè)子企業(yè)開展中長期激勵（翁杰明，2023）。

四、高度關(guān)注建立中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度存在的五大問題

（一）

部分國有企業(yè)黨委前置研究的界限不夠清晰

有的國有企業(yè)特別是子企業(yè)存在黨建與公司治理兩張皮的問題，尚未清晰界定各治理主體的權(quán)責(zé)邊界；有的國有企業(yè)只注重黨委（黨組）前置研究的內(nèi)容和程序的合規(guī)性，企業(yè)黨委（黨組）決策的質(zhì)量和效率不夠高；有的國有企業(yè)前置研究清單不夠結(jié)合實際，甚至出現(xiàn)重大經(jīng)營管理問題事項決策前置泛化，將董事會、經(jīng)理層所有決策、決定事項全部預(yù)先經(jīng)過黨委會研究討論，將“前置”變成“代替”。

（二）

治理主體權(quán)責(zé)不清晰問題仍在一定范圍內(nèi)存在

有的國有企業(yè)董事會職權(quán)被虛化，董事會成了黨委會和經(jīng)理層之間的“夾心層”。如，有的董事會對經(jīng)理層難以行使實質(zhì)性的人事權(quán)、薪酬管理權(quán)、業(yè)績考核權(quán)，對經(jīng)理人員的約束力度十分有限。有的董事會對經(jīng)理層授權(quán)不科學(xué)，存在將董事會法定職權(quán)授予經(jīng)理層決策或董事會授權(quán)不足的情況。有的黨委會和董事會的角色混同，擔(dān)任董事的黨委會委員在黨委會上仍然扮演董事角色。此外，有的專業(yè)委員會并不“專業(yè)”，只是開會履行程序。

（三）

部分國有企業(yè)董事會成員構(gòu)成不夠科學(xué)

目前，部分國有股權(quán)董事管理機制不健全，有的國企董事會以內(nèi)部執(zhí)行董事為主，本級經(jīng)理層兼任所屬企業(yè)董事會成員，尚未實現(xiàn)外部董事占多數(shù)。部分央企二三級子公司外部董事來源渠道比較單一，履職能力有待進(jìn)一步提升。外部董事多以兼職為主，投入的時間、精力不夠，造成有的企業(yè)外部董事并不“獨立”，或者不“懂事”、不了解實際情況，或者雖深知企業(yè)內(nèi)情但不敢議事、不愿議事，成為“花瓶董事”（黃群慧等，2022）。另外，有的國企董事會服務(wù)支撐力量不足，對外部董事的履職保障不到位，信息傳遞不及時、溝通不充分，組織外部董事開展調(diào)研較少，影響了外部董事作用的發(fā)揮。此外，部分國企的職工董事往往是由國有企業(yè)高管（如副總經(jīng)理）出任，對普通職工的代表性并不強。

（四）

部分國有企業(yè)市場化選人用人機制改革不到位

一方面，部分國企經(jīng)理層選聘考核市場化程度有待提升。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管主管部門和企業(yè)自身均有相當(dāng)?shù)囊庠竿苿咏?jīng)理人的市場化配置，但國有企業(yè)高管兼具企業(yè)家和政府官員雙重身份的客觀事實，卻使得實際操作困難重重。盡管三年行動提出“優(yōu)先支持商業(yè)類子企業(yè)按照市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出原則，加快推動職業(yè)經(jīng)理人制度”，但央企集團建立針對商業(yè)類子企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人相關(guān)制度的子企業(yè)比重仍然較低。當(dāng)前管理人員競爭上崗、末等調(diào)整和不勝任退出比例仍較低。另一方面，部分企業(yè)經(jīng)理層契約管理質(zhì)量有待提高。部分企業(yè)推行經(jīng)理層成員任期制和契約化管理時，契約管理質(zhì)量不高，契約內(nèi)容不規(guī)范、指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，考核結(jié)果與薪酬掛鉤的規(guī)則不明確等問題仍然存在，契約的嚴(yán)肅性和約束性不夠。【比如部分企業(yè)考核目標(biāo)值的設(shè)置僅依據(jù)過去三年業(yè)績平均值計算得出，考核指標(biāo)單一，業(yè)績目標(biāo)不具有挑戰(zhàn)性，存在“簡單化”現(xiàn)象。部分企業(yè)績效考核制度或考核采取個人總結(jié)、民主測評等較為主觀的方式實施，一定程度上影響了通過績效考核達(dá)到“剛性”退出的改革效果?！苛硗?，部分國有企業(yè)員工晉升、流動和退出機制不健全，缺乏員工市場化退出的標(biāo)準(zhǔn)和渠道。

（五）

部分國有企業(yè)激勵機制的使用有待強化

一方面，部分國有企業(yè)薪酬激勵方式還有待提升。經(jīng)理層薪酬激勵機制的市場化程度還有待提升，研究發(fā)現(xiàn)國有股份比例越高，其高管薪酬激勵相對于企業(yè)績效來說就越低，國有控股上市公司的高管薪酬指數(shù)均值遠(yuǎn)低于總體均值。當(dāng)前薪酬倒掛問題普遍存在，即組織部門任命的“干部”與企業(yè)其他經(jīng)理層成員及以下人員之間存在薪酬倒掛。實施限薪等薪酬管制政策，固然有助于防止拉大高管團隊和員工的內(nèi)部薪酬差距，但也容易打擊經(jīng)理人員的積極性。另一方面，部分國有企業(yè)中長期激勵工具應(yīng)用有待提質(zhì)。部分企業(yè)對于中長期激勵工具包的政策解讀存在偏差，中長期激勵政策的覆蓋面、靈活性和匹配度不足，相關(guān)政策要求過高，激勵主體行權(quán)難度大。例如，由于政策覆蓋面不廣，導(dǎo)致中央企業(yè)控股境內(nèi)外上市公司只有不到30%實施了股權(quán)激勵；部分企業(yè)在實施超額利潤分享時，由于市場環(huán)境變化快、實施周期相對較長、經(jīng)營效益難以預(yù)測，科學(xué)設(shè)置合理的利潤考核目標(biāo)仍存在一定困難。

五、加快完善中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的政策建議

（一）

全面落實“兩個一以貫之”，加強和改進(jìn)黨對企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)

加強黨對國有企業(yè)的政治領(lǐng)導(dǎo)。分層分類、動態(tài)優(yōu)化細(xì)化國有企業(yè)黨委（黨組）前置研究討論重大經(jīng)營管理事項清單（黃群慧等，2022）。全面加強混改企業(yè)黨的建設(shè)，強化分類指導(dǎo)，探索創(chuàng)新適合混改企業(yè)的黨建工作方式。創(chuàng)新國有資本控股的混合所有制企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理的實踐路徑，國有資本控股的混合所有制企業(yè)應(yīng)具體明確列入前置研究討論的重大經(jīng)營事項的范圍，黨委（黨組）前置研究討論重大經(jīng)營事項要把關(guān)到位。積極發(fā)揮黨組織在不再控股的混合所有制企業(yè)中的戰(zhàn)斗堡壘作用，國有資本參股的企業(yè)，國有股東黨組織可以通過選派政治素質(zhì)好、工作能力強的黨組織書記，不斷加強黨建工作力量，宣傳貫徹黨的路線方針政策，引導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)合法經(jīng)營、規(guī)范管理。

（二）

有效發(fā)揮不同治理主體的功能作用，持續(xù)完善權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機制

完善“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制，逐步提高各級領(lǐng)導(dǎo)班子雙向進(jìn)入、交叉任職比例。明確公司黨組織與董事會在公司決策體系中的功能定位，強調(diào)黨委會前置研究討論不等同于前置決定，不是替代董事會決策。分層分類落實董事會戰(zhàn)略制定、投資決策、經(jīng)理層選聘、業(yè)績考核、薪酬管理、激勵機制等重大事項職權(quán)。健全董事會履職評價制度，完善職工董事制度，及時調(diào)整履職不合格的董事（劉方，2024）。鼓勵董事會設(shè)立戰(zhàn)略與投資、薪酬與考核、審計與風(fēng)險等專門委員會。加強外部董事隊伍建設(shè)，支持中央企業(yè)、地方國資監(jiān)管機構(gòu)建立外部董事人才庫。完善外部董事評價和激勵機制，提升外部董事素質(zhì)和履職能力（黃群慧等，2022）。完善董事會向經(jīng)理層授權(quán)管理、動態(tài)跟蹤、監(jiān)督評價機制，同步健全經(jīng)理層對董事會負(fù)責(zé)、向董事會報告的工作機制。健全以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度。

（三）

健全更加精準(zhǔn)靈活、規(guī)范高效的市場化經(jīng)營機制，激發(fā)國有企業(yè)活力

深化市場化選人用人。在充分堅持黨管干部黨管人才原則下，充分發(fā)揮市場化選人用人機制。建議縮小黨管干部的范圍，只將國企董事長（黨委書記）、副書記、紀(jì)委書記列為組織管理的干部，其薪酬由出資人機構(gòu)確定。暢通委任制、聘任制、選任制人員的轉(zhuǎn)換渠道。加快建立更加符合市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)家成長規(guī)律的國有企業(yè)家培養(yǎng)、選拔、考核、評價、任用機制。建立國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員梯度培養(yǎng)機制。建立形成企業(yè)內(nèi)部人才市場，實現(xiàn)人力資源整體價值最大化。更大力度推行管理人員競爭上崗、末等調(diào)整和不勝任退出相關(guān)制度，分類明確并優(yōu)化員工市場化退出的標(biāo)準(zhǔn)和渠道（劉方，2024）。

完善市場化新型經(jīng)營責(zé)任制。全面推行職業(yè)經(jīng)理人制度，完善職業(yè)經(jīng)理人市場，暢通現(xiàn)有管理者和職業(yè)經(jīng)理人的轉(zhuǎn)換渠道。持續(xù)提升經(jīng)理層成員任期制和契約化管理質(zhì)量。推進(jìn)契約化管理從經(jīng)理層向職能部門負(fù)責(zé)人等其他管理人員拓展延伸，進(jìn)一步細(xì)化薪酬兌現(xiàn)規(guī)則、剛性退出條款等硬性標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)任期制和契約化管理的強激勵硬約束效果。

健全更加精準(zhǔn)靈活、規(guī)范高效的薪酬分配機制。堅持按勞分配、績優(yōu)多得的導(dǎo)向。完善具有市場競爭優(yōu)勢的核心關(guān)鍵人才薪酬制度，加大收入分配向基層關(guān)鍵崗位、生產(chǎn)一線崗位和高技能人才傾斜力度，對企業(yè)核心研發(fā)、技術(shù)團隊及骨干人員薪酬實施特殊工資管理政策，對國有資本控股的科技型混合所有制企業(yè)、規(guī)模較小的科技型企業(yè)探索更具靈活的工資總額決定和增長機制。

推動中長期激勵政策更大范圍、更大力度規(guī)范實施。支持國有企業(yè)結(jié)合實際探索創(chuàng)新更多靈活的激勵方式。構(gòu)建符合企業(yè)經(jīng)營實際的多元化、系統(tǒng)性、多層次的中長期激勵約束體系，充分利用好骨干員工持股、上市公司股權(quán)期權(quán)激勵、科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵、超額利潤分享等多種中長期激勵工具。如，更大范圍推行管理層和員工持股制度，選擇規(guī)模較小的科技型企業(yè)，繼續(xù)放大單一員工持股比例。

（四）

健全國有企業(yè)科學(xué)管理體系，提高管理水平

增強國有企業(yè)戰(zhàn)略管理能力。引導(dǎo)國有企業(yè)科學(xué)制定發(fā)展戰(zhàn)略，加強發(fā)展戰(zhàn)略研判和論證，完善戰(zhàn)略實施、評價和調(diào)整機制，推進(jìn)戰(zhàn)略與時俱進(jìn)，推動戰(zhàn)略規(guī)劃縱向貫通、橫向協(xié)同、層層銜接。建立健全國有企業(yè)跨部門信息流通共享機制，避免不同業(yè)務(wù)間戰(zhàn)略舉措沖突。引導(dǎo)國有企業(yè)按照發(fā)展戰(zhàn)略穩(wěn)健經(jīng)營，集中精力做強做優(yōu)做大主業(yè)，提升核心競爭力。強化國有企業(yè)服務(wù)國家戰(zhàn)略的使命功能，探索把服務(wù)國家戰(zhàn)略列入企業(yè)“三重一大”決策事項清單（黃群慧等，2022）。

提升國有企業(yè)經(jīng)營管理水平。推動國有企業(yè)持續(xù)優(yōu)化組織架構(gòu)，深入實施扁平化管理，縮短管理鏈條。鼓勵國有企業(yè)持續(xù)完善管理標(biāo)準(zhǔn)、制度體系，優(yōu)化業(yè)務(wù)管理流程和過程管控。推動國有企業(yè)將精益管理運用到研發(fā)設(shè)計、生產(chǎn)制造、供應(yīng)鏈管理、營銷服務(wù)等全流程。鼓勵國有企業(yè)動態(tài)評估、優(yōu)化、調(diào)整相應(yīng)管理流程，及時糾偏，推動管理效率持續(xù)提升。推動國有企業(yè)加強財務(wù)管理，實行全面預(yù)算管理，嚴(yán)控債務(wù)杠桿率。建立健全董事、高級管理人員的培訓(xùn)與懲戒機制（項安波，2022）。鼓勵支持國有企業(yè)加強管理創(chuàng)新，爭取形成可復(fù)制可推廣的企業(yè)管理模式。

健全國有企業(yè)跨國經(jīng)營和國際化管理。推動國有企業(yè)樹立與國際接軌的經(jīng)營理念，增強國有企業(yè)在國際化經(jīng)營中的文化包容性。引導(dǎo)國企聚焦重點領(lǐng)域、重點國家和重點項目，加強互聯(lián)互通、產(chǎn)能和裝備制造等領(lǐng)域國際合作，持續(xù)擴大海外優(yōu)質(zhì)資源權(quán)益和基礎(chǔ)設(shè)施控制力，帶動中國裝備、服務(wù)、技術(shù)、品牌和標(biāo)準(zhǔn)“走出去”。推動國有企業(yè)按照東道國環(huán)境法律法規(guī)要求，加強對環(huán)境、社會和公司治理（ESG）信息的主動披露，樹立負(fù)責(zé)人的企業(yè)形象。推動國有企業(yè)完善境外子公司、聯(lián)營公司、分支機構(gòu)的管理制度。健全國有企業(yè)境外投資全流程管理制度，強化國有企業(yè)做好對投資對象國和投資項目的評價，加強境外投資風(fēng)險監(jiān)測、評估、預(yù)警和應(yīng)對。健全國有企業(yè)境外投資項目后評價機制，加強投資后的管理（黃群慧等，2022）。

建立完善碳排放管理機制。提升碳排放管理能力，建立健全碳排放統(tǒng)計、監(jiān)測、核查、報告、披露等體系。建立健全碳足跡評估體系，強化產(chǎn)品全生命周期碳排放精細(xì)化管理。提升碳交易管理能力，加快建立完善碳交易管理機制，嚴(yán)格落實碳排放權(quán)交易有關(guān)會計處理規(guī)定，加強對購入碳排放配額的資產(chǎn)管理。有條件的國有企業(yè)應(yīng)設(shè)立專業(yè)碳交易管理機構(gòu)，建立企業(yè)碳交易管理信息系統(tǒng)，強化碳市場分析、碳配額管理、排放報告編制、碳交易運作等工作。鼓勵國有企業(yè)參加全國和區(qū)域碳排放權(quán)交易，嚴(yán)格執(zhí)行碳排放權(quán)交易有關(guān)管理規(guī)定，按要求開展碳排放權(quán)交易及配額清繳。

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