網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)言論規(guī)制的公共屬性

摘" " 要：以互聯(lián)網(wǎng)的崛起為界，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)作為我國公民發(fā)聲的主要渠道，逐漸成為政府統(tǒng)籌公共言論的前沿陣地。以往的論辯通常預(yù)設(shè)了個(gè)體自由和政府監(jiān)管之間的對抗關(guān)系，忽視了言論自由保護(hù)機(jī)制的公共屬性，適當(dāng)?shù)墓苤埔部赡苁亲杂傻脑慈＞W(wǎng)絡(luò)平臺(tái)通過對流量數(shù)據(jù)的再分配，能夠?qū)?qiáng)勢資本壟斷的話語權(quán)還歸于某些弱勢群體，確保政府在公共決策中聽到更廣泛的聲音。然而，與上述理想仍有差距的是，私主體參與行政免不了受到根植于其中的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的限制，須對有關(guān)私人規(guī)制的合法性、有效性和可問責(zé)性作進(jìn)一步探討；有關(guān)政府部門也因多重法律關(guān)系的存在模糊了公共責(zé)任，須動(dòng)態(tài)地審視規(guī)制的整個(gè)過程，關(guān)注規(guī)則制定和相對人權(quán)利的具體保障。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)；言論規(guī)制；公共自由；公法調(diào)適

中圖分類號(hào)：D 922" " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " 文章編號(hào)：2096-9783（2024）06?0117?10

一、問題的提出

在現(xiàn)實(shí)世界和網(wǎng)絡(luò)世界平行發(fā)展的當(dāng)下，互聯(lián)網(wǎng)作為公民發(fā)聲的渠道逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。面對輻射范圍更廣、更迭速度更快、傳播數(shù)量驚人的網(wǎng)絡(luò)信息，政府不得不改變傳統(tǒng)的言論監(jiān)管模式，將一部分的管理職權(quán)轉(zhuǎn)移給網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)1，借助其技術(shù)和資源上的優(yōu)勢，對網(wǎng)絡(luò)言論進(jìn)行更有效率的管控[1]。這一模式也被形象地稱為“政府—平臺(tái)—用戶”的三元規(guī)制結(jié)構(gòu)。

學(xué)者們對于其中網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)所扮演的角色和應(yīng)當(dāng)受到的法律調(diào)控給出了三種構(gòu)想：其一，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)是純粹的私主體，其所采取的規(guī)制活動(dòng)必須嚴(yán)格遵守預(yù)先簽訂的“用戶服務(wù)使用協(xié)議”，未經(jīng)允許不得限制平等主體自我表達(dá)、自我實(shí)現(xiàn)的權(quán)利。相對地，如果用戶在登錄網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)前簽署了使用協(xié)議，平臺(tái)的事前規(guī)制可以看作是約定權(quán)利的行使[2]。其二，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)是公私混合性質(zhì)的主體，日常除了以營利為目的的信息傳輸和推送服務(wù)，也承擔(dān)著言論發(fā)表的審核、屏蔽工作。其在某種程度上與用戶結(jié)成了支配與被支配的關(guān)系，形成了一種“私權(quán)力”[3]。其三，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)是承擔(dān)公共管理職能的行政主體，其對用戶表達(dá)利益的單方處置繞不開網(wǎng)監(jiān)部門的行政命令，必須接受相應(yīng)的公法規(guī)制。否則用戶協(xié)議實(shí)質(zhì)過載了以基本權(quán)利處分為內(nèi)容的行政法律關(guān)系，可能通過代行政府職責(zé)構(gòu)成相關(guān)法律調(diào)控的規(guī)避[4]。

這三種學(xué)說爭議的背后，既是對言論規(guī)制這一現(xiàn)實(shí)早已塵埃落定的行政強(qiáng)制措施，在網(wǎng)絡(luò)空間應(yīng)當(dāng)如何發(fā)揮作用，以盡可能平衡各方價(jià)值的追問，也是對市場機(jī)制無法完全取代政府管理的判斷[5]，提請我們重新審視公民基本權(quán)利，探究以網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為媒介的資源配置對于用戶表達(dá)和知情權(quán)的維護(hù)有何獨(dú)特價(jià)值。

對于前者，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)參與行政的具體方式和有關(guān)主體身份的識(shí)別，立法和學(xué)界都尚未達(dá)成共識(shí)。而從網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)際擁有的優(yōu)勢地位，包括對用戶數(shù)據(jù)和流量安排的絕對掌控能力來看，筆者更傾向于上述第三種主張，認(rèn)可網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)從源頭承接了行政機(jī)關(guān)的公共職能，正以自治之名行管制之實(shí)。至于觀點(diǎn)二，有關(guān)混合主體的學(xué)說其實(shí)也看到了平臺(tái)較一般用戶所具有的支配地位，只是沒能進(jìn)一步分辨何種身份占據(jù)主導(dǎo)，沒能進(jìn)一步追問這一“私權(quán)力”的表征如何體現(xiàn)公共責(zé)任的承擔(dān)[6]，可能會(huì)使得行政主體的責(zé)任虛化。

對于后者，有關(guān)言論自由這一基本權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)問題，學(xué)者們都注意了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)運(yùn)營商對社會(huì)群體所發(fā)布的言論進(jìn)行持續(xù)集中控制的能力，并且對其可能造成的權(quán)利侵害風(fēng)險(xiǎn)表達(dá)擔(dān)憂。但是需要注意的是，這種關(guān)于發(fā)聲形式和內(nèi)容的管控，同時(shí)也促成了公眾完整地獲知某項(xiàng)重要議題的機(jī)會(huì)。用戶之間以更為廣泛、民主的方式，形成相對持續(xù)、穩(wěn)定的溝通關(guān)系，印證了言論自由初始的公共屬性。而由此發(fā)生的平臺(tái)規(guī)制活動(dòng)也因其不可推卸的公共使命，需要加強(qiáng)與政府機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)，遵循適度的裁量基準(zhǔn)，配套用戶權(quán)利的救濟(jì)體系。

二、言論自由的公共屬性

回顧20世紀(jì)以來言論自由的相關(guān)著述，有一種名為自由主義的理論風(fēng)尚（libertarian）自美國生長起來，并在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)占據(jù)主導(dǎo)地位，受到司法和學(xué)界的廣泛關(guān)注[7-10]。該派學(xué)者連同一些法官的裁判理由將美國憲法第一修正案的立法原旨詮釋為公民自我表達(dá)的個(gè)體利益的維護(hù)，預(yù)設(shè)了政府與自由之間的對抗關(guān)系。但是，這種純粹個(gè)人主義的風(fēng)氣并不適合我國法治環(huán)境，言論自由的“洋奶粉”還需重新調(diào)整個(gè)人權(quán)利、社會(huì)福祉和民主正當(dāng)化等不同元素的配比才能更好地融入法治政府建設(shè)的“時(shí)間表”，適應(yīng)新型治理主體仍顯脆弱的“胃腸”。

（一）言論自由是一項(xiàng)公共自由

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第三十五條明確規(guī)定，言論自由是一項(xiàng)重要的基本權(quán)利。其內(nèi)涵主要包括以下三個(gè)層面：其一，每一公民均享有平等的發(fā)表言論的權(quán)利；其二，每一公民均有權(quán)選擇特定的渠道或方式來發(fā)表言論；其三，每一公民均不因尚未外部化的精神活動(dòng)受到審查和處罰。從本質(zhì)上來說，這是借鑒了德國的相對保障模式2。言論自由作為思想傳播和交換的媒介，天然具有社會(huì)屬性，應(yīng)當(dāng)通過部門法加以細(xì)化和限制，避免侵犯他人的合法權(quán)益[11]。而為了確保個(gè)體自由的訴求能夠獲得長期、穩(wěn)定的滿足，自由主義學(xué)派也不反感建立內(nèi)在的約束機(jī)制，避免單個(gè)發(fā)言者永遠(yuǎn)處于優(yōu)勢地位進(jìn)而侵害其他個(gè)體的表達(dá)機(jī)會(huì)。只不過，囿于警察行政的時(shí)代背景，這種拘束被嚴(yán)格限定在基本權(quán)利主體間，否定了國家培育公共自由的可能性。

目前，隨著第五代移動(dòng)通信技術(shù)等進(jìn)一步的推廣和加強(qiáng)，國家不再是個(gè)體自由唯一的威脅者，社會(huì)資本的私有化聚集也可能對公民的自我表達(dá)和自我實(shí)現(xiàn)造成沖擊。例如，短視頻、直播等新生業(yè)態(tài)通過占據(jù)稀缺的公共資源，迅速在全網(wǎng)推廣，同時(shí)也阻斷了其余門類的思想傳播，限制公民知曉各方不同的觀點(diǎn)。這比粗暴剝奪某一個(gè)體發(fā)聲的權(quán)利更為隱蔽，有可能打破全社會(huì)觀點(diǎn)形成、言論傳播和思想交互的健康循環(huán)，發(fā)生普遍的權(quán)利侵害。而這顯然超出了傳統(tǒng)私人間爭議調(diào)處的范疇，需要更高位的公權(quán)力介入，并給予客觀公正的保障。

也正是基于這一現(xiàn)實(shí)，越來越多的學(xué)者意識(shí)到國家保護(hù)言論自由的可能性，認(rèn)可私人平臺(tái)承擔(dān)的行政事務(wù)已逐漸延伸至政府的固有職能[12]，有助于通過表達(dá)權(quán)利的有效控制維系其與生俱來的民主使命[13]，讓民眾真正參與到事關(guān)集體自由的公共決策中去3。這也得以解釋政府為何有動(dòng)力去阻止或防范其他社會(huì)力量對公共辯論造成威脅，進(jìn)而通過資源的管制和重新分配展現(xiàn)“自由保護(hù)者”的功能面向，防止私人間的力量對比過于懸殊，影響言論自由的公共屬性[14]。不過需要注意的是，這種發(fā)生在不同群體之間的資源調(diào)控并不等于政府就有權(quán)對某一發(fā)聲者的表達(dá)利益加以評判，其所干預(yù)和維護(hù)的對象始終是公共自由。這種間接的調(diào)控方式在不同的信息傳播時(shí)代具有不同的載體，從巡回演講、辦報(bào)辦刊，到有線電視、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商，政府可分配的資源日益豐富，對資源的掌控能力也逐漸發(fā)生變化。

（二）公共行政的社會(huì)面向

如前所述，言論自由是一項(xiàng)公共自由，旨在為集體性自決創(chuàng)造前提條件。這項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)首先有賴于憲法設(shè)定基本權(quán)利，然后由部門法界定權(quán)利的具體內(nèi)容和保護(hù)規(guī)范范圍，以對行政干預(yù)作出制度安排。目前，伴隨簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)逐步將一大批“不該管也管不好”的業(yè)務(wù)事項(xiàng)剝離出去，交由相關(guān)領(lǐng)域的私主體配合完成“劃槳到掌舵”[15]的身份轉(zhuǎn)變。

本文所討論的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)就是這樣一種從市場經(jīng)濟(jì)中生長起來橫亙在公與私之間的全新聯(lián)結(jié)點(diǎn)，有助于彌補(bǔ)政府能力的不足、提高社會(huì)自治水平。然而有礙于我國傳統(tǒng)公共行政單一的責(zé)任來源，這些參與言論規(guī)制的末梢組織，僅有很少一部分能夠獲得法規(guī)范的明確授權(quán)4，大多依然遵守私主體成立時(shí)所依據(jù)的法律規(guī)范性質(zhì)，無法融入現(xiàn)有的行政訴訟法上的被告主體資格，被迫將自由競爭所固有的缺陷帶入公私合作的模式之中[16]。

目前，學(xué)界已經(jīng)意識(shí)到問題的癥結(jié)所在，并且有意識(shí)地將言論規(guī)制的研究語境從傳統(tǒng)的政府與公民的二元關(guān)系轉(zhuǎn)移至互聯(lián)網(wǎng)傳播平臺(tái)的參與上，逐漸發(fā)掘出言論自由保護(hù)機(jī)制的社會(huì)面向5。只是受研究慣性的影響，有關(guān)討論還主要集中在平臺(tái)言論規(guī)制的合憲性審查以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商應(yīng)承擔(dān)的私法責(zé)任和保護(hù)義務(wù)上。迄今，還很少有學(xué)者走出純粹憲法或部門法的思維框架，嘗試引入正當(dāng)程序等行政法原則、裁量基準(zhǔn)等執(zhí)法依據(jù)來落實(shí)憲法對基本權(quán)利的保障。也很少有學(xué)者對平臺(tái)、政府以及用戶這三者之間的關(guān)系加以綜合研究，分析平臺(tái)在履職過程中是否有進(jìn)一步改善以及與其他制度相協(xié)調(diào)的空間。但是，不可否認(rèn)的是，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)初始的私法定位有助于增進(jìn)對社會(huì)行政多樣化的理解。公權(quán)力機(jī)關(guān)在推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)民主使命的過程中，也須充分顧及根植其中的經(jīng)濟(jì)利益的影響，盡可能維系公共治理和公共服務(wù)的品質(zhì)。

三、平臺(tái)規(guī)制受公法調(diào)控

網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在言論規(guī)制的三元構(gòu)造中發(fā)揮著承上啟下的關(guān)鍵作用。其生態(tài)內(nèi)部具有一定的規(guī)則制定權(quán)、言論處分權(quán)以及個(gè)體間權(quán)利義務(wù)糾紛的裁決權(quán)，基本涵蓋了網(wǎng)信部門等網(wǎng)絡(luò)安全統(tǒng)籌和監(jiān)督機(jī)關(guān)所具有的公共職能6。此外，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展，各大平臺(tái)與政府間的調(diào)適性合作愈發(fā)深入[17]，已逐漸擺脫了全然被動(dòng)的相對人地位。其與用戶之間更是形成了獨(dú)立的支配關(guān)系，能夠從權(quán)力來源和公共職能兩個(gè)維度回應(yīng)有關(guān)主體、手段、救濟(jì)和問責(zé)等一系列變革。

（一）權(quán)力來源

基于《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》）、《中華人民共和國互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等法律法規(guī)以及《微博服務(wù)使用協(xié)議》《微信個(gè)人賬號(hào)使用規(guī)范》等平臺(tái)管理章程，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)日常運(yùn)營活動(dòng)可以主要分為三個(gè)類別：第一，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)作為企業(yè)法人，享有根據(jù)不同業(yè)態(tài)制定符合自身運(yùn)營和管理需要的內(nèi)部章程的權(quán)利。第二，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)作為民事主體，享有獨(dú)立締結(jié)合約并提供有償服務(wù)的權(quán)利。第三，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)作為“準(zhǔn)行政主體”[18]，享有積極參與行政、就特定公共事務(wù)協(xié)助行政機(jī)關(guān)從事管理活動(dòng)的權(quán)利。其中，第三項(xiàng)所面臨的爭議最大，也與本文所討論的言論規(guī)制直接相關(guān)，需進(jìn)一步回應(yīng)私人規(guī)制的正當(dāng)性基礎(chǔ)，凸顯行政法上的主體要素7。

一般來說，公權(quán)力來源于正式立法，權(quán)力行使的正當(dāng)性是在規(guī)范中解決的。特殊情況下還有可能來源于行政協(xié)議、單方承諾以及其他委托行為。識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)在于是否涉及公共利益，是否為公共治理活動(dòng)，是否需要配套的責(zé)任機(jī)制和救濟(jì)措施[19]。根據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第十六條、《網(wǎng)絡(luò)安全法》第四十七條，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)負(fù)有言論規(guī)制的協(xié)助義務(wù)。且這項(xiàng)義務(wù)具有國家強(qiáng)制力作為后盾，當(dāng)然具有可執(zhí)行性和強(qiáng)制性的內(nèi)核。而在實(shí)定法之外，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與用戶簽署的服務(wù)使用協(xié)議也提供了更加具體的規(guī)制手段。只是礙于公私法的界分，該主體行使權(quán)力引發(fā)的爭議難以納入行政訴訟受案范圍。平臺(tái)規(guī)制能否基于注冊用戶讓渡的權(quán)利形成社會(huì)公權(quán)力還需國家法律予以認(rèn)可，探究協(xié)議制定的目的和實(shí)踐中的應(yīng)用場景，避免出現(xiàn)無法約束平臺(tái)自利性的風(fēng)險(xiǎn)。

首先，從使用協(xié)議的制定目的來看，其與實(shí)定法所分配的參與權(quán)能是手段與目標(biāo)的關(guān)系，平臺(tái)擬定使用協(xié)議本質(zhì)上是對行政機(jī)關(guān)實(shí)施具體管理活動(dòng)的補(bǔ)充，旨在協(xié)助完成公共自由這一行政管理目標(biāo)。否則，作為私主體的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)本身也沒有動(dòng)力來肅清網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，參與更進(jìn)一步的社會(huì)治理。舉例來說，2021年推特宣布永久封禁特朗普賬號(hào)，阻止其進(jìn)一步散播危害社會(huì)團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定的言論。該處分決定雖非政府直接作出，但平臺(tái)實(shí)質(zhì)上也是出于防止示威運(yùn)動(dòng)進(jìn)一步升級的公共目標(biāo)，才對特定用戶可能過多占據(jù)的網(wǎng)絡(luò)空間重新加以處分8。后續(xù)在理解使用協(xié)議和實(shí)定法之間的適用關(guān)系時(shí)，也可以參考不同位階的法律淵源，將前者視為執(zhí)行過程的細(xì)化，按實(shí)定法所承載的“采取消除、防止信息擴(kuò)散等措施”的規(guī)范目標(biāo)，落實(shí)完整的權(quán)利能力和行為能力。

其次，從使用協(xié)議的應(yīng)用場景來看，隨著第三方網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任越發(fā)重要，其對用戶零散言論的管控也更加密集和全面[20]。為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，將網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)替代性的治理功能控制在合理、適度的范圍內(nèi)，還需格外注意協(xié)議各章節(jié)內(nèi)容的可分性、明確性，兼顧依法行政的控權(quán)需要。具體來說，平臺(tái)相較用戶所具有的公共管理權(quán)力，一方面來自前文所述的委托或規(guī)范授權(quán)，由此擬定的協(xié)議內(nèi)容或是具體的執(zhí)行過程都能較好地為現(xiàn)行法律框架所包含；另一方面則是基于雙方達(dá)成合意的外形，對越權(quán)可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)加以規(guī)避，這也是私人規(guī)制的合法性、有效性需要重點(diǎn)檢視的領(lǐng)域[21]。此時(shí)，平臺(tái)有關(guān)言論規(guī)制的活動(dòng)只能通過締約行為來賦予正式權(quán)力。而對于未曾簽署協(xié)議的主體，平臺(tái)縱然具有技術(shù)和信息上的掌控能力，但也缺乏與公共自由相匹配的公共權(quán)能。還需從公私合作的功能主義視角，補(bǔ)足新型治理主體引入對傳統(tǒng)法律地位分工所施加的改造。

（二）公共職能

上文提及權(quán)力運(yùn)作的來源可以是法律授予的公共職能，而在判斷某項(xiàng)協(xié)助事務(wù)是否具有公共屬性，是否需要受到公法調(diào)控時(shí)，最直觀的方式也是觀察其是否以特定管理和服務(wù)的公共目標(biāo)為核心，所產(chǎn)生的具體效用能否解釋公共特權(quán)。

首先，該職能是否屬于行政機(jī)關(guān)，并能夠向社會(huì)主體進(jìn)行讓渡。隨著公私合作的越發(fā)普遍，行政任務(wù)不僅在政府內(nèi)部分化出不同的職能部門，還會(huì)時(shí)常向外部轉(zhuǎn)移不擅長的工作，由掌握特定技術(shù)的私主體提供必要協(xié)助來降低行政管理的成本。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)作為行政法上負(fù)有特定義務(wù)且具有相應(yīng)規(guī)制能力的第三方主體，一方面獲得了政府對網(wǎng)絡(luò)言論規(guī)制職能的部分讓渡，能夠主動(dòng)適應(yīng)監(jiān)管者角色開展規(guī)制工作，構(gòu)建合作開放的網(wǎng)絡(luò)空間。另一方面也給行政法律關(guān)系披上了私法的外衣，進(jìn)一步降低公法實(shí)施的社會(huì)成本，提升行政機(jī)關(guān)對社會(huì)力量的認(rèn)知。但需要特別指出的是，在鼓勵(lì)行政資源和有關(guān)規(guī)則制定更多向平臺(tái)治理傾斜，推動(dòng)建立多邊、民主的網(wǎng)絡(luò)言論規(guī)制體系的同時(shí)，也必須注意平臺(tái)提供的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和言論規(guī)制的高權(quán)管理具有同一性，用戶服務(wù)使用協(xié)議所能提供的“意思自治空間”須按相對人受損的自愿程度進(jìn)行一定比例的克減，在救濟(jì)和責(zé)任機(jī)制上向公法規(guī)范看齊。

其次，該職能是否塑造了支配地位，并且具有強(qiáng)制性。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)基于其所具有的信息和技術(shù)優(yōu)勢，很容易在社會(huì)治理中占據(jù)優(yōu)勢地位。這從必要性上也充分印證了保護(hù)言論自由不只是維護(hù)抽象的公民權(quán)利，還會(huì)對社會(huì)主體參與行政的積極形象產(chǎn)生直接的影響[22]。用戶為了獲得不可或缺的資訊瀏覽和信息傳輸服務(wù)，只能接受平臺(tái)提供的格式條款，簽署服務(wù)使用協(xié)議。其中雖有勾選“已閱讀并且同意該使用協(xié)議”的承諾環(huán)節(jié)，但礙于協(xié)議文本篇幅較長，重點(diǎn)不突出，用戶對于關(guān)鍵詞篩選、言論屏蔽、流量分配和管制等監(jiān)管措施都缺乏明確的溝通機(jī)會(huì)。相關(guān)規(guī)制活動(dòng)所產(chǎn)生的處分結(jié)果，也缺乏中立第三方的問責(zé)和救濟(jì)機(jī)制9。雙方事實(shí)上產(chǎn)生了一種單方面的權(quán)力支配關(guān)系。

四、管制與配給同時(shí)進(jìn)行

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展緩解了報(bào)刊、廣播、電視等付費(fèi)分享資源的稀缺性，促使更多人頻繁地瀏覽資訊、表達(dá)自己的觀點(diǎn)，推動(dòng)信息制作和交換。但是，每一用戶都有權(quán)發(fā)聲不等于每一個(gè)“麥克風(fēng)”都具有相同的分貝，官方媒體、私人資本都有可能擠占宣傳空間。網(wǎng)絡(luò)流量代替?zhèn)鹘y(tǒng)紙媒的“頭版頭條”、有線廣播電視的“黃金時(shí)段”，成為新一輪強(qiáng)勢資本支配和操縱的對象。此時(shí)，站在公共自由對立面的不單是行政主體有關(guān)言論規(guī)制活動(dòng)，還有經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)硬的私人支配者。單純的機(jī)會(huì)均等改變不了部分群體的表達(dá)困境，需有條件地引入資源管制和配給手段，達(dá)成實(shí)質(zhì)意義的平等。

（一）通過管制減弱一些聲音

為了保障更加公開、更為有效的公共表達(dá)，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)代替國家對特定群體的發(fā)聲行為加以管制，作出包括限流、禁言、銷號(hào)等在內(nèi)的處分決定。其中，阻止或防范公共權(quán)力濫用，仍是言論自由保護(hù)機(jī)制永恒的話題[23]。特別是在公共政策制定需要聽取更廣泛意見的時(shí)候，平臺(tái)須有意識(shí)地給權(quán)威發(fā)布劃定界限，避免前置性地干預(yù)自由思想的形成。有關(guān)政策解釋的正式報(bào)道也可以拆分成事中、事后的回應(yīng)性表達(dá)，避免信息不對稱可能引發(fā)的民主決策危機(jī)，展現(xiàn)政府作為“自由守護(hù)者”的一面。當(dāng)然，這種回應(yīng)性治理可能會(huì)拖慢政策形成的步驟，加重平臺(tái)的審查和監(jiān)管負(fù)擔(dān)。有必要同現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展和公眾逐漸增長的了解社會(huì)的欲望加以協(xié)調(diào)，確保言論自由始終作為一項(xiàng)公共選擇、成為民主決策作出的先決條件[24]。

此外，阻止私人力量壓制自由和公開的辯論，也是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)日漸面臨的一項(xiàng)深刻變革。根據(jù)言論自由“禁止事前抑制原則”，用戶在瀏覽各方觀點(diǎn)以至形成自己內(nèi)心確信的準(zhǔn)備階段，不允許任何社會(huì)力量使用任何方式（包括對知識(shí)傳播途徑的過多占據(jù)）干預(yù)自由思想的形成10。這也解釋了合理分配公共資源對拓展公共討論的積極貢獻(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)不須放棄有償刊載的一部分利潤，恪守個(gè)人自由與社會(huì)需求之間的平衡關(guān)系。

（二）通過配給增強(qiáng)一些聲音

網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在運(yùn)用管制手段限制一部分發(fā)聲的同時(shí)，也創(chuàng)造了新的可供分配的資源。這些資源本身就是和經(jīng)濟(jì)利益掛鉤的。平臺(tái)對特定群體的資助有助于縮小貧富差異和社會(huì)地位所帶來的表達(dá)能力上的差距，避免強(qiáng)勢者的發(fā)言淹沒弱勢群體的聲音11。具體操作上可以采取去中心化的分配模式，平臺(tái)本身不參與流量的分配。每一用戶享有平等的、擺脫商業(yè)化動(dòng)機(jī)的表達(dá)機(jī)會(huì)，個(gè)體間的競爭也更加公平與貼合公共辯論的民主使命。其他用戶可以“用腳投票”支持思想的自由傳播12。但這樣做的缺點(diǎn)是流量資源完全和用戶個(gè)人綁定，平臺(tái)的監(jiān)管能力較弱。長此以往，平臺(tái)內(nèi)部可能出現(xiàn)頭部用戶壟斷流量資源的情況，進(jìn)一步導(dǎo)致和經(jīng)濟(jì)利益直接掛鉤，損害“百家爭鳴”的良好生態(tài)。

為了重建公共辯論的內(nèi)部秩序，督促頭部用戶積極承擔(dān)與其經(jīng)濟(jì)收益相匹配的社會(huì)責(zé)任，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)有必要通過適度的資助手段促進(jìn)媒體市場的多元化。制止外部資本不當(dāng)操縱網(wǎng)絡(luò)空間，消除流量造假、流量劫持等干預(yù)公共辯論的行為[25]。同時(shí)加大硬件和各類軟件的技術(shù)開發(fā)，合理利用其對信息和知識(shí)的主導(dǎo)權(quán)[26]，加強(qiáng)版面頁面生態(tài)管理，借助算法分發(fā)、人工分發(fā)等流量配給手段，盡力呈現(xiàn)真實(shí)、立體、全面的宣發(fā)環(huán)境。對于公眾普遍關(guān)切的社會(huì)問題，通過“編輯推薦”“搜索框置頂”等引流手段引導(dǎo)群眾參與討論、形成基本認(rèn)知。幫助有明確搜索行為的用戶通過關(guān)鍵詞匹配定位有價(jià)值的信息，滿足公共知情權(quán)。而在這些流量分配的過程中，平臺(tái)可能會(huì)損失一定的套利變現(xiàn)空間，這是不可推卸的社會(huì)責(zé)任和必要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值損失之間的一種妥協(xié)。

五、配套監(jiān)管與權(quán)利救濟(jì)

隨著網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任越發(fā)重要，有關(guān)言論規(guī)制的問責(zé)機(jī)制和配套救濟(jì)體系也需要及時(shí)納入公法的基本原理和價(jià)值取向中汲取經(jīng)驗(yàn)。對此，有反對意見指出，之所以將網(wǎng)絡(luò)言論交給平臺(tái)管理，就是追求社會(huì)行政的低成本[27]，免去網(wǎng)信部門直接執(zhí)法在證據(jù)調(diào)查和聽取意見等環(huán)節(jié)的程序耗損。但這種盲目追求行政效率的做法顯然違背了平臺(tái)規(guī)制的公益屬性，需要通過事中的參與機(jī)制、事后的補(bǔ)正程序[28]，將權(quán)力受限的法治觀念固定于更為具體的規(guī)制規(guī)則中。

（一）規(guī)制活動(dòng)須受正當(dāng)程序約束

行政程序是行政主體完成行政任務(wù)的過程要求，包括方式、步驟、期限等。法律、法規(guī)、規(guī)章沒有明確規(guī)定時(shí)，需由行政主體自主裁量并與相對人協(xié)商，同時(shí)不得違背正當(dāng)程序這一基本原則。實(shí)踐中，網(wǎng)信部門行使職權(quán)具有明確的法律依據(jù)13。而平臺(tái)在承擔(dān)普遍性的言論規(guī)制義務(wù)時(shí)，缺乏事先告知、聽取意見等法定程序的約束，可能損害相對人參與行政的權(quán)利14。為此需要對去中心化的網(wǎng)絡(luò)空間所能造成的迅速、大規(guī)模的輿論影響作進(jìn)一步說明，論證其與應(yīng)急行政管理等其他解釋方案的適配程度。

具體來說，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)是目前效率最高的傳播媒介，強(qiáng)勢言論能夠在極短的時(shí)間內(nèi)形成廣泛的影響，很難給規(guī)制主體留出足夠的反應(yīng)時(shí)間。有權(quán)機(jī)關(guān)為了盡早控制危害蔓延，維護(hù)公共秩序，不得不放棄如常規(guī)行政一般聽取用戶意見、主持聽證等手段來收集足夠多的信息、作出盡可能理性的裁決。這也符合突發(fā)事件無序性、突發(fā)性、難控制性的特點(diǎn)，只是考慮公共辯論所承受的危害和傳播途徑較其他突發(fā)事件可預(yù)見性更高，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)還是應(yīng)當(dāng)建立起一套相對穩(wěn)定的裁量基準(zhǔn)和操作指南，來幫助用戶形成有關(guān)權(quán)利行使和申請救濟(jì)的預(yù)期。這也有助于舒緩平臺(tái)的監(jiān)管壓力，確信只要按照既定流程操作，即使后續(xù)發(fā)現(xiàn)某項(xiàng)處理行為存在錯(cuò)誤，也不應(yīng)受結(jié)果主義歸責(zé)。

其一，關(guān)于裁量基準(zhǔn)的設(shè)定，平臺(tái)可以根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級匹配不同的規(guī)制手段。區(qū)分內(nèi)容違法和流量占用兩種不同的情形，分別適用違法風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)化的要求和更為彈性的經(jīng)營法則。針對法律、國家政策明文禁止的網(wǎng)絡(luò)言論，平臺(tái)有權(quán)根據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》第十六條主動(dòng)刪除，避免“顯在且現(xiàn)在”的危，進(jìn)而發(fā)揮市場機(jī)制在網(wǎng)絡(luò)謠言治理中的基礎(chǔ)性作用[29]。對于真?zhèn)尾幻骺赡艽嬖跔幾h的發(fā)聲內(nèi)容，平臺(tái)須等待相關(guān)權(quán)利人的通知，對其提供的司法文書或是其他配套證據(jù)作形式審查，進(jìn)而決定是否采取技術(shù)手段予以刪除，符合政府規(guī)制和平臺(tái)治理必要的權(quán)限界分15。另外，針對內(nèi)容合法，但可能過分占據(jù)網(wǎng)絡(luò)空間、影響多樣化視角呈現(xiàn)的信息，比如刷帖、控評等人工或技術(shù)操作，由于其本身不具有內(nèi)心真意的表達(dá)，也不貢獻(xiàn)公共辯論參考的價(jià)值，平臺(tái)可以直接通過技術(shù)治理或是其他人工干預(yù)的手段來加以預(yù)防和抵制，避免其他用戶全面了解和交互表達(dá)的權(quán)利受挫[30]。

其二，關(guān)于操作指南的制定，針對上述需要采取技術(shù)過濾的網(wǎng)絡(luò)言論，平臺(tái)可以分情況選用或整體適用有關(guān)投訴受理、預(yù)先通知、聽取意見、證據(jù)采集和交換、決定作出和執(zhí)行、救濟(jì)和糾錯(cuò)等保障程序正義的具體環(huán)節(jié)，將傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律納入公法正當(dāng)程序的整體框架中來。其中的每一環(huán)節(jié)又可依過去涉訴的情形和處理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，設(shè)計(jì)更細(xì)致的步驟和流程，并通過技術(shù)手段內(nèi)化為具有可操作性的執(zhí)法手冊，比如刪帖與原路恢復(fù)技術(shù)的相對統(tǒng)一。盡可能淡化政府對網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)設(shè)立和運(yùn)行的直接控制，凸顯平臺(tái)規(guī)制的主體要素。同時(shí)也能夠明確平臺(tái)保護(hù)的基本權(quán)利，妥善處理網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者與用戶之間的表達(dá)權(quán)爭議，加強(qiáng)對平臺(tái)運(yùn)維人員的專業(yè)培訓(xùn)，避免機(jī)械適用而出現(xiàn)懶政怠政的問題。

（二）平臺(tái)負(fù)有法定審查責(zé)任

“以事實(shí)為根據(jù)”是對行政機(jī)關(guān)作出決策的基本要求。然而，網(wǎng)絡(luò)言論規(guī)制極簡的程序設(shè)計(jì)使得平臺(tái)在作出刪帖、禁言等處理決定前常常未能充分取證，存在運(yùn)用事后證據(jù)來補(bǔ)正行為缺陷的可能性16。對此，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，苛以平臺(tái)過高的審查義務(wù)和事實(shí)認(rèn)定責(zé)任是不切實(shí)際的，對于某條言論是否構(gòu)成侵權(quán)只有法院具有最終的判斷權(quán)[31]。平臺(tái)的取證環(huán)節(jié)可以視情況進(jìn)一步調(diào)整為由舉報(bào)者提供具有司法效力的違法認(rèn)定文書[32]，再據(jù)此實(shí)行刪帖等規(guī)制措施。

這些討論關(guān)注到制定法對違法信息判斷標(biāo)準(zhǔn)和平臺(tái)審查義務(wù)界定的模糊，認(rèn)可在行業(yè)自律為主的規(guī)制活動(dòng)中平臺(tái)有一定的合法性說明義務(wù)，但不應(yīng)達(dá)到常規(guī)行政的證明高度。否則平臺(tái)將在說明義務(wù)的驅(qū)使下設(shè)置更多事前屏蔽的關(guān)鍵詞，借助普遍性的規(guī)范適用化解一案一議可能引發(fā)的刪帖糾紛，進(jìn)而演化為對用戶表達(dá)權(quán)利的沉重負(fù)擔(dān)。這也是主流觀點(diǎn)多強(qiáng)調(diào)給平臺(tái)責(zé)任減負(fù)的現(xiàn)實(shí)原因。但同時(shí)也要看到用戶舉證難度的相應(yīng)增加。有關(guān)用戶程序性權(quán)利的保障和平臺(tái)所具有的優(yōu)勢地位并不協(xié)調(diào)。還需區(qū)分不同的規(guī)制場景采取個(gè)別化的管控措施，對于擠占公共資源、損害公共知情權(quán)的發(fā)聲行為平臺(tái)應(yīng)當(dāng)積極介入，肅清網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，警惕把客觀秩序違反的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移至不特定的用戶身上。而對于可能侵害個(gè)人名譽(yù)權(quán)的言論，由于其本身具有特定的受侵害對象能夠承擔(dān)舉證責(zé)任，平臺(tái)可以居中裁決，非接到權(quán)利人通知不啟動(dòng)處理程序，避免直接刪除可能帶來的說明義務(wù)。

（三）配套的權(quán)利救濟(jì)體系

在權(quán)利救濟(jì)方面，平臺(tái)私主體的外觀造成了用戶在救濟(jì)路徑選擇上的局限。盡管上文已經(jīng)通過裁量基準(zhǔn)、操作指南以及證明責(zé)任的分配盡可能協(xié)調(diào)平臺(tái)與用戶之間的關(guān)系，但實(shí)踐中仍有個(gè)別平臺(tái)濫用優(yōu)勢地位損害公共知情權(quán)和表達(dá)權(quán)的案例17。有必要引入政府規(guī)制、司法監(jiān)督和行業(yè)自律等正式與非正式的救濟(jì)手段，以多樣化的審理方式促進(jìn)效率與公平的實(shí)現(xiàn)。

首先，允許相對人向規(guī)制平臺(tái)申訴，或是直接報(bào)告行業(yè)主管部門解決某些市場失靈問題。這也是大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性需要，相對人無論是采取平臺(tái)內(nèi)部的申訴機(jī)制，還是報(bào)告主管部門要求自上而下的管理[33]，其有關(guān)行為糾正和流量再分配的手段都離不開數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施特有的專業(yè)認(rèn)定能力和海量信息儲(chǔ)備來加以落實(shí)。用戶之間頻繁發(fā)生的人格權(quán)糾紛也更適宜通過內(nèi)部申訴、平臺(tái)不斷顯現(xiàn)的自我治理功能來尋求專業(yè)高效的解決，如滴滴平臺(tái)使用的集聚規(guī)則，針對用戶申訴的意見收集、分析，將直接影響司機(jī)責(zé)任認(rèn)定和處罰機(jī)制的落實(shí)，進(jìn)而減輕政府、司法機(jī)關(guān)對技術(shù)處理事項(xiàng)介入和具體審查的負(fù)擔(dān)[34]。

其次，探索建立約談、分類監(jiān)管、聯(lián)合懲戒等多元規(guī)制手段，提升政府獨(dú)立監(jiān)管的能力[35]。實(shí)踐中，各地互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室與平臺(tái)運(yùn)營商建立了十分密切的合作關(guān)系，有一套成熟的介入運(yùn)營并移交相關(guān)數(shù)據(jù)的監(jiān)管體系及技術(shù)方案18。其作為網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的主管機(jī)關(guān)，對于網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)開展經(jīng)營和服務(wù)活動(dòng)有直接的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，有能力也有義務(wù)對平臺(tái)的規(guī)制業(yè)務(wù)加以監(jiān)督和干預(yù)。特別是當(dāng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)從政府的合作者成長為公民基本權(quán)利限制和維護(hù)的實(shí)際處分者時(shí)，其更有必要守住公共利益的底線，接受行政和司法救濟(jì)機(jī)制的約束。

最后，運(yùn)用復(fù)議、訴訟機(jī)制嘗試解決規(guī)制主體責(zé)任承擔(dān)的問題。通過功能性行政組織、實(shí)質(zhì)監(jiān)管關(guān)系等學(xué)說理論解釋網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的公共屬性，特別是源自規(guī)制目的和規(guī)制行為本身的公共性質(zhì)，進(jìn)而將平臺(tái)依法采取的管控措施和主管部門不作為的職權(quán)活動(dòng)納入受案范圍，與行政訴訟程序相銜接。相對人作為自由可能受到侵害的權(quán)利主體，在被申請人或被告的選取上應(yīng)當(dāng)有一定的靈活性，既可以直接要求平臺(tái)變更決定、積極采取補(bǔ)救糾錯(cuò)，也可以視行業(yè)主管部門的復(fù)議結(jié)果以網(wǎng)信部門為被告，進(jìn)一步敦促行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制不斷完善。

六、結(jié)論

本文從憲法所珍視的權(quán)利、言論自由的公共屬性談起，梳理了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在言論規(guī)制中實(shí)際占據(jù)的公法地位。有關(guān)政府的公共職能通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)篩選、過濾等現(xiàn)代信息技術(shù)予以實(shí)現(xiàn)，只是礙于傳統(tǒng)行政法制的建設(shè)回避了私主體權(quán)力來源和公法任務(wù)承擔(dān)的問題，以致平臺(tái)治理與用戶之間可能發(fā)生的糾紛，依然存在非正式解決，體制機(jī)制不完善等短板。有必要在正式立法以及各平臺(tái)的內(nèi)部規(guī)范中對其言論規(guī)制權(quán)能予以類型化，明確刪帖、限流等技術(shù)措施事實(shí)上的公法屬性以及接受監(jiān)督的必要性。通過平臺(tái)內(nèi)部申訴渠道、政府部門多元化的監(jiān)管機(jī)制以及法院、復(fù)議機(jī)關(guān)可能存在的判例積累，逐步改變平臺(tái)身份認(rèn)定的風(fēng)向，完成從憲法基本權(quán)利設(shè)定到行政法保護(hù)機(jī)制界定的過渡。最終依靠正當(dāng)程序、權(quán)責(zé)一致等行政法原則覓得公法制度對于私主體參與行政的具體回應(yīng)，構(gòu)建公民權(quán)利保障和更有效率、更具參與性的規(guī)制治理體系。

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The Public Nature of Online Platform's Expression Regulation

Huang Wei

（Law School， Tsinghua University， Beijing 100084， China）

Abstract： With the rise of the Internet， online platforms have gradually become the primary channels for Chinese citizens to voice their opinions， thus becoming the forefront battleground for the government to manage public discourse. Diverging from past discussions where the main contradiction in speech regulation focused on the balance between government oversight and individual expression rights， this article clarifies the public nature of freedom of speech， demonstrating that appropriate regulation may also promote the realization of collective autonomy. The control and allocation of traffic data by online platforms can redistribute the dominant discourse power monopolized by powerful capital to certain disadvantaged groups， ensuring that the government hears a wider range of voices in decision-making. However， there is still a gap from the above ideal， because the participation of private entities in administration is inevitably restricted by the economic structure rooted in it， and the legitimacy， effectiveness and accountability of relevant private regulations should be further discussed. In addition， due to the existence of multiple legal relations， the relevant government departments also blur the public responsibility， so they must dynamically examine the whole process of regulation， pay attention to the rule-making and the specific protection of the rights of the counterpart.

Keywords： online platform; speech regulation; public freedom; legal adjustment