反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意涵及其法律實現(xiàn)

摘" " 要：反壟斷監(jiān)管作為政府市場監(jiān)管職能的重要內(nèi)容，推動反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型，有利于市場主體平等競爭，有利于形成公平與效率相互平衡的市場競爭秩序。應(yīng)當(dāng)在明確界定和理解反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵與外延的前提下，認(rèn)識反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型是推動實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是實施數(shù)字政府法治化建設(shè)的核心基礎(chǔ)。在轉(zhuǎn)型過程中，反壟斷監(jiān)管還存在技術(shù)能力不足、監(jiān)管理念變革沖突、內(nèi)控機(jī)制建設(shè)滯后、協(xié)同發(fā)展不充分等方面的挑戰(zhàn)。應(yīng)當(dāng)從完善立法體系、提升數(shù)據(jù)治理能力、夯實重要基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化競爭生態(tài)等方面加強制度建設(shè)與供給，從而更好適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的監(jiān)管挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：反壟斷監(jiān)管；數(shù)字化轉(zhuǎn)型；數(shù)字政府；數(shù)字平臺；公平競爭

中圖分類號：F 830" " " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " 文章編號：2096-9783（2024）06?0044?10

一、問題的提出

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)的突破和融合發(fā)展，數(shù)字技術(shù)與其他新興技術(shù)、傳統(tǒng)工業(yè)和服務(wù)業(yè)交叉融合，在促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，加快數(shù)字社會形成的過程中對經(jīng)濟(jì)社會和國家的發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響。數(shù)字化技術(shù)快速發(fā)展改變了政府、市場和社會之間的關(guān)系，重塑政府、市場和社會之間職能角色與組織形態(tài)，數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為政府、市場和社會的一道“必答題”和“基本關(guān)”[1]。數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程本身給市場所帶來的巨大沖擊，以及數(shù)字化轉(zhuǎn)型所催生的新業(yè)態(tài)帶來的政府監(jiān)管挑戰(zhàn)，很難再沿用工業(yè)時代管理思維予以應(yīng)對，社會結(jié)構(gòu)、制度框架也將隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型變革而持續(xù)互動演進(jìn)。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型是我國經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域轉(zhuǎn)型提檔升級的重要主題和主線。所謂數(shù)字政府是指通過建立數(shù)字技術(shù)驅(qū)動的政務(wù)新機(jī)制、新平臺，全面提升政府的治理能力，對內(nèi)實現(xiàn)高效業(yè)務(wù)協(xié)同，對外提供優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)，提高政府運行效率與增強公眾滿意度的過程[2]。我國數(shù)字政府建設(shè)的核心是政府規(guī)制的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，數(shù)字化轉(zhuǎn)型主要包含技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)應(yīng)用、監(jiān)管改革和國際合作等方面，這種轉(zhuǎn)型不僅代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展范式的轉(zhuǎn)變，也能推動社會形態(tài)的深度變革?！丁笆奈濉笔袌霰O(jiān)管科技發(fā)展規(guī)劃》指出，深化市場監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加強服務(wù)智慧監(jiān)管的能力建設(shè)[3]。然而，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展已經(jīng)顯著領(lǐng)先于現(xiàn)有制度規(guī)范和監(jiān)管能力，導(dǎo)致市場亂象不斷顯現(xiàn)而又難以有效治理，這大多與監(jiān)管缺失或監(jiān)管不當(dāng)有關(guān)，傳統(tǒng)的反壟斷監(jiān)管方式已經(jīng)跟不上數(shù)字監(jiān)管的業(yè)務(wù)發(fā)展需要，數(shù)字化反壟斷監(jiān)管能力不足，市場監(jiān)管體系不能適應(yīng)數(shù)字化業(yè)態(tài)創(chuàng)新發(fā)展需要。只有通過技術(shù)賦能，推動監(jiān)管從事后覆蓋到事前事中，促進(jìn)反壟斷監(jiān)管的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升反壟斷監(jiān)管能力，實現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管，才能有助于減少反壟斷監(jiān)管成本和提高監(jiān)管效能，有力維護(hù)數(shù)字市場公平競爭秩序[4]。

本文試圖通過討論如何準(zhǔn)確理解反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵、法治價值，全面認(rèn)識當(dāng)前反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型所面對的挑戰(zhàn)及改革面向，提出有效推動反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度保障，從而為提升反壟斷監(jiān)管能力，推動構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制打下堅實基礎(chǔ)。

二、反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本內(nèi)涵

數(shù)字技術(shù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循正確軌道，否則數(shù)字化技術(shù)帶來的反壟斷監(jiān)管的變革不會有效推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不利于推動社會公共利益的最大化。對于反壟斷數(shù)據(jù)治理及數(shù)字化轉(zhuǎn)型等也不可能一蹴而就，需要構(gòu)建體系化制度。首先需要的是考察反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵和外延，以此更好應(yīng)對在轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的全新挑戰(zhàn)，以便更加精準(zhǔn)地實施法治化改革。

（一）反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵與外延

一般而言，與競爭市場相比，壟斷市場不能有效地配置資源，優(yōu)化反壟斷法和實施管制都是應(yīng)對壟斷的有效手段[5]。在美國的反托拉斯體系與聯(lián)邦管制政策中，作為一般性的原則而言，美國的管制體制對市場運行的干預(yù)越少，反托拉斯的空間就越大。對于以下市場決定，根據(jù)美國反托拉斯法來進(jìn)行干預(yù)通常是適當(dāng)?shù)模菏紫仁袌鰶Q定實際限制了競爭，或者可能會限制競爭；同時，該市場決定是私人企業(yè)自己做出的，管制機(jī)構(gòu)沒有對此進(jìn)行有效監(jiān)管[6]。在中國，反壟斷實施機(jī)構(gòu)在2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，主要包括國家發(fā)展改革委、商務(wù)部和原國家工商總局等三部門。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，由分屬國家發(fā)展改革委、商務(wù)部和原國家工商總局等三部門合并到新成立的國家市場監(jiān)督管理總局，由其統(tǒng)一履行反壟斷監(jiān)管職能。

反壟斷監(jiān)管的主要目標(biāo)是維護(hù)市場有效競爭秩序，保護(hù)公平競爭。反壟斷監(jiān)管主要通過市場監(jiān)管部門在規(guī)則制定與規(guī)則實施兩個維度上協(xié)同開展包括健全反壟斷規(guī)則體系、推進(jìn)競爭政策實施、優(yōu)化反壟斷執(zhí)法體制在內(nèi)的各項制度建設(shè)。由于反壟斷法還需要規(guī)制政府濫用行政權(quán)力所形成的行政性壟斷，必然需要提高反壟斷法權(quán)威性。只有嚴(yán)格執(zhí)法才能有效監(jiān)管，充分發(fā)揮好反壟斷監(jiān)管機(jī)制的作用，這說明在一定程度上反壟斷監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法二者在內(nèi)涵上具有一定程度的重合性。

傳統(tǒng)監(jiān)管在形式理性層面存在制度規(guī)范供給不足，在實踐理性層面存在法治化程度不高等現(xiàn)實問題[7]。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展為政府監(jiān)管提供了更好的監(jiān)管政策工具，大數(shù)據(jù)和人工智能等數(shù)字技術(shù)可以實現(xiàn)對被監(jiān)管市場主體的動態(tài)精準(zhǔn)監(jiān)管，大幅度降低政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)、被監(jiān)管市場主體、第三方社會公眾之間的信息不對稱，使政府監(jiān)管更好地服務(wù)于公共利益目標(biāo)[8]。數(shù)字化轉(zhuǎn)型的本質(zhì)是以數(shù)字技術(shù)撬動政府職責(zé)內(nèi)容結(jié)構(gòu)、運行機(jī)制、監(jiān)督方式等方面的變革創(chuàng)新，在優(yōu)化職責(zé)體系的過程中超越技術(shù)建構(gòu)邏輯，實現(xiàn)以人民為中心的價值創(chuàng)造[9]。反壟斷監(jiān)管也是監(jiān)管主體運用公權(quán)力對經(jīng)營者在市場中的競爭行為開展事前、事中、事后全鏈條規(guī)制行為，這類監(jiān)管權(quán)的作用就在于優(yōu)化和調(diào)控好市場結(jié)構(gòu)和市場行為，更好釋放市場競爭機(jī)制在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用。當(dāng)然，在運用好數(shù)字技術(shù)的過程中，首先還是要注意促進(jìn)數(shù)據(jù)安全，加強數(shù)據(jù)的有序流動，釋放要素潛能；其次就是要注意降低監(jiān)管成本、更好控制市場風(fēng)險，進(jìn)一步擴(kuò)大消費者群體普惠面，提高市場競爭的有效性，推動公共價值的社會黏合，彰顯人文精神指引。數(shù)字化監(jiān)管的不斷優(yōu)化必然推動反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型。反壟斷監(jiān)管工作也應(yīng)隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型而持續(xù)加強數(shù)字技術(shù)支撐。

反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型就是指反壟斷監(jiān)管在借助人工智能、區(qū)塊鏈、云計算、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)，改造反壟斷監(jiān)管流程、優(yōu)化管理模式和核心業(yè)務(wù)流程，形成適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的監(jiān)管創(chuàng)新和變革。反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型可以幫助反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)在解決信息不對稱和提高監(jiān)管信息處理能力，有效降低監(jiān)管政策的不確定性，提高監(jiān)管行為的穩(wěn)定性。就反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的治理目標(biāo)而言，反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型更主要的是要提高監(jiān)管效能，推動市場主體公平競爭，加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。

（二）政府作為反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)者

商業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型一直是整個數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心[10]，但政府卻是社會健康平穩(wěn)發(fā)展的“守夜人”，政府在推動反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型，完善數(shù)字治理過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)者的作用。面對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的自然過程以及治理客體的數(shù)字世界，政府應(yīng)當(dāng)積極廣泛吸納行業(yè)、企業(yè)、研究團(tuán)體、個人等多元主體參與到網(wǎng)絡(luò)發(fā)展和管理之中，實現(xiàn)數(shù)字治理的多元協(xié)同機(jī)制，推動反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型持續(xù)深度變革。

數(shù)據(jù)的價值在于分析利用，分析利用需要不斷流通，數(shù)據(jù)流通即意味著數(shù)據(jù)使用。在某種意義上，沒有數(shù)據(jù)的流通，就沒有數(shù)據(jù)價值的實現(xiàn)。數(shù)據(jù)在流通中被使用，數(shù)據(jù)的使用伴隨數(shù)據(jù)流通，數(shù)據(jù)需要流通是數(shù)據(jù)的天然屬性[11]。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，國家機(jī)關(guān)從傳統(tǒng)上最大的信息所有者和控制者，向最大的數(shù)據(jù)收集者、存儲者和處理者轉(zhuǎn)變[12]。實施反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型目的也是在遵守法治原則的前提下，運用數(shù)字化手段對市場中的經(jīng)營者開展高效合理的市場監(jiān)管，提高主體市場行為和政府監(jiān)管行為的規(guī)范性、可預(yù)見性，從而降低規(guī)制成本。對競爭中市場主體的各種市場行為開展精準(zhǔn)數(shù)字監(jiān)管，這也對反壟斷數(shù)字化監(jiān)管行為的精準(zhǔn)度和透明度提出了更高要求。

政府加強數(shù)字化監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建新規(guī)則體系和制度，提高治理能力，注重發(fā)展與規(guī)范的動態(tài)平衡。政府對數(shù)字市場的監(jiān)管不再局限于基于微觀經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)管框架。能否對信息資本進(jìn)行有效規(guī)制，防止信息資本通過投資平臺達(dá)到壟斷市場和控制社會運行的目的，已經(jīng)成為數(shù)字化時代政府規(guī)制的重要方面[13]。制度和政策的設(shè)立，跟其他集體選擇一樣，并非出于社會整體的利益，而是政治均衡的結(jié)果。為理解這種政治均衡，我們需要理解社會中不同個體和群體之間的利益沖突，并分析這些沖突如何用不同的政治制度加以協(xié)調(diào)[14]。協(xié)同治理理論認(rèn)為，面對日益復(fù)雜的社會治理挑戰(zhàn)，尤其是信息不對稱等問題，需要政府、企業(yè)、社會共同參與治理，反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型亦是如此。從整體視角出發(fā)，政府作為主導(dǎo)者，在推動反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中同樣應(yīng)當(dāng)平衡好發(fā)展與治理的需求。

（三）數(shù)字平臺成為優(yōu)化數(shù)字治理的重要驅(qū)動力量

伴隨著新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式的涌現(xiàn)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長的核心引擎之一。一般而言，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在三大維度：個人信息數(shù)據(jù)保護(hù)、平臺反壟斷行為規(guī)制、算法規(guī)制。我國數(shù)字平臺發(fā)展過程中，對國內(nèi)市場的影響力持續(xù)提升，促使市場經(jīng)濟(jì)中的傳統(tǒng)企業(yè)紛紛開啟數(shù)字化轉(zhuǎn)型之路，借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，建設(shè)自身數(shù)字化平臺，提高了經(jīng)營能力和效率。進(jìn)入數(shù)字時代，作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)典型企業(yè)組織形式和商業(yè)模式的數(shù)字平臺，已經(jīng)成為優(yōu)化數(shù)字治理的重要驅(qū)動力量。數(shù)字平臺作為數(shù)字化生態(tài)中的主要參與者之一，已經(jīng)成為推動反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型，有效提升數(shù)字治理能力的基礎(chǔ)動力。在尊重數(shù)字平臺自治權(quán)的同時，應(yīng)當(dāng)從算法規(guī)制、數(shù)據(jù)信息權(quán)益保護(hù)等方面實施監(jiān)管。

1.關(guān)于算法規(guī)制。首先應(yīng)當(dāng)考慮算法技術(shù)具有的隱蔽性和專業(yè)性給反壟斷數(shù)字化監(jiān)管帶來的問題。針對算法風(fēng)險的傳統(tǒng)規(guī)制路徑主要包括平臺經(jīng)營者的自我治理、市場調(diào)節(jié)和法律規(guī)制等方面，但由于算法能為經(jīng)營者帶來巨大收益，市場的逐利性使得傳統(tǒng)規(guī)制路徑未能有效發(fā)揮作用，特別是在判斷方法上，原有“相關(guān)市場界定—市場勢力判定—行為競爭效應(yīng)”分析方法在現(xiàn)有算法環(huán)境中面臨諸多困難。如相關(guān)市場界定困難，市場勢力難以恒定，競爭效應(yīng)中是否存在反競爭難以判定，效果上是否存在排除或限制競爭難以衡量，由算法帶來的行為是否可以在某種程度上實現(xiàn)消費者福利的增加難以計算，等等。事實上，大多數(shù)收集數(shù)據(jù)的活動都是由算法完成的，我們也應(yīng)當(dāng)在開展反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，保持適度清醒。因為將算法治理或數(shù)據(jù)化治理視為用理性和客觀的東西取代人類治理主體的偏見和主觀性的一種手段是錯誤的[15]。

在對平臺企業(yè)進(jìn)行數(shù)字化治理的過程中，應(yīng)以保障充分競爭、支持創(chuàng)新、保護(hù)消費者權(quán)益為主要目的。保障充分競爭目的是維持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)市場的有效運行，以保障整個市場高效運行，讓市場參與者能自由、充分地開展有效競爭。保護(hù)創(chuàng)新是使數(shù)字平臺企業(yè)持續(xù)保持活力的必要基礎(chǔ)。平臺經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)效率與平臺企業(yè)的創(chuàng)新活力呈正相關(guān)性。保護(hù)創(chuàng)新就是促進(jìn)平臺企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在動力。對平臺經(jīng)濟(jì)進(jìn)行數(shù)字化治理根本目的就是為了保護(hù)消費者權(quán)益，使得市場經(jīng)濟(jì)中的消費者獲得更多的消費者剩余。

2.關(guān)于數(shù)據(jù)信息保護(hù)。根據(jù)數(shù)據(jù)主體的不同，數(shù)據(jù)可分為企業(yè)數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)。所謂“企業(yè)數(shù)據(jù)”，即企業(yè)在以數(shù)據(jù)為核心生產(chǎn)要素進(jìn)行經(jīng)營的過程中，生產(chǎn)、存儲和處理的數(shù)據(jù)，包括元數(shù)據(jù)、引用數(shù)據(jù)、主數(shù)據(jù)、企業(yè)結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)、交易活動數(shù)據(jù)、交易審計數(shù)據(jù)等。所謂“政府?dāng)?shù)據(jù)”，即由政府收集、存儲和處理的數(shù)據(jù)，包括信用、環(huán)境、金融、企業(yè)登記監(jiān)管等領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)，也包括涉及軍事、外交、國防、國家安全等領(lǐng)域的涉密數(shù)據(jù)。所謂的“個人數(shù)據(jù)”，即涉及個人信息的數(shù)據(jù)，是指以電子方式記錄的與已識別或者可識別的自然人相關(guān)信息的數(shù)據(jù)。數(shù)字平臺在收集使用數(shù)據(jù)的過程中，對于消費者信息權(quán)益保護(hù)的重要體現(xiàn)就是恰當(dāng)使用已有數(shù)據(jù)。這已經(jīng)成為一種共識。但是對于政府?dāng)?shù)據(jù)的使用，尤其是在面對數(shù)字平臺時，如何高效運用已有的數(shù)字化資源和能力，提高反壟斷監(jiān)管效能，是一個亟待解決的重要課題。

數(shù)字平臺特別是超級平臺是大量數(shù)據(jù)的獲取者，但實際上，政府才是大規(guī)模數(shù)據(jù)的原始采集者，從動態(tài)的過程來看，與數(shù)字平臺還存在一定的競爭關(guān)系。政府與數(shù)字平臺的數(shù)據(jù)持有人之間的主要區(qū)別是，政府以行政規(guī)范的形式要求相對人提供相應(yīng)的信息，與數(shù)字平臺相比較，政府收集獲得的大數(shù)據(jù)的價值是潛在的，需要根據(jù)實際情況進(jìn)行分析運用才能更加充分地釋放價值，但由于政府行政部門的運行特點，相對于數(shù)字平臺而言，在數(shù)據(jù)使用上效率不高。數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價值不在于擁有，而在于在尊重法律的前提下，提升高效利用的能力，以便能最大化挖掘數(shù)字潛在價值，以體現(xiàn)出擁有海量數(shù)據(jù)的優(yōu)勢。即除了要掌握大量的數(shù)據(jù)還要有能力獲得更多數(shù)據(jù)，更為關(guān)鍵的是要有能力將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值。

三、反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的法治價值

數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展使得互聯(lián)網(wǎng)完全滲透到社會生活中各個領(lǐng)域，且日益融合深化，也更加凸顯現(xiàn)行政策法規(guī)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求之間的矛盾。傳統(tǒng)監(jiān)管治理手段已經(jīng)難以滿足以跨時空、網(wǎng)絡(luò)空間、新技術(shù)、大眾化參與等為主要特征的經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)發(fā)展的治理需求，亟須創(chuàng)新監(jiān)管治理手段，其重點就在于提升反壟斷監(jiān)管智能化治理能力。

（一）反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型是中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

信息技術(shù)快速迭代發(fā)展，促使金融、交通、能源、政府管理等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)與領(lǐng)域開啟數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加速經(jīng)濟(jì)社會深度融合創(chuàng)新，倘若信息基礎(chǔ)設(shè)施一旦遭到攻擊，直接關(guān)系公共秩序、國家安全與公共利益。在促使信息基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通帶來巨大益處的同時，安全風(fēng)險外溢的邊界也在同步延伸，任何一點被突破，都有可能產(chǎn)生連鎖反應(yīng)和系統(tǒng)性影響[16]。各類新業(yè)態(tài)層出不窮，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會運行模式的深度變革創(chuàng)新，同時也引發(fā)了市場有效公平競爭、個人權(quán)益保護(hù)等方面的新問題。

推進(jìn)反壟斷監(jiān)管數(shù)字化平臺管理變革，促進(jìn)監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型，其目標(biāo)就是通過提升反壟斷監(jiān)管效能，從而更加有效地保障市場主體合法權(quán)利，推動中國式現(xiàn)代化市場監(jiān)管數(shù)字化治理能力建設(shè)。具體而言，一是保護(hù)市場主體的基本權(quán)利。監(jiān)管機(jī)構(gòu)數(shù)字化轉(zhuǎn)型可以通過制定反映相關(guān)權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督檢查這些標(biāo)準(zhǔn)的適用效果，提高標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)能力直接保護(hù)用戶的權(quán)利。二是在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，加強對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)范，保護(hù)被監(jiān)管者的權(quán)利。三是完善與數(shù)字化監(jiān)管轉(zhuǎn)型有關(guān)的程序，保障程序性權(quán)利。

所以，以提高公共服務(wù)質(zhì)量，滿足社會公眾期待的反壟斷數(shù)字化監(jiān)管轉(zhuǎn)型，可以避免市場分化，促使人們享受到高質(zhì)量的公共服務(wù)，從根本上維護(hù)社會公共利益。以提升反壟斷監(jiān)管能力為目的的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，應(yīng)當(dāng)為解決問題提供程序工具，其手段或是為不同意見的相互妥協(xié)提供平臺，或是為達(dá)成共識而提供學(xué)習(xí)資源。以追求效率、保護(hù)消費者利益和維護(hù)社會公共利益為根本目的的反壟斷數(shù)字化監(jiān)管轉(zhuǎn)型，在促進(jìn)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的過程中應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注監(jiān)管行為與市場經(jīng)濟(jì)的相容性，提高監(jiān)管效能和市場運行效率，促進(jìn)反壟斷監(jiān)管的中國式現(xiàn)代化。

（二）反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型是數(shù)字政府法治化建設(shè)的核心基礎(chǔ)

加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推進(jìn)數(shù)字中國建設(shè)，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，亟須提升數(shù)字化監(jiān)管治理能力，從而為數(shù)字政府保駕護(hù)航。數(shù)據(jù)對于數(shù)字化轉(zhuǎn)型起著基礎(chǔ)性作用，而健全完善的治理規(guī)則和制度不僅是進(jìn)一步釋放數(shù)據(jù)潛在價值的重要推動力，還是驅(qū)動創(chuàng)新發(fā)展的突破口。推動反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型是提高和完善數(shù)字政府建設(shè)的前提與基礎(chǔ)。數(shù)字技術(shù)是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的根本動力，數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化相互融合運用是反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)?；ヂ?lián)網(wǎng)作為一種分布式的“互聯(lián)—合作”結(jié)構(gòu)，層級制、部門化、封閉型的組織形式局限性明顯，需要轉(zhuǎn)向平面化、開放型的組織形式[17]。現(xiàn)階段加強數(shù)字政府自身治理，提升政府對政務(wù)數(shù)字設(shè)施、數(shù)據(jù)資源、數(shù)字化平臺、數(shù)字應(yīng)用、數(shù)字流程等反壟斷監(jiān)管治理能力，確保設(shè)施、資源、平臺、應(yīng)用等安全、可控、規(guī)范，實現(xiàn)對反壟斷的全過程監(jiān)督，不斷提升反壟斷執(zhí)法公平公正性，都需要反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型予以支持。

數(shù)據(jù)安全和個人信息保護(hù)日益成為社會的焦點問題。個人信息處理方式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在讓人們享受到信息數(shù)字化帶來諸多便利的同時，也面臨著個人信息數(shù)字化帶來的風(fēng)險[18]。個人信息濫采濫用、數(shù)據(jù)竊取及違法交易等行為頻發(fā)，對個人信息、商業(yè)秘密以及國家安全都構(gòu)成了新威脅，成為阻礙數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷深化發(fā)展的首要因素。通信網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心、云服務(wù)、大型網(wǎng)絡(luò)平臺等關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施成為支撐社會正常運行的關(guān)鍵樞紐，其運行安全性時刻關(guān)系社會的穩(wěn)定運行。

加快反壟斷監(jiān)管的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，應(yīng)當(dāng)在推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的過程中加強數(shù)字生態(tài)治理，強化對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施和個人信息安全保護(hù)，提升網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全管理能力，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)平臺數(shù)字監(jiān)管，構(gòu)建安全、有序、健康的數(shù)字生態(tài)發(fā)展環(huán)境。對數(shù)字平臺而言，數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，算法就是配置資源的數(shù)字化方式。數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，在不斷利用的過程中，不但不會產(chǎn)生邊際成本，還會在使用過程中，生產(chǎn)新的數(shù)據(jù)，從而不斷擴(kuò)大和積累新的生產(chǎn)要素，加之大型特別是超級平臺本身具有海量數(shù)據(jù)規(guī)模，從而，很容易在利用數(shù)據(jù)要素持續(xù)產(chǎn)生市場效益的同時強化壟斷。這樣的壟斷，很難通過傳統(tǒng)壟斷行為予以界定?，F(xiàn)實中，數(shù)字平臺也絕不可能主動承認(rèn)其壟斷行為，也使得反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)想要利用傳統(tǒng)監(jiān)管模式開展證據(jù)收集具有相當(dāng)?shù)碾y度。而相對于平臺來說，平臺內(nèi)經(jīng)營者處于弱勢地位，為了能持續(xù)經(jīng)營也不得不忍氣吞聲，不太樂意配合執(zhí)法調(diào)查，給固定“數(shù)據(jù)”證據(jù)、獲取“算法”證據(jù)等帶來挑戰(zhàn)[19]。作為重要的政策規(guī)制工具，在利用數(shù)字化技術(shù)基礎(chǔ)上實施反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型，有利于提高反壟斷監(jiān)管精準(zhǔn)度、降低監(jiān)管成本，促進(jìn)有效競爭，使競爭成為平臺經(jīng)濟(jì)公平競爭的內(nèi)生機(jī)制，從而有效維護(hù)市場競爭、促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，提高反壟斷監(jiān)管效能。

四、反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)及改革面向

當(dāng)前，我國在推動反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中面臨三大挑戰(zhàn)：一是推動反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)技術(shù)支撐能力不足。二是新舊監(jiān)管模式更替帶來的陣痛。三是運用數(shù)字化監(jiān)管模式自身存在的監(jiān)管隱憂。這些問題在現(xiàn)實中相互糾纏，極具挑戰(zhàn)。

（一）傳統(tǒng)化到數(shù)字化：反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中有針對性地高效運用數(shù)字技術(shù)

網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)性和專業(yè)性讓網(wǎng)絡(luò)社會與現(xiàn)實世界既相互區(qū)別又有機(jī)地聯(lián)系在一起，使得網(wǎng)絡(luò)社會治理變得更為復(fù)雜。加之大數(shù)據(jù)、算法等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展推動，逐步使得網(wǎng)絡(luò)形成一種社會自主空間，政府必須在尊重和依據(jù)網(wǎng)絡(luò)社會現(xiàn)實情況的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮法律治理與技術(shù)治理的互補性。為防止技術(shù)治理主體憑借技術(shù)優(yōu)勢壟斷信息權(quán)力，需要根據(jù)不同情況，依據(jù)法律基本價值和要求，分類開展法律治理，從而對技術(shù)治理進(jìn)行有效規(guī)制。在這個過程中也反向促進(jìn)技術(shù)監(jiān)管效能的有效提升，為豐富法律治理工具、厘清法律治理邊界、優(yōu)化法律治理結(jié)構(gòu)，提供了動力和可持續(xù)的約束力[20]。

由于政府具有很強的信息收集、處理和公開能力，并且具有超過單個市場主體的公信力，因此政府應(yīng)當(dāng)是最主要的發(fā)揮識別功能的公示平臺，這一點也不會因政府與市場關(guān)系的改變而改變[21]。推動反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的兩大關(guān)鍵挑戰(zhàn)就是數(shù)據(jù)和技術(shù)。在反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，一是數(shù)據(jù)供給不足，應(yīng)盡快推動公共數(shù)據(jù)開放等制度落地，以進(jìn)一步推動數(shù)據(jù)價值釋放；二是技術(shù)在創(chuàng)新應(yīng)用過程中必然存在發(fā)展與安全的矛盾。盡管風(fēng)險和挑戰(zhàn)是不可避免，也要認(rèn)識到運用技術(shù)本身也是在解決技術(shù)問題，用技術(shù)的創(chuàng)新與運用去解決技術(shù)本身的問題，必然需要健全和完善全過程科技監(jiān)測體系與技術(shù)運用的合規(guī)管理。

傳統(tǒng)監(jiān)管滯后于信息技術(shù)發(fā)展是不爭的事實，但數(shù)字技術(shù)本身也是把“雙刃劍”。政府在監(jiān)管過程中使用的信息化技術(shù)和分析模型，內(nèi)嵌著精密且復(fù)雜的技術(shù)，政府部門在使用技術(shù)時，盡管輸入與輸出能夠清晰呈現(xiàn)，但過程卻是“黑箱決策”，是否接受技術(shù)“黑盒子”導(dǎo)出的監(jiān)管結(jié)果和輸出建議，成為政府在實際工作中需要面對的難題[22]。例如，平臺企業(yè)作為反壟斷監(jiān)管的對象，其監(jiān)管主體責(zé)任部門一方面身負(fù)監(jiān)管壓力，同時又受到監(jiān)管資源和部門預(yù)算的約束，只有通過行政手段擴(kuò)張平臺企業(yè)注意義務(wù)范圍，促使其幫助甚至替代自身去審查數(shù)據(jù)獲取和使用中的用戶數(shù)據(jù)的保護(hù)情況，一定程度上可以減輕監(jiān)管壓力[23]。這也表明在實踐中，在市場監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型特別是反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，對加強數(shù)字治理存在內(nèi)在需求，首要的是應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)科技向善理念，審慎實施技術(shù)應(yīng)用治理，明確技術(shù)使用原則，規(guī)范技術(shù)使用領(lǐng)域和使用方式，防止技術(shù)濫用和誤用。

目前，世界上包括歐盟、美國在內(nèi)的各主要反壟斷監(jiān)管轄區(qū)都在推行“治理型反壟斷監(jiān)管”，主張政府、市場、社會主體三者之間共同分享監(jiān)管權(quán)探索合作監(jiān)管，即在價值上倡導(dǎo)融合人本價值和結(jié)果導(dǎo)向，實施多元治理、主體開放合作，構(gòu)建具有多樣化和差異化的反壟斷監(jiān)管范式。這也說明了反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型正在經(jīng)歷實踐創(chuàng)新發(fā)展階段，但由于存在理論創(chuàng)新滯后于實踐的事實，更加需要對數(shù)字化轉(zhuǎn)型改革實踐進(jìn)行觀察、歸納、總結(jié)、提煉，讓實踐與理論相互補充，推動反壟斷監(jiān)管理論創(chuàng)新發(fā)展，才能從根本上促進(jìn)制度發(fā)展，持續(xù)提升反壟斷監(jiān)管效能。

（二）單一化到體系化：數(shù)字安全審查與內(nèi)控機(jī)制建設(shè)

網(wǎng)絡(luò)治理應(yīng)是法律調(diào)整、政府干預(yù)、技術(shù)控制和網(wǎng)絡(luò)自律相結(jié)合的綜合過程[24]。構(gòu)建完善系統(tǒng)的數(shù)字安全審查與內(nèi)控機(jī)制，首先，要加強頂層謀劃與部門協(xié)同，在央地兩個層級，健全和完善部門間的橫向協(xié)同聯(lián)動治理機(jī)制，實現(xiàn)各部門在網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)等層面的關(guān)聯(lián)互通，增強協(xié)同治理和整體合力。其次，豐富監(jiān)管工具箱，提升規(guī)制效果。在綜合運用行政許可、行政處罰、專項整治、移交司法等傳統(tǒng)監(jiān)管工具的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新融合，不斷完善信用、約談等多元監(jiān)管工具的規(guī)制創(chuàng)新。最后，加強以有效執(zhí)行為基礎(chǔ)的自我治理。以外部調(diào)查、民事制裁、刑事制裁等作為強制性監(jiān)管工具，向數(shù)字平臺傳遞市場監(jiān)管部門開展常態(tài)化復(fù)合型監(jiān)管的決心與措施。

數(shù)據(jù)來源與收集的合法性與合理性。在政府公權(quán)力涉及的事項中，必然會有收集、處理和利用個人數(shù)據(jù)的過程。作為數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)制度建設(shè)的參與者、主導(dǎo)者，政府既是運動員也是裁判員，只是不同的角色會劃分到不同部門或者是劃分給同一部門的不同機(jī)構(gòu)。在推動反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，必然要面對如何扮演好“運動員”與“裁判員”的角色。這就需要反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)收集、運用過程中，既要注重有效落實反壟斷監(jiān)管政策，保護(hù)消費者利益，又要注重加強數(shù)據(jù)收集運用的合法性審查和合理性。關(guān)于加強數(shù)據(jù)運用的合理性，主要還是應(yīng)當(dāng)從保障反壟斷數(shù)字化監(jiān)管效能出發(fā)，促使監(jiān)管部門積極探索數(shù)據(jù)利用的限度和價值，提高市場主體合法利用相關(guān)數(shù)據(jù)的能力。

推動反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在保障各類市場主體開展公平競爭、保護(hù)消費者合法權(quán)益的過程中，市場監(jiān)管部門所開展的反壟斷監(jiān)管工具改革創(chuàng)新，總體仍處于探索階段。在使用數(shù)據(jù)的過程中，應(yīng)當(dāng)滿足保護(hù)個人信息與隱私的法治化建設(shè)需求。政府收集和利用個人信息必須在法制框架下開展，個人信息法律保護(hù)制度的發(fā)展始終伴隨著對政府權(quán)力的監(jiān)督與限制。在推動反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，為了強化數(shù)字化轉(zhuǎn)型的有效性，也應(yīng)當(dāng)注重對個人信息與隱私的法律保護(hù)，反壟斷監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)通過推動立法和優(yōu)化執(zhí)法，加強個人信息與隱私的制度建設(shè)，適當(dāng)限制反壟斷監(jiān)管部門自身和信息業(yè)者的個人信息收集、處理和利用能力，才能更快更優(yōu)地推動反壟斷監(jiān)管制度的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)型過程中，應(yīng)當(dāng)采取包括法治、技術(shù)以及物理措施等一切必要手段，對反壟斷數(shù)字化監(jiān)管開展再監(jiān)管，完成監(jiān)管制度閉環(huán)建設(shè)。

推動數(shù)字安全保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的動態(tài)平衡，加強利益分配與衡量體系建設(shè)。強化反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型，要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)系。數(shù)據(jù)是一種非競爭性資源，一個市場參與者使用數(shù)據(jù)并不限制其他市場參與者使用同樣的數(shù)據(jù)。然而，數(shù)據(jù)也是一種獨占性資源，通?？梢詫?shù)據(jù)施加限制從而排除對數(shù)據(jù)的自動獲取[25]。但最終，數(shù)據(jù)的價值關(guān)鍵在于如何分析利用。高效分析利用數(shù)據(jù)，需要不斷流通數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的流通即是數(shù)據(jù)的生命，流通是數(shù)據(jù)社會化利用的方式。推動反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心目的是提高反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)適應(yīng)數(shù)字平臺發(fā)展帶來的數(shù)字變革，從而構(gòu)建更加完善的監(jiān)管制度，推動生產(chǎn)關(guān)系優(yōu)化，適應(yīng)數(shù)字生產(chǎn)力的發(fā)展，加快形成全國統(tǒng)一大市場，從而有助于高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)。

（三）創(chuàng)新與協(xié)同：數(shù)字化反壟斷監(jiān)管轉(zhuǎn)型中發(fā)展與安全平衡

效率與安全是反壟斷監(jiān)管所追求的基本價值。中國數(shù)字平臺所具有的巨大影響力，從根源上考察，在很大程度上是基于中國所具有的巨大市場規(guī)模。中國不能效仿美國通過數(shù)據(jù)控制者對數(shù)據(jù)行使管轄權(quán)而加入全球數(shù)據(jù)的爭奪戰(zhàn)，一旦效仿就將極大地阻礙中國數(shù)字平臺在海外深度拓展[26]。對于數(shù)字企業(yè)而言，平臺本身就是一種生態(tài)系統(tǒng)，在傳統(tǒng)的反壟斷監(jiān)管中，規(guī)制對象往往主要是單一自然壟斷。在數(shù)字時代，現(xiàn)行反壟斷監(jiān)管體系還是不適應(yīng)業(yè)態(tài)創(chuàng)新發(fā)展的需要。由于平臺是數(shù)字市場創(chuàng)新的結(jié)果，運用針對傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管模式規(guī)制數(shù)字平臺企業(yè)，改變不了數(shù)字平臺運行的基礎(chǔ)技術(shù)邏輯。運用這樣的監(jiān)管模式對數(shù)字平臺實施開放式監(jiān)管的最大風(fēng)險就是會降低數(shù)字平臺在市場競爭中的創(chuàng)新能力。

當(dāng)下，我國傳統(tǒng)條塊分割、垂直管理體制不適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)跨界融合發(fā)展態(tài)勢。首先，我國傳統(tǒng)行政管理體制就是條塊結(jié)合和屬地原則。各部門各地方條塊分割的監(jiān)管體制造成“政出多門”協(xié)調(diào)不夠，甚至存在不同部門之間的政策、標(biāo)準(zhǔn)要求存在相互抵觸的現(xiàn)象。而數(shù)字平臺上商家的經(jīng)營活動往往是跨領(lǐng)域、跨地區(qū)的，單純地依賴某一個部門或一個地區(qū)的監(jiān)管力量根本無法應(yīng)對，傳統(tǒng)垂直監(jiān)管模式已不能完全滿足“互聯(lián)網(wǎng)+”跨界融合發(fā)展的需要。其次，在線上與線下交織影響加速融合的趨勢下，線下業(yè)務(wù)不斷向線上擴(kuò)展，原有的線下監(jiān)管問題通過“互聯(lián)網(wǎng)+”進(jìn)一步放大。如何界定好新業(yè)態(tài)，推動線上和線下管理部門劃分職責(zé)和實現(xiàn)協(xié)同，就成為反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型必須要解決的問題。

傳統(tǒng)的單邊監(jiān)管理念也不適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展需要。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的深度發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺、數(shù)字網(wǎng)絡(luò)社群等都將在規(guī)則制定、行為監(jiān)管中發(fā)揮越來越重要的作用，如何利用和引導(dǎo)社會力量高效合理地參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理是必須面對的新課題?，F(xiàn)有的市場監(jiān)管模式主要是以事前許可或備案為主、事中事后為輔的方式，面對海量商家（特別是個體商家）涌入、跨界創(chuàng)新常態(tài)化以及普通商家多平臺經(jīng)營時，這種以事前準(zhǔn)入管理為主的政府監(jiān)管方式難以適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)開放化發(fā)展，效率低下疲于應(yīng)對，效果有限，也將直接影響反壟斷監(jiān)管的地位和威信。而單純依靠加大人力資源投入等傳統(tǒng)監(jiān)管手段，也難以應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)參與主體海量化、問題隱蔽化等挑戰(zhàn)?，F(xiàn)有的事后處罰的監(jiān)管手段不僅對涉事主體的監(jiān)管效果不佳，而且不能有效理順市場的自我進(jìn)化機(jī)制。在監(jiān)管力量無法在短時間內(nèi)大幅增加的前提下，如何內(nèi)涵式提高反壟斷監(jiān)管效能和權(quán)威，激活市場自我進(jìn)化機(jī)制，是反壟斷數(shù)字化監(jiān)管體系需要面對的根本挑戰(zhàn)。

五、推進(jìn)反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型制度保障

要想解決前述挑戰(zhàn)，就應(yīng)開展有效變革，不斷優(yōu)化健全保障制度，強化創(chuàng)新治理能力。

（一）立法建構(gòu)：完善數(shù)字化轉(zhuǎn)型所需的數(shù)據(jù)安全立法體系

目前，我國在反壟斷數(shù)字化轉(zhuǎn)型制度建設(shè)方面跟不上技術(shù)發(fā)展的速度，《“十四五”市場監(jiān)管科技發(fā)展規(guī)劃》指出，“增強數(shù)據(jù)安全等數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)供給，加快形成統(tǒng)一的數(shù)字市場準(zhǔn)入和監(jiān)管規(guī)則，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供市場監(jiān)管科技支撐”。為適應(yīng)新業(yè)態(tài)發(fā)展，有效保障包括平臺在內(nèi)的各種市場主體健康規(guī)范發(fā)展，需要有健全完善的反壟斷監(jiān)管法規(guī)體系作為支撐。實踐中沉淀下來的秩序遠(yuǎn)比理性建構(gòu)的理論概念要復(fù)雜和穩(wěn)定得多[27]。要想持續(xù)不斷地優(yōu)化反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的法律體系，強化網(wǎng)絡(luò)安全和個人信息保護(hù)立法是成功實施數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心[28]。首先，應(yīng)當(dāng)將制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)法提上議事日程，為數(shù)字平臺治理提供系統(tǒng)性的法律依據(jù)。盡管我國已經(jīng)頒布了包括《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國反壟斷法》《中華人民共和國消費者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國電子商務(wù)法》《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》在內(nèi)的不少與數(shù)字平臺治理有關(guān)的法律法規(guī)。但是在推動反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，還需要在全面落實包容審慎監(jiān)管理念的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一套體系化監(jiān)管原則，并逐步對外公開監(jiān)管程序，以體現(xiàn)監(jiān)管透明的要求，讓社會公眾更加便捷地了解反壟斷監(jiān)管程序的有關(guān)內(nèi)容。建議全國人大盡快推動制定一部能夠覆蓋數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，以此作為發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基本法統(tǒng)領(lǐng)反壟斷監(jiān)管數(shù)字化治理實踐，從而改善已有法律之間的有效銜接問題，避免行業(yè)行政管理部門單純根據(jù)自身行業(yè)監(jiān)管需求在所涉領(lǐng)域做擴(kuò)大化解讀。

（二）規(guī)制數(shù)據(jù)：建立完善反壟斷監(jiān)管數(shù)據(jù)共享與開發(fā)體系

監(jiān)管顯然不僅是確保私營部門保持競爭并履行社會責(zé)任的手段，也是使得公共機(jī)構(gòu)更具透明性和回應(yīng)性的重要途徑[29]。在數(shù)字時代，反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)要做的事情往往超出了他們現(xiàn)有的資源許可范圍。因此，優(yōu)化整合自身資源，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)首要面對的現(xiàn)實問題。為了解決這個現(xiàn)實問題，自然引出了風(fēng)險導(dǎo)向的監(jiān)管路徑。風(fēng)險導(dǎo)向的監(jiān)管路徑取代了過去憑空想象出來的風(fēng)險排序，取而代之的是以清晰的、通過評估框架事先確定風(fēng)險排序的科學(xué)操作方法。在風(fēng)險導(dǎo)向的監(jiān)管路徑之下，監(jiān)管者的資源將根據(jù)風(fēng)險評估框架所得出的排序結(jié)果進(jìn)行合理分配。按風(fēng)險大小分配資源的監(jiān)管方式讓監(jiān)管者能夠提供有針對性和適度（等比例）的干預(yù)，在取得“最大化監(jiān)管好處的同時，最小化被監(jiān)管者的負(fù)擔(dān)”[30]。

反壟斷監(jiān)管的對象在數(shù)據(jù)資產(chǎn)的積累上也應(yīng)當(dāng)達(dá)到一定規(guī)模的廣度和深度，雖然有必要在保護(hù)個人隱私方面開展體系化規(guī)制，但是，數(shù)字化監(jiān)管主要還是在于被監(jiān)管企業(yè)行為的正當(dāng)性與合法性，而不是數(shù)據(jù)本身所涉?zhèn)€體的信息。反壟斷監(jiān)管的數(shù)字化應(yīng)該是一種手段而不是目的，主要是服務(wù)于增強我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)新活力以及國際競爭力。反壟斷監(jiān)管的數(shù)字化轉(zhuǎn)型也應(yīng)更多從鼓勵創(chuàng)新、激發(fā)經(jīng)濟(jì)效率、保護(hù)公平競爭、保護(hù)消費者和公共利益的角度出發(fā)，為建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、促進(jìn)監(jiān)管規(guī)則的公平統(tǒng)一發(fā)揮基礎(chǔ)性關(guān)鍵作用。反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型也不是為了限制或者打壓企業(yè)發(fā)展，而是希望建構(gòu)更加有利于優(yōu)化營商環(huán)境的監(jiān)管制度體系，保障各類企業(yè)在符合市場規(guī)律的競爭行為中更加可持續(xù)地為社會、經(jīng)濟(jì)、個體創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價值與社會價值。

所以，優(yōu)化數(shù)據(jù)治理仍然是現(xiàn)階段反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。建立健全反壟斷監(jiān)管數(shù)據(jù)互聯(lián)互通相關(guān)機(jī)制及規(guī)范是促進(jìn)數(shù)據(jù)安全流通、形成健康有序的數(shù)據(jù)流通環(huán)境的前提保障，反壟斷監(jiān)管數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)是數(shù)據(jù)交易體系的核心載體，在重視軟規(guī)則的同時也應(yīng)夯實硬技術(shù)設(shè)施，軟硬并重，構(gòu)建良好的反壟斷監(jiān)管數(shù)據(jù)體系。數(shù)字政府，數(shù)據(jù)先行。大數(shù)據(jù)時代中的數(shù)字運行離不開對數(shù)據(jù)的挖掘、采集、處理、分析、應(yīng)用等環(huán)節(jié)[31]。數(shù)據(jù)治理是加強數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵。2015年9月，國務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出，將數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略性資源加以重視[32]。2022年4月19日，中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過了《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》強調(diào)，要把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府?dāng)?shù)字化、智能化運行[33]。

對于所有信息控制者而言，基本需求是發(fā)展與安全。發(fā)展是目標(biāo)，安全是實現(xiàn)目標(biāo)的保障；缺乏安全保障，不可能有發(fā)展[34]。法律保護(hù)數(shù)據(jù)文件的最終目的是保護(hù)主體對于信息的創(chuàng)造和收集[35]。在推動反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，如何有效保護(hù)個人信用隱私信息和消費者權(quán)益是需要特別關(guān)注的。在涉及個人信用信息的使用和共享問題。一方面是監(jiān)管主體在監(jiān)管過程中如何劃分監(jiān)管邊界，另一方面是監(jiān)管主體與其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)開展協(xié)同共享過程中如何確定權(quán)責(zé)。這需要有效的隱私政策設(shè)計與制定，從而更好保護(hù)消費者權(quán)益。算法監(jiān)管就是要求平臺對不同利益相關(guān)方明確報告算法訓(xùn)練、算法評估及算法選擇中用到的數(shù)據(jù)來源和質(zhì)量，算法預(yù)測或優(yōu)化目標(biāo)，算法使用的技術(shù)、算法運行效果等。結(jié)果評估則可包含對是否歧視、有效性、透明度、安全性和可獲得性等的評估。算法治理的目標(biāo)是既要加強算法的可解釋性，同時也要推動平臺公布相關(guān)規(guī)則，減少信息不對稱。

（三）優(yōu)化硬件：搭建促進(jìn)反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)設(shè)施

《“十四五”市場監(jiān)管科技發(fā)展規(guī)劃》中明確提出，推進(jìn)市場監(jiān)管大數(shù)據(jù)中心建設(shè)，建設(shè)總局和省級市場監(jiān)管部門兩級數(shù)據(jù)中心，形成統(tǒng)一的市場監(jiān)管大數(shù)據(jù)中心體系。一般而言，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)安全運營高度依賴廣泛部署的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)。加強基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)建設(shè)是推動反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)。反壟斷監(jiān)管的數(shù)字化轉(zhuǎn)型本質(zhì)上還是在開展行政執(zhí)法的數(shù)字化升級，是反壟斷監(jiān)管機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)管職權(quán)數(shù)字化升級的方式方法。在實施數(shù)字化監(jiān)管升級的過程中，能否提高監(jiān)管體制的科學(xué)性，能否促進(jìn)監(jiān)管人員依據(jù)職責(zé)要求，有效行使監(jiān)管權(quán)力，關(guān)系反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型成功與否。

加強反壟斷數(shù)字化監(jiān)管的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，首先是要充分運用大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)手段，深化現(xiàn)有智慧監(jiān)管信息化工程建設(shè)，在央地縱向關(guān)系上打破數(shù)據(jù)孤島，提高內(nèi)部數(shù)據(jù)使用效率，推動提高政府端現(xiàn)有反壟斷數(shù)字化監(jiān)管重要基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管效能。其次是在注重保護(hù)市場主體合法商業(yè)利益的基礎(chǔ)上，有序合法地對接商業(yè)數(shù)據(jù)與政府公共數(shù)據(jù)，提高重要基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)硬件中心地位，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施與私營基礎(chǔ)設(shè)施體系化協(xié)同監(jiān)管效能，促進(jìn)市場公平競爭、規(guī)范公私合作、高效運行。最后應(yīng)當(dāng)在國家和省級層面加強數(shù)據(jù)流通橫向與縱向并進(jìn)的監(jiān)管協(xié)同機(jī)制建設(shè)，以此提升反壟斷數(shù)字化監(jiān)管職權(quán)的統(tǒng)一與高效。

（四）優(yōu)化生態(tài)：倡導(dǎo)競爭中性，營造公平競爭的營商環(huán)境

在反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實踐中需要考慮的問題不僅是監(jiān)管面對的一般競爭問題本身，也要考慮社會公共利益和整體國家利益。一直以來反壟斷監(jiān)管不僅是一個經(jīng)濟(jì)理論與政策法律問題，而且還涉及到國家發(fā)展戰(zhàn)略和利益協(xié)調(diào)的問題。對反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型運行邏輯的認(rèn)識和理解也不能就事論事地局限于經(jīng)濟(jì)理論和政策法律制度層面，而應(yīng)以發(fā)展的觀點、戰(zhàn)略的眼光，從適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快建設(shè)數(shù)字政府建設(shè)的戰(zhàn)略高度，審視和把握反壟斷監(jiān)管的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，才能從根本上有利于更好推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)字政府建設(shè)，更好推動我國競爭政策和反壟斷法的有效實施和持續(xù)完善。

中國在近50年的改革開放中，持續(xù)擁抱新興科技，加速推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化發(fā)展，形成了龐大的數(shù)字經(jīng)濟(jì)體量和數(shù)字社會形態(tài)，包容共享已成為一種客觀的經(jīng)濟(jì)社會要求，是推動數(shù)字時代法治范式轉(zhuǎn)型的根本動力[36]。有競爭的地方自然也有保護(hù)的存在。為了保證有效競爭，推動市場機(jī)制持續(xù)完備，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，在實施反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，應(yīng)當(dāng)禁止所有制歧視、規(guī)模歧視、地域歧視。具體而言，就是在面對反壟斷監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型上，應(yīng)當(dāng)對民營企業(yè)和國有企業(yè)一視同仁；在對大型企業(yè)和中小企業(yè)開展數(shù)字化反壟斷監(jiān)管上一視同仁；對本地企業(yè)和外地企業(yè)也應(yīng)當(dāng)一視同仁。外部治理在具體的監(jiān)管過程中要遵循比例原則，要針對不同規(guī)模、類型的平臺企業(yè)分類提出不同的風(fēng)險管控要求，并采取不同的風(fēng)險管控措施，就平臺企業(yè)的社會責(zé)任而言也要遵循比例原則。

平臺經(jīng)濟(jì)作為新興生產(chǎn)力發(fā)展方式，對優(yōu)化資源配置、推動產(chǎn)能升級、拓展消費市場、增加就業(yè)以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重要作用。反壟斷數(shù)字化監(jiān)管作為經(jīng)濟(jì)周期運行中的動態(tài)監(jiān)管類型，應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展動態(tài)變化的要求，相機(jī)調(diào)整。類似于經(jīng)濟(jì)周期中貨幣政策與財政政策相機(jī)選擇，這也是常態(tài)化監(jiān)管的內(nèi)在要求。常態(tài)化監(jiān)管不是意味著放松監(jiān)管要求，也不是一味強化監(jiān)管。政府對平臺治理的重點內(nèi)容包括：公平競爭、數(shù)據(jù)管理、風(fēng)險管控等三大方面[37]。政府在數(shù)據(jù)流通中承擔(dān)著至關(guān)重要的作用，政府是數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃者、數(shù)據(jù)流通利用規(guī)則的制定者、數(shù)據(jù)安全流通利用的保障者等，因此數(shù)據(jù)法律必須賦予政府機(jī)關(guān)明確的數(shù)據(jù)權(quán)力[38]。為規(guī)范反壟斷數(shù)字化監(jiān)管權(quán)行使，從權(quán)力內(nèi)容上看，當(dāng)市場監(jiān)管部門在履行數(shù)字化反壟斷監(jiān)管權(quán)所賦予的職責(zé)時，也在履行相應(yīng)的義務(wù)。建議國務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)委員會機(jī)構(gòu)中成立數(shù)字化監(jiān)管中心，制定、協(xié)調(diào)數(shù)字化反壟斷監(jiān)管政策，同時強化算法監(jiān)管，統(tǒng)籌相關(guān)的數(shù)字化監(jiān)管政策。

六、結(jié)語

大數(shù)據(jù)時代下的數(shù)據(jù)已經(jīng)成為企業(yè)的競爭優(yōu)勢所在，而由于網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、鎖定效應(yīng)等原因，部分企業(yè)在數(shù)據(jù)獲取方面具有優(yōu)勢地位[39]。那些嘗到大數(shù)據(jù)益處的人，可能會把大數(shù)據(jù)運用到它不適用的領(lǐng)域，而且可能會過分膨脹對大數(shù)據(jù)分析結(jié)果的信賴，最終導(dǎo)致一種盲目崇拜[40]。在順應(yīng)數(shù)字時代要求，適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字平臺帶來挑戰(zhàn)的過程中，通過強化政府端數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升反壟斷監(jiān)管能力，在優(yōu)化政府與市場關(guān)系的過程中，應(yīng)當(dāng)時刻警醒，在信任新技術(shù)的同時，不能過于自信，盲目崇拜，產(chǎn)生科技迷信。在理解適用技術(shù)的過程中，要始終明白，政府與市場之間的本質(zhì)關(guān)系并沒有隨著技術(shù)的發(fā)展而發(fā)生根本變化。在運用技術(shù)建設(shè)法治政府的過程中，要時刻注意規(guī)范政府權(quán)力，尊重市場規(guī)律，保護(hù)個體與經(jīng)營者的合法權(quán)利。

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（下轉(zhuǎn)第126頁）

（上接第53頁）

Implications and Legal Realization of Digital Transfor-Mation

in Antitrust Regulation

Sun Jin， Zhang Song

（School of Law， Wuhan University， Wuhan 430072， China）

Abstract： As an important part of the government's market supervision function， anti-monopoly supervision promotes the digital transformation of anti-monopoly supervision， which is conducive to equal competition among market players and the formation of a market competition order that balances fairness and efficiency. On the premise of clearly defining and understanding the connotation and extension of the digital transformation of anti-monopoly supervision， we should recognize that the digital transformation of anti-monopoly supervision is an inherent requirement to promote the realization of Chinese-style modernization， and is the core basis for implementing the construction of digital government under the rule of law. In the process of transformation， there are also challenges in anti-monopoly supervision， such as lack of technical capacity， conflict in regulatory concept reform， lag in the construction of internal control mechanism， and insufficient collaborative development. It is necessary to strengthen institutional construction and supply from the aspects of improving the legislative system， enhancing the capacity of data governance， strengthening the construction of relevant institutional important infrastructure， and optimizing the competition ecology， so as to objectively and rationally promote the digital transformation of antitrust supervision， so as to adapt to the opportunities and challenges of the digital economy era.

Keywords： anti-monopoly supervision; digital transformation; digital goverment; digital platform; fair competition