控制權(quán)視閾下政府與社會資本復(fù)合規(guī)制研究

［摘 要］ 有效的規(guī)制是政府與社會資本合作（PPP）的根本保障。研究PPP控制權(quán)配置和治理規(guī)制類型化對PPP公共利益目標(biāo)和公私利益平衡的影響，構(gòu)建PPP復(fù)合規(guī)制體系。在拓展控制權(quán)內(nèi)涵、實現(xiàn)經(jīng)濟領(lǐng)域控制權(quán)與行政領(lǐng)域控制權(quán)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，解構(gòu)控制權(quán)，進而探究控制權(quán)配置和復(fù)合規(guī)制之間的內(nèi)在契合性。依據(jù)PPP多元主體—利益平衡—控制權(quán)配置—規(guī)制工具策略—復(fù)合規(guī)制的脈絡(luò)，從整體上建構(gòu)PPP復(fù)合規(guī)制的邏輯體系。以控制權(quán)為視閾探究PPP復(fù)合規(guī)制，既能全面深入理解PPP的本質(zhì)內(nèi)容，又能從整體上建構(gòu)PPP復(fù)合規(guī)制的邏輯體系。

［關(guān)鍵詞］ 政府與社會資本合作（PPP） 利益平衡 控制權(quán) 復(fù)合規(guī)制

［基金項目］ 江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究一般項目“智慧社區(qū)公共衛(wèi)生危機治理共生網(wǎng)絡(luò)模式研究”（2024SJYB0808）;國家社科基金重大項目“新時代公共安全應(yīng)急框架體系研究”（23AZD117）;國家社科基金重點項目“加強國家城市地下空間應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)研究”（22AZD086）;江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究一般項目“共生網(wǎng)絡(luò)理論視域下學(xué)習(xí)型社區(qū)評估指標(biāo)體系構(gòu)建及實證研究”（C/2024/01/11）成果之一。

［作者簡介］ 王維維（1992—），江蘇徐州人，管理學(xué)博士，徐州醫(yī)科大學(xué)管理學(xué)院講師，研究方向：規(guī)制管理、法治管理。

一、問題的提出

政府與社會資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）已成為現(xiàn)代社會公共治理的獨特模式。學(xué)界對PPP的相關(guān)研究無論從數(shù)量、廣度和深度都進入新階段，其中對PPP規(guī)制的研究成果亦相當(dāng)豐富，但對規(guī)制的整體性研究仍相對薄弱。

目前，PPP規(guī)制的研究成果主要集中在以下幾個方面：一是對PPP規(guī)制的內(nèi)涵理解。世界銀行最早進行了解釋，指出PPP規(guī)制是指參與基礎(chǔ)設(shè)施項目的私人部門，政府或其他特定實體直接或間接地控制其決策或行為[1]。二是對PPP規(guī)制目標(biāo)的確定學(xué)界普遍認(rèn)為PPP規(guī)制的主要目標(biāo)是為私人部門提供投資激勵，建立利益相關(guān)者之間的信任關(guān)系，限制機會主義行為，從而實現(xiàn)公共利益最大化。對于PPP規(guī)制目標(biāo)的認(rèn)識，國內(nèi)外學(xué)者已基本達成共識，少有歧義。三是關(guān)于PPP規(guī)制類型研究。學(xué)界基于PPP政府一方的特殊性，對政府功能定位、政府權(quán)力運行、物有所值論證、社會資本資格審核、特許經(jīng)營權(quán)許可等政府規(guī)制進行了全面深入的探討，對政府與社會資本的合作條件、合作程序、項目標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量檢測與評估等合作規(guī)制也進行了深入的研究。四是對PPP規(guī)制工具研究。學(xué)者們多聚焦法律、政策、合同、機構(gòu)等規(guī)制形式，以及PPP進入規(guī)制、價格規(guī)制、服務(wù)質(zhì)量規(guī)制、彈性特許期等規(guī)制工具的研究[2-3]。此外，關(guān)于PPP規(guī)制的主體與對象、規(guī)制效率、規(guī)制階段等方面也受到學(xué)界的關(guān)注。

應(yīng)該說，國內(nèi)外學(xué)者對PPP規(guī)制進行了多視角、多層次、全方位的研究，涌現(xiàn)了許多頗有建樹的研究成果，但也存在一些不足，特別是PPP規(guī)制的整體性研究成果欠缺：（1）對PPP規(guī)制工具的研究，主要是針對法律、政策、合同、機構(gòu)、價格、許可等規(guī)制工具的碎片化探索，對于各種規(guī)制工具之間的互嵌性和關(guān)聯(lián)性，缺乏一體化研究。（2）對PPP規(guī)制類型的研究比較單一。依據(jù)PPP規(guī)制的主體、對象、工具、領(lǐng)域、強弱等劃分標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)制類型繁多，但目前較多的研究成果主要聚焦政府規(guī)制和合作規(guī)制，對其他規(guī)制類型如自我規(guī)制的研究成果較少。主要原因在于PPP 主體多元利益關(guān)系復(fù)雜，進行整體性研究需要整合大量的跨學(xué)科知識和數(shù)據(jù)，但所需相關(guān)數(shù)據(jù)的獲取和共享機制阻滯，限制了對其全面、深入的研究，學(xué)者只能從宏觀層面探討PPP規(guī)制的整體性思路與原則，缺乏統(tǒng)一的研究框架和分析方法。因此，很難全面系統(tǒng)地研究PPP規(guī)制的整體性問題。據(jù)此，本文嘗試性以控制權(quán)為視角從整體上探究PPP復(fù)合規(guī)制的內(nèi)在邏輯關(guān)系。

PPP控制權(quán)是參與主體為實現(xiàn)效益最大化而投入PPP項目資源的控制權(quán)集合，主要包括經(jīng)營決策權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)和收益分配權(quán)[3]。本文之所以擷取控制權(quán)為視角探究PPP復(fù)合規(guī)制的整體性問題，基于以下兩點原因：

其一，控制權(quán)配置是PPP利益平衡的關(guān)鍵要素。在PPP治理過程中，存在諸如政府、私人部門、項目公司、中介機構(gòu)、代理商等多元參與主體，它們之間的協(xié)同合作，構(gòu)成了繁雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。PPP繁雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系本質(zhì)上是利益關(guān)系，其合作的核心在于多元主體之間的利益平衡：一方面PPP不能背離公共利益的價值，要不斷滿足社會公眾的多元需求，向社會提供豐富多樣的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，但強調(diào)公共利益決不能以犧牲私人利益為代價，在實現(xiàn)公共利益的同時，也要維護和尊重社會資本方的合法權(quán)益，否則PPP合作就無法達成“利益共享”；另一方面PPP運行過程中在政治、法律、社會、市場、自然災(zāi)害等方面可能會存在難以預(yù)料的風(fēng)險，需要參與主體在互利共贏的基礎(chǔ)上合理分配風(fēng)險，實現(xiàn)“風(fēng)險共擔(dān)”。公私利益平衡的主題取決于控制權(quán)的優(yōu)化配置。目前，學(xué)界對控制權(quán)研究是沿著兩個維度——契約關(guān)系下的特定控制權(quán)和不完全契約下的剩余控制權(quán)展開的。從契約關(guān)系看，PPP是政府與社會資本在遵守相關(guān)法律法規(guī)政策的前提下，依據(jù)自愿原則就雙方的責(zé)權(quán)利達成協(xié)議，完成雙方控制權(quán)的分配與轉(zhuǎn)移。PPP契約治理結(jié)構(gòu)是對“合作目的、控制權(quán)分配、控制權(quán)選擇及各參與方之間在風(fēng)險和收益上的分配等”的制度安排[5]。不可否認(rèn)，嚴(yán)密的正式契約壓縮了PPP合作過程的風(fēng)險范圍，正式契約中的基本原則也為后續(xù)合作提供了有力的合作依據(jù)，但由于PPP合作的復(fù)雜性和契約的不完全性，政府與社會資本間存在許多剩余控制權(quán)，誰掌握了剩余控制權(quán)，誰就能獲得更多利益的支配權(quán)[6]，正因如此，不完全契約下的剩余控制權(quán)配置以及影響因素成為PPP利益平衡的關(guān)鍵要素。

其二，控制權(quán)貫穿PPP全生命周期過程。在項目的識別階段，控制權(quán)的合理分配決定了項目的方向和目標(biāo)，對此，政府要牢牢把握項目整體規(guī)劃和戰(zhàn)略方向的控制權(quán)，確保項目符合公共利益和國家發(fā)展目標(biāo)，同時，社會資本也在投資決策等方面擁有一定的控制權(quán)，以保障自身的利益訴求。在項目建設(shè)階段，控制權(quán)體現(xiàn)在對工程進度、質(zhì)量和成本的把控：一方面政府通過對工程質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保要求等方面嚴(yán)格把控，保障項目的基本品質(zhì)；另一方面社會資本要在施工組織、技術(shù)應(yīng)用和成本控制等環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用，以實現(xiàn)高效建設(shè)。在項目運營階段，控制權(quán)的重點轉(zhuǎn)向服務(wù)質(zhì)量、收費標(biāo)準(zhǔn)以及收益分配等方面。社會資本在日常運營管理上擁有較大控制權(quán)，其通過創(chuàng)新管理模式和優(yōu)化資源配置，提高運營效益；政府依然通過監(jiān)管機制掌握對服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和價格的控制權(quán)，以維護公共利益和社會資本的正當(dāng)權(quán)益。在項目的移交階段，政府重新占據(jù)主導(dǎo)地位，對項目的資產(chǎn)狀況、技術(shù)性能等進行全面評估和接收，確保公共資產(chǎn)的完整性和可用性，為后續(xù)的公共服務(wù)提供持續(xù)保障。顯然，控制權(quán)貫穿PPP全生命周期過程并起到至關(guān)重要的作用，只有合理配置和有效行使控制權(quán)，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，才能實現(xiàn)PPP合作的成功運行，達到公共利益與社會資本效益的平衡。

鑒于PPP規(guī)制整體性研究的需要，以及控制權(quán)功能的基本定位，本文提出以控制權(quán)為視閾，以利益平衡為基點，研究PPP規(guī)制的整體性問題，既能全面深入理解PPP的本質(zhì)內(nèi)容，又能有效地建構(gòu)PPP復(fù)合規(guī)制的邏輯體系。

二、PPP控制權(quán)解構(gòu)與復(fù)合規(guī)制之契合

（一）PPP控制權(quán)內(nèi)涵拓展及解構(gòu)

目前，PPP控制權(quán)主要限于政府與社會資本之間經(jīng)濟領(lǐng)域的控制權(quán)配置，有必要拓展PPP控制權(quán)內(nèi)涵，以實現(xiàn)經(jīng)濟領(lǐng)域與行政領(lǐng)域的統(tǒng)一。PPP是行政控制權(quán)與經(jīng)濟控制權(quán)的集合體。PPP是個復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，是由政府方、社會資本方與項目公司三大核心主體構(gòu)成的PPP集合體[7]，也衍生出PPP控制權(quán)的多重維度。據(jù)此，以PPP主體標(biāo)準(zhǔn)可劃分為三個層級控制權(quán)配置：第一層級為政府部門之間的行政領(lǐng)域的控制權(quán)配置；第二層級為政府與社會資本之間兼具行政領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域的控制權(quán)配置；第三層級為項目公司與專業(yè)承包商之間經(jīng)濟領(lǐng)域的控制權(quán)配置，即行政領(lǐng)域的控制權(quán)與經(jīng)濟領(lǐng)域的控制權(quán)在時間上的連續(xù)性和空間上的并存性構(gòu)成PPP控制權(quán)的整體樣態(tài)。PPP控制權(quán)內(nèi)涵的拓展有其充分的理論支持。首先，公共選擇理論為PPP控制權(quán)內(nèi)涵拓展提供了最直接的理論依據(jù)。公共選擇理論沿用經(jīng)濟學(xué)家關(guān)于經(jīng)濟人假定，將這一理論從經(jīng)濟領(lǐng)域擴展到政治領(lǐng)域，通過集體行動和政治過程來決定社會供給和分配公共產(chǎn)品，PPP是公私合作共同向社會供給公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的獨特模式，是公共選擇理論的具體運用。其次， 委托代理理論對PPP控制權(quán)內(nèi)涵拓展具有較強的闡釋力和證明力。PPP是多級委托代理關(guān)系，其委托代理的基本順序為社會公眾—人大代表—政府（政府部門）—項目公司—總承包商—分包商。顯然，PPP是行政代理與經(jīng)濟代理無縫對接的關(guān)系鏈。公共選擇理論與委托代理理論為PPP控制權(quán)內(nèi)涵拓展提供了新的研究思路。

PPP控制權(quán)內(nèi)涵拓展超出了經(jīng)濟領(lǐng)域控制權(quán)的適用范圍，需要與原有控制權(quán)內(nèi)涵相銜接，并協(xié)調(diào)統(tǒng)一。具體來說：一是PPP控制權(quán)公共利益的價值融合。PPP的核心價值在于它的公共性即公共利益，但在PPP控制權(quán)的配置中，行政部門及行政人員的經(jīng)濟人訴求極易滋生政府俘獲和權(quán)力尋租，而社會資本對個體利益最大化訴求又會背離公共利益，公私利益的矛盾沖突與博弈，必然導(dǎo)致控制權(quán)失靈或異化，因此，必須對PPP控制權(quán)內(nèi)涵拓展進行規(guī)制安排，以防止“搭便車”現(xiàn)象，真正實現(xiàn)公共利益基礎(chǔ)上的價值融合和多元利益共贏。二是控制權(quán)運行體制與機制的統(tǒng)一，這表現(xiàn)為政府部門控制權(quán)配置與公私控制權(quán)配置的統(tǒng)一，因為多元利益共贏需要制度做保障，需要體制、機制與制度協(xié)調(diào)一致。三是控制權(quán)形式的統(tǒng)一。關(guān)于控制權(quán)表現(xiàn)形式，有學(xué)者基于經(jīng)濟學(xué)不完全契約理論與委托代理理論，將控制權(quán)運用到社會領(lǐng)域，將“政府各級部門間的控制權(quán)概念化為三個維度，即目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)和激勵分配權(quán)”[8]。也有學(xué)者根據(jù)決策控制的控制權(quán)與決策經(jīng)營的控制權(quán)分類，提出了PPP多級委托代理鏈上控制權(quán)的傳導(dǎo)性，這一傳導(dǎo)性形成了控制權(quán)權(quán)利束，可分解為提議權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)四項控制權(quán)[9]。不論是控制權(quán)的三個維度說還是四個傳導(dǎo)說，都表明了PPP控制權(quán)“關(guān)系鏈”“權(quán)利束”的一體化關(guān)系。

根據(jù)已有研究成果，結(jié)合財政部出臺的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（下文簡稱《操作指南》），本文提出PPP全生命周期過程的控制權(quán)形式。選取《操作指南》作為PPP控制權(quán)形式劃分的主要依據(jù)主要是因為以下兩點：一方面《操作指南》是PPP操作流程規(guī)制具體化，也是PPP多年實踐經(jīng)驗的高度凝練；另一方面《操作指南》體現(xiàn)了PPP操作流程控制權(quán)的運行過程，在PPP運行的不同階段控制權(quán)呈現(xiàn)不同的表現(xiàn)形式（表1）。

依據(jù)《操作指南》，PPP分為項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交五個階段。項目識別是PPP操作流程的第一個重要階段，通過項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證，確定PPP項目目標(biāo)。這個階段控制權(quán)表現(xiàn)為目標(biāo)設(shè)定權(quán)，政府與社會資本都享有這項控制權(quán)。在項目準(zhǔn)備階段，控制權(quán)具體表現(xiàn)為政府審核權(quán)，即政府享有對PPP項目方案及合作模式的審核。在項目采購階段，控制權(quán)表現(xiàn)為政府對PPP采購方式和社會資本選擇的審批權(quán)。在項目執(zhí)行階段，政府與社會資本共擔(dān)風(fēng)險，共享利潤，共同行使執(zhí)行權(quán)，政府也可不參加項目公司，通過融資管理、績效監(jiān)測、中期評估等承擔(dān)監(jiān)督權(quán)。在項目移交階段，控制權(quán)表現(xiàn)為評價權(quán)，其實評價權(quán)貫穿整個PPP運行過程，包括政府對PPP物有所值評價、財政承受能力論證，也包括政府或第三方對項目質(zhì)量監(jiān)測以及績效評價。根據(jù)以上分析，可以將PPP控制權(quán)劃為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、審核權(quán)、執(zhí)行權(quán)、評議權(quán)。此外，在項目移交后，政府通過績效考核對PPP多主體進行獎懲，行使激勵權(quán)。這樣PPP控制權(quán)就具體分解為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、審核權(quán)、執(zhí)行權(quán)、評價權(quán)與激勵權(quán)五項控制權(quán)形式。

（二）PPP控制權(quán)網(wǎng)絡(luò)治理類型化過程

PPP控制權(quán)配置是一個復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)治理類型化過程。網(wǎng)絡(luò)治理可依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)如治理主體、治理對象、治理手段、治理范圍等形成多元化的網(wǎng)絡(luò)治理類型。無疑，PPP是典型的網(wǎng)絡(luò)治理類型化過程。本文并不準(zhǔn)備對PPP控制權(quán)網(wǎng)絡(luò)治理類型進行全面討論，而是選取政府讓渡控制權(quán)程度即政府的參與度和控制力，探討控制權(quán)網(wǎng)絡(luò)治理的類型化問題。如果政府讓渡給社會資本的控制權(quán)越小，PPP政府參與度就越大而控制力越強，此時完全由政府投資的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，被稱為強PPP模式；反之，如果政府讓渡給社會資本的控制權(quán)越大，PPP政府參與度就越小，控制力越弱，此時完全由社會資本投資的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，被稱為弱PPP模式；只有政府與社會資本控制權(quán)配置達到平衡狀態(tài)，才是標(biāo)準(zhǔn)的PPP模式。PPP控制權(quán)運行的方式是：政府代表國家將控制權(quán)全部或部分讓渡給項目公司，政府保留監(jiān)督權(quán)，項目公司享有一定程度的實質(zhì)控制權(quán)與剩余控制權(quán)；項目公司又通過契約形式讓渡給承包商建設(shè)權(quán)，項目公司保留管理權(quán)。這樣可以根據(jù)PPP控制權(quán)的讓渡程度，將PPP控制權(quán)運行網(wǎng)絡(luò)治理類型化為政府主導(dǎo)型、政府參與型、自組織型（表2）[10]。政府主導(dǎo)型治理是指在PPP控制權(quán)運行治理中，政府在項目的發(fā)起、規(guī)劃、監(jiān)督和管理等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府參與型治理是指在PPP控制權(quán)運行治理中政府不再是唯一的治理主體，只是參與治理的一般主體，同其他成員共享資源與權(quán)利，共同承擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任，這種治理類型強調(diào)協(xié)議（契約）是成員共同遵守的基本準(zhǔn)則，不存在上下級的命令服從關(guān)系。自組織類型治理是指在PPP控制權(quán)運行治理中通過自發(fā)形成的組織形式和機制來實現(xiàn)對項目的治理和管理，這種治理方式并非完全依賴外部的強制規(guī)定和傳統(tǒng)的層級式管理結(jié)構(gòu)，而是基于參與各方在合作過程中的自主協(xié)調(diào)、互動和適應(yīng)，形成一種自我調(diào)節(jié)、自我優(yōu)化的治理模式。在PPP控制權(quán)配置過程，三種治理類型同時存在，相互作用，構(gòu)成PPP控制權(quán)網(wǎng)絡(luò)治理類型化過程。

（三）PPP控制權(quán)網(wǎng)絡(luò)治理類型化與復(fù)合規(guī)制之契合

1.PPP控制權(quán)網(wǎng)絡(luò)治理的規(guī)制因素

PPP控制權(quán)網(wǎng)絡(luò)治理的影響因素較多，“屬于多因素、多情景的復(fù)雜系統(tǒng)決策問題”[11]，通常認(rèn)為，項目投資、公共化程度、價值評價、復(fù)雜程度、利益關(guān)系、客觀需求、互信程度、合同類型等是影響控制權(quán)運行治理重要因素[12]，實際上，規(guī)制在PPP控制權(quán)運行治理中作用更為重要，比如：準(zhǔn)入規(guī)制能夠篩選出有能力、信譽良好且符合項目要求的合作伙伴，保障項目的順利啟動和實施；質(zhì)量規(guī)制所制定項目的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機制，可以確保公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量水平；信息披露規(guī)制能夠增加項目的透明度，便于公眾監(jiān)督和利益相關(guān)方做出決策；合同規(guī)制通過明確雙方的權(quán)利義務(wù)、控制權(quán)的分配等關(guān)鍵內(nèi)容，減少糾紛和不確定性；績效規(guī)制能夠激勵公私雙方提高項目效率和質(zhì)量；退出規(guī)制能夠防止因不當(dāng)退出導(dǎo)致項目中斷或公共利益受損。總之，規(guī)制是PPP控制配置的重要因素，規(guī)制著PPP控制權(quán)的主體、客體與內(nèi)容，并最終決定PPP項目效率高低。

2.PPP控制權(quán)網(wǎng)絡(luò)治理類型與規(guī)制類型的契合

隨著規(guī)制概念在經(jīng)濟學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)領(lǐng)域的應(yīng)用，其內(nèi)涵與外延也發(fā)生了較大變化，規(guī)制類型已成為學(xué)界研究的重要課題。從現(xiàn)有的研究成果看，政府規(guī)制、合作規(guī)制、自我規(guī)制被認(rèn)為是現(xiàn)代治理理論的三大規(guī)制類型。一般說來，治理類型化的過程也是治理規(guī)制化的過程，治理類型與治理規(guī)制具有高度的一致性。因此，PPP治理的三大類型即政府主導(dǎo)型、政府參與型、自組織治理類型與對應(yīng)的政府規(guī)制、合作規(guī)制、自我規(guī)制具有較強的契合度。

PPP政府主導(dǎo)型治理與政府規(guī)制的契合。如前所述，在PPP控制權(quán)網(wǎng)絡(luò)治理中，政府主導(dǎo)型治理強調(diào)政府對公共資源的調(diào)配權(quán)和權(quán)威性，其他成員憑借政府的這種優(yōu)勢而發(fā)揮各自的能力并具有合法性。那么，政府又憑借何種工具有效發(fā)揮影響力與控制力呢？無疑，政府可用的工具較多，規(guī)制可視為最有效的方式之一，而政府規(guī)制恰恰呼應(yīng)了政府主導(dǎo)型的治理類型。政府規(guī)制是指政府依據(jù)相關(guān)規(guī)制工具，運用行政權(quán)力對市場主體的經(jīng)濟活動進行規(guī)范、約束和監(jiān)管，它旨在通過設(shè)定準(zhǔn)入條件、價格管制、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方式，維護市場秩序，保障公共利益，促進資源的合理配置和社會公平。在PPP運行過程中，政府規(guī)制為政府主導(dǎo)型治理提供了具體的規(guī)范和約束。通過制定法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)等確保其在追求經(jīng)濟利益的同時不偏離公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的本質(zhì)和質(zhì)量要求。這種契合使得 PPP能夠在政府的有力引導(dǎo)下，充分發(fā)揮市場機制的作用，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量，實現(xiàn)公共利益與經(jīng)濟效益的平衡與統(tǒng)一。

PPP政府參與型治理與合作規(guī)制的契合。政府參與型治理實際上是基于政府視角的合作治理，其有以下三個主要特點：一是政府定位的一般主體性，不具有領(lǐng)導(dǎo)或組織功能；二是政府與其他成員之間關(guān)系的平等性，這是由政府的屬性決定的；三是通過契約形式完成治理，政府不再完全付諸國家公權(quán)力而是通過合作協(xié)商來完成公共治理之目的。合作規(guī)制與政府規(guī)制一樣，也一個非常復(fù)雜難以厘清的概念，簡要解釋，合作規(guī)制是公方與私方共同地制定目標(biāo)和政策，并以此為依據(jù)協(xié)作共治的規(guī)制模式，可以看作是合作治理的選擇工具或合作治理的制度安排[13]。PPP政府參與型治理與合作規(guī)制有其高度契合性，這種契合性表現(xiàn)為：（1）目標(biāo)一致。PPP政府參與型治理旨在保障公共利益的實現(xiàn)，合作規(guī)制也是為了在政府與社會資本合作過程中確保公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和公平性，分工協(xié)作，政府參與型治理強調(diào)政府在PPP項目中的引導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用，而合作規(guī)制則明確政府與社會資本各自的權(quán)利和義務(wù)，合理劃分職責(zé)邊界。（2）風(fēng)險分擔(dān)。政府參與型治理考慮如何合理分擔(dān)風(fēng)險，以保障項目的可持續(xù)性；合作規(guī)制通過制定規(guī)則和機制，規(guī)范風(fēng)險分擔(dān)的方式和比例，使得政府和社會資本在風(fēng)險面前能夠協(xié)同應(yīng)對。（3）信息共享。政府參與型治理需要政府與社會資本之間充分的信息交流；合作規(guī)制則是建立信息披露和共享的機制，保障雙方能夠及時獲取準(zhǔn)確的信息，為決策提供依據(jù)。

PPP自組織型治理與自我規(guī)制的契合。自組織型治理強調(diào)成員的自主性及組織形成的自發(fā)性，政府不干預(yù)組織治理。自我規(guī)制是特定社會組織的行為規(guī)范，是制定和實施組織內(nèi)部的運作規(guī)則，相關(guān)的規(guī)則能夠約束組織的成員[14]，自組織是自我規(guī)制的載體，自我規(guī)制是自組織形成或運行的基本保障。自組織型治理與自我規(guī)制的契合性具體表現(xiàn)為：（1）目標(biāo)一致性。PPP自組織型治理旨在通過多元主體的自主協(xié)調(diào)與合作，實現(xiàn)公共利益的最大化；自我規(guī)制強調(diào)各參與方自覺遵守規(guī)則、規(guī)范自身行為，以確保項目符合各方利益和公共需求。（2）相互依存。在PPP自組織型治理中，參與方只有具備自我規(guī)制的意識和能力，主動遵循規(guī)則、履行承諾，才能在沒有外部強制干預(yù)下進行自主協(xié)調(diào)和合作。同時，自組織型治理為自我規(guī)制提供了適宜的環(huán)境，使得自我規(guī)制能夠在一個相對有序的系統(tǒng)中進行。（3）基于信任。自組織型治理各方要相互信任，才能實現(xiàn)信息共享、風(fēng)險共擔(dān)和共同決策等自主協(xié)調(diào)與合作行為；自我規(guī)制假定參與方對彼此有一定的信任，信任是參與方遵守共同制定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。

可以說，PPP控制權(quán)配置離不開規(guī)制因素，控制權(quán)運行治理離不開規(guī)制作用，兩者有著天然的聯(lián)系，具有高度的契合性和統(tǒng)一性，也可以說，PPP控制權(quán)是網(wǎng)絡(luò)治理規(guī)制類型化過程。

三、PPP控制權(quán)復(fù)合規(guī)制之構(gòu)成邏輯

如前所述，PPP控制權(quán)配置過程實際上是控制權(quán)網(wǎng)絡(luò)治理的規(guī)制過程，但這種規(guī)制不是單向度規(guī)制而是多維度的規(guī)制融合，是一種復(fù)合規(guī)制。

（一）PPP控制權(quán)復(fù)合規(guī)制的構(gòu)成維度

1.PPP是三大規(guī)制類型復(fù)合體

政府規(guī)制、合作規(guī)制、自我規(guī)制是一個相互替代或相互補充的復(fù)合規(guī)制。政府規(guī)制與自我規(guī)制是兩個傳統(tǒng)的規(guī)制類型，從兩者關(guān)系看，學(xué)界一直存在替代說與互補說。替代說認(rèn)為自我規(guī)制在一定程度上能夠替代政府規(guī)制的功能，提高社會效率；互補關(guān)系說堅持自我規(guī)制無法替代政府規(guī)制，自我規(guī)制是政府規(guī)制的延伸或補充，政府規(guī)制為自我規(guī)制提供了動力與制度保障，在一定條件下自我規(guī)制功能離不開政府的授權(quán)，自我規(guī)制的方案離不開政府的批準(zhǔn)，自我規(guī)制執(zhí)行離不開法律的規(guī)范。自我規(guī)制與政府規(guī)制是互動、相容的互補關(guān)系。合作規(guī)制是政府規(guī)制與自我規(guī)制在“套嵌結(jié)構(gòu)”中偶合，為此Hoff-Mann-Riem繪制了規(guī)制的簡易光譜，“光譜的最左端是國家的誡命和命令，所謂國家的命令式規(guī)制（政府規(guī)制），以高權(quán)式的侵害行政為典例，最右端是純社會自我規(guī)制，介于兩者之間的中間地又被稱為混合形式，即公私合作規(guī)制[15]。合作規(guī)制是內(nèi)嵌于政府規(guī)制與自我規(guī)制之間的混合性規(guī)制，也就是說政府規(guī)制、合作規(guī)制、自我規(guī)制三者之間并沒有非常清晰的界限，合作規(guī)制是自我規(guī)制的一種特殊表現(xiàn)形式，被稱為“被政府規(guī)制的自我規(guī)制”[16]。顯然，政府規(guī)制、合作規(guī)制、自我規(guī)制是一個相互替代或相互補充的復(fù)合規(guī)制。

根據(jù)PPP控制權(quán)與規(guī)制內(nèi)在邏輯關(guān)系，政府控制權(quán)程度決定了不同治理的類型及相應(yīng)的規(guī)制類型。在PPP初期，政府是PPP目標(biāo)的主要設(shè)定者和社會資本的選擇者，此時，需要政府規(guī)制保障其控制權(quán)正確行使，這個階段也套嵌著合作規(guī)制與自我規(guī)制，各自發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢，同時，這個階段，社會資本往往是若干社會資本自由組織的聯(lián)合體，需要自我規(guī)制配合政府規(guī)制與合作規(guī)制協(xié)同行使。在PPP運作過程中，政府與社會資本因簽約協(xié)議成為伙伴關(guān)系，此時的主要規(guī)制為合作規(guī)制，當(dāng)然也套嵌政府規(guī)制與自我規(guī)制，如政府享有PPP優(yōu)益權(quán)，即特許經(jīng)營解除權(quán)或收回權(quán)是典型的政府規(guī)制類型，政府的自律、守信是自我規(guī)制的重要形式。可見，PPP是政府規(guī)制、合作規(guī)制、自我規(guī)制的融合體，是一種復(fù)合規(guī)制。

2.PPP是多規(guī)制工具的策略選擇

三大規(guī)制類型是基于政府控制權(quán)強弱的劃分，有著共同的規(guī)制工具，也存在著各自獨有的規(guī)制工具策略選擇。

1.政府規(guī)制的規(guī)制工具策略。政府規(guī)制最常見的“愛好”手段“既有抽象的規(guī)則，又有具體的許可、認(rèn)證、審查和檢驗、行政契約、強制信息披露以及行政裁決等”[17]。就目前看，政府規(guī)制的規(guī)制工具策略選擇有以下幾種：以法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和指令為形式的命令控制型工具；以稅收、補貼、收費等為引導(dǎo)形式的經(jīng)濟激勵型工具；以設(shè)定明確績效目標(biāo)的績效標(biāo)準(zhǔn)型工具；向公眾披露相關(guān)信息的信息披露型工具；以參與主體的資格、數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立型工具；以發(fā)放許可證的方式控制特定行業(yè)或活動進入的行政許可型工具；激勵遵守規(guī)定或達到特定要求的獎懲機制型工具等。應(yīng)該說，可供政府選擇的工具策略比較豐富，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)制工具策略的特點和適用場景選擇合適的規(guī)制工具或規(guī)制工具箱組合。

2.自我規(guī)制的規(guī)制工具策略。自我規(guī)制是政府規(guī)制的有效補充，是國家利用社會私人主體的自律性行為間接達成規(guī)制目的的手段，用以協(xié)助國家完成公共任務(wù)[18]。正因如此，Black依據(jù)政府介入強弱將自我規(guī)制劃分為委托型自我規(guī)制、批準(zhǔn)型自我規(guī)制、壓制型自我規(guī)制、自愿型自我規(guī)制[19]，從這四種自我規(guī)制類型可以看到自我規(guī)制的基本路徑：一種是國家依據(jù)公權(quán)力委托或批準(zhǔn)自組織制定并執(zhí)行相關(guān)行為規(guī)則，比如行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、第三認(rèn)證等；另一種是自組織自行或自愿制定并執(zhí)行行為規(guī)制，自行是指自組織迫于政府威懾所作出的回應(yīng)性結(jié)果，如公司章程、行業(yè)自律公約、內(nèi)部審計、信息披露制度等，自愿制定則是自組織完全自由決定制定并執(zhí)行的行為規(guī)則，如內(nèi)部準(zhǔn)則、培訓(xùn)教育、監(jiān)測評估、激勵機制。不論是“委托”“批準(zhǔn)”的自我規(guī)制，還是“自行”“自愿”的自我規(guī)制，都應(yīng)以法律法規(guī)為依據(jù)，不得違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定，所以從政府規(guī)制視角，自組織應(yīng)該在依法依規(guī)的基礎(chǔ)上進行制定并執(zhí)行自我規(guī)制。但自我規(guī)制運行必定存在難以克服的缺陷，需要對自我規(guī)制者進行規(guī)制，即“后設(shè)規(guī)制”，對自我規(guī)制的后設(shè)規(guī)制要注重自我規(guī)制的合法性，只要自我規(guī)制不存在違法行為，政府就不會主動利用公權(quán)力進行干預(yù)，顯然，法律法規(guī)政策等規(guī)制工具在此發(fā)揮不可或缺的作用。

3.合作規(guī)制的規(guī)制工具策略。合作規(guī)制與政府規(guī)制、自我規(guī)制最大的不同在于合作規(guī)制主體關(guān)系的平等性，不存在強制性因素，盡管自我規(guī)制主體關(guān)系具有平等性，但自我規(guī)制最突出的特征在于其的“自由度”“自治性”。合作規(guī)制具有多樣化的表現(xiàn)形態(tài)，表現(xiàn)出不同的規(guī)制工具策略：規(guī)制雙方合作機制的法律法規(guī)工具；收集、整理和傳播信息的信息工具；明確各方的權(quán)利和義務(wù)、責(zé)任和利益分配等關(guān)鍵事項的契約工具；促進各方就規(guī)制目標(biāo)、措施和問題進行充分討論的協(xié)商與溝通工具；激發(fā)各方內(nèi)在動力的激勵工具；對合作規(guī)制的實施過程和效果進行監(jiān)測和評估的規(guī)制工具等。

通過分析可知，三大規(guī)制類型盡管在規(guī)制主體、內(nèi)容、對象、形式上都存有很大不同，但在規(guī)制工具策略選擇上有共同點，規(guī)制體系由一套法律工具和規(guī)則、程序與過程以及有授權(quán)的規(guī)制機構(gòu)組成[20]，聯(lián)合國亞太經(jīng)濟與社會委員會對此提出了規(guī)制工具基本框架（UNESCAP），即法律和規(guī)則、程序與過程、規(guī)制機構(gòu)。

（二）PPP控制權(quán)復(fù)合規(guī)制之架構(gòu)

本文依據(jù)PPP治理與規(guī)制的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性及復(fù)合規(guī)制的生成邏輯，借用UNESCAP規(guī)制形式聯(lián)合國亞太經(jīng)濟與社會委員會（United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific，UNESCAP）提出了規(guī)制工具框架，即法律和規(guī)則、程序與過程、規(guī)制機構(gòu)。，確定PPP控制權(quán)相應(yīng)的規(guī)制工具，建構(gòu)PPP控制權(quán)復(fù)合規(guī)制的基本框架。

1.PPP控制權(quán)復(fù)合規(guī)制的基本型態(tài)

結(jié)合發(fā)改委和財政部關(guān)于PPP運作過程的相關(guān)文件，從更宏觀角度，將PPP運作過程劃分為決策階段、執(zhí)行階段、總結(jié)階段三個階段財政部出臺的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號），將PPP操作流程劃分為項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交等五個階段，這是微觀層面的劃分；

決策階段、執(zhí)行階段、總結(jié)階段三個階段是對PPP宏觀階段的劃分。。在決策階段，控制權(quán)表現(xiàn)為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、評價權(quán)、審批權(quán)；在執(zhí)行階段，控制權(quán)有執(zhí)行權(quán)與評價權(quán)；在總結(jié)階段，存在評價權(quán)與激勵權(quán)兩種控制權(quán)形態(tài)。在此基礎(chǔ)上，選用UNESCAP作為PPP控制權(quán)規(guī)制工具框架，結(jié)合PPP運作過程，提煉對應(yīng)的規(guī)制工具、規(guī)制工具策略及規(guī)制類型樣態(tài)（表3）。

從PPP控制權(quán)復(fù)合規(guī)制多類型樣態(tài)的邏輯表中，可以得出如下結(jié)論：

一是法律與規(guī)則界定了PPP控制權(quán)邊界，規(guī)范了控制權(quán)運行的合法性，是最主要規(guī)制工具之一。合同是法律與規(guī)則的重要表現(xiàn)形式，是政府與社會資本達成的契約性協(xié)議，明確了雙方特定控制權(quán)的配置，對于剩余控制權(quán)，可以在雙方自愿基礎(chǔ)上通過補充協(xié)議解決控制權(quán)配置，任何一方的強制都不符合PPP治理的合作理念。標(biāo)準(zhǔn)也是PPP法律與規(guī)則的重要形式，是評價權(quán)的重要依據(jù)，因此，制定科學(xué)完備的評價標(biāo)準(zhǔn)是PPP控制權(quán)規(guī)制的重要任務(wù)，法律、規(guī)則、合同、標(biāo)準(zhǔn)可以歸納為制度規(guī)制。

二是從程序與過程規(guī)制看，評價、評估、論證、審核是控制權(quán)規(guī)制的重要環(huán)節(jié)，包括第一階段的物有所值評價、財政承受能力論證、社會資本方的審核及選擇，第二階段的質(zhì)量監(jiān)測、中期績效評估，第三階段PPP生命全周期績效評價，評價、評估、論證、審核不僅是PPP控制權(quán)規(guī)制程序與過程的重要環(huán)節(jié)，也是政府行使PPP監(jiān)督的重要形式。

三是組織機構(gòu)涉及范圍比較廣，包括政府主管部門、政府行業(yè)主管部門、政府有關(guān)部門、PPP實施機構(gòu)、評估小組、談判小組、移交小組、第三方咨詢機構(gòu)等，特別是第三方咨詢機構(gòu)作為獨立的自組織在PPP控制權(quán)規(guī)制中有著特殊功能地位。

四是規(guī)制類型復(fù)合性。在PPP全生命周期過程，政府規(guī)制具有支配性地位，通過目標(biāo)確定、項目審核、資格審批、標(biāo)準(zhǔn)制定、績效考核、激勵策略等工具規(guī)制PPP項目方向、規(guī)模、效率和質(zhì)量；合作規(guī)制在PPP執(zhí)行階段發(fā)揮著不可或缺的作用，通過契約協(xié)議明確參與方的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任，合理配置控制權(quán)，在決策和總結(jié)階段，合作規(guī)制較為薄弱；自我規(guī)制同樣貫穿PPP全生命周期過程，主要體現(xiàn)在第三方機構(gòu)的設(shè)立以及在財稅、價格、技術(shù)、安全、環(huán)境、法制等咨詢服務(wù)上。在PPP控制權(quán)的運行過程中，三大規(guī)制相互影響、相互補充，形成PPP控制權(quán)復(fù)合規(guī)制體系。

2.PPP控制權(quán)復(fù)合規(guī)制邏輯框架及闡釋

通過以上PPP控制權(quán)運行過程、規(guī)制工具策略及規(guī)制類型形成的分析，可以建構(gòu)PPP控制權(quán)復(fù)合規(guī)制的邏輯框架（圖1）。

（1）利益平衡是PPP控制權(quán)復(fù)合規(guī)制邏輯框架的起點。PPP根本目的在于實現(xiàn)公共利益最大化的同時，滿足社會資本的私人利益，實現(xiàn)公私利益的平衡。因此，在政府和社會資本的合作過程中，政府注重公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，其價值訴求是公共利益，而社會資本注重投資回報，其價值訴求是私人利益，顯然，政府與社會資本價值取向存在很大差異性，各種矛盾沖突難以避免，問題的關(guān)鍵在于如何發(fā)揮PPP合作優(yōu)勢，規(guī)避其缺陷，在平衡各方利益的同時實現(xiàn)公共利益的目標(biāo)。通過復(fù)合規(guī)制，用合理配置控制權(quán)實現(xiàn)利益平衡、解決公益與私益矛盾沖突，這是一條重要途徑。從這個角度講，利益平衡既是PPP控制權(quán)復(fù)合規(guī)制的邏輯起點又是終點。

（2）控制權(quán)合理配置是實現(xiàn)利益平衡關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如前所述，控制權(quán)是PPP的本質(zhì)，控制權(quán)包括特定控制權(quán)與剩余控制權(quán)，特定控制權(quán)能夠體現(xiàn)公益與私益的基本平衡，特別是PPP合同約定的權(quán)利與義務(wù)體現(xiàn)了政府和社會資本方的利益意愿，但在PPP運行過程中存在大量的意外風(fēng)險，各種意外風(fēng)險直接或間接地打破了約定的利益平衡，這需要通過風(fēng)險的公平分擔(dān)來合理配置控制權(quán)，從而實現(xiàn)新的利益平衡，可以說，控制權(quán)配置是PPP項目成敗的決定因素。

（3）復(fù)合規(guī)制是規(guī)制工具與規(guī)制類型的聯(lián)合體，其框架包括兩種類型的復(fù)合規(guī)制：一是工具化復(fù)合規(guī)制，采用UNESCA規(guī)制工具的策略，結(jié)合中國PPP特點，將法律法規(guī)、政策、合同、操作指南、機構(gòu)、程序作為工具化復(fù)合規(guī)制；二是形式化復(fù)合規(guī)制，主要指政府規(guī)制、合作規(guī)制、自我規(guī)制的復(fù)合規(guī)制。工具化復(fù)合規(guī)制是形式化復(fù)合規(guī)制的基礎(chǔ)，是第一層次的復(fù)合規(guī)制，而形式化復(fù)合規(guī)制是工具化復(fù)合規(guī)制的類型化或表現(xiàn)形態(tài)，是第二層次的復(fù)合規(guī)制，也可以把工具化的復(fù)合規(guī)制看成是微觀復(fù)合規(guī)制，形式化復(fù)合規(guī)制看成為中觀復(fù)合規(guī)制，工具化復(fù)合規(guī)制與形式化復(fù)合規(guī)制型構(gòu)了復(fù)合規(guī)制體系。

（4）復(fù)合規(guī)制的內(nèi)在機理。依據(jù)PPP多元主體—利益平衡—控制權(quán)合理配置—規(guī)制工具策略—復(fù)合規(guī)制脈絡(luò)建構(gòu)PPP控制權(quán)復(fù)合規(guī)制邏輯框架。其逆向機理是通過復(fù)合規(guī)制協(xié)同規(guī)制工具策略選擇，控制權(quán)合理配置，實現(xiàn)利益平衡，激發(fā)PPP多元主體的積極性和主動性。

四、結(jié)論

PPP是多元主體利益相互交織的載體，多元利益的協(xié)調(diào)與平衡取決于控制權(quán)的合理配置，而控制權(quán)的合理配置是網(wǎng)絡(luò)治理規(guī)制類型化過程，也是規(guī)制工具的策略選擇過程。本文在拓展PPP控制權(quán)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，解構(gòu)PPP控制權(quán)為五種具體形式，并從控制權(quán)解構(gòu)形式的維度分析各自的規(guī)制類型與規(guī)制工具策略，以此為基礎(chǔ)，探究控制權(quán)配置與復(fù)合規(guī)制之間的內(nèi)在邏輯，最終從整體上建構(gòu)PPP控制權(quán)復(fù)合規(guī)制體系。據(jù)此，本文提出幾點建議：一是要始終把PPP公共利益放首位。在復(fù)合規(guī)制的設(shè)計及運行過程中要注重公共利益的考量與嵌入，但在PPP實踐中存在公共利益牽制私人利益、私人利益“鎖定”公共利益的相互沖突與協(xié)調(diào)，因此，在強調(diào)公共利益的同時要對私人利益予以充分的尊重與保護，從而達到合作雙方的利益平衡。二是合理配置PPP控制權(quán)。合理配置控制權(quán)不僅是公私利益平衡的本質(zhì)要求，也是實現(xiàn)公私利益平衡的根本途徑。PPP合作過程是公共利益與私人利益的動態(tài)博弈過程，也是控制權(quán)不斷配置的過程。PPP控制權(quán)是由目標(biāo)設(shè)定權(quán)、審核權(quán)、執(zhí)行權(quán)、評價權(quán)、激勵權(quán)構(gòu)成的相互關(guān)聯(lián)和相互制約的權(quán)力域和權(quán)力鏈，每個控制權(quán)功能定位各異，在各自的權(quán)力域內(nèi)擔(dān)負(fù)著不同的職責(zé)和任務(wù)，并在權(quán)力鏈傳遞的博弈中達成利益平衡。三是綜合運行多規(guī)制類型及規(guī)制工具規(guī)范PPP控制權(quán)。通過政府規(guī)制設(shè)定PPP控制權(quán)基本框架和規(guī)則，為控制權(quán)的分配和行使提供清晰的制度安排；運用合作規(guī)制明確PPP控制權(quán)的權(quán)利與義務(wù)，保障合作方的平等合作與協(xié)商；實施自我規(guī)制引導(dǎo)各方自身的內(nèi)部管理和約束機制，提供合作的效率和質(zhì)量。同時，不同規(guī)制類型有各自的規(guī)制工具策略，規(guī)制工具的選擇不僅要考慮規(guī)制類型的特點，更要兼顧規(guī)制原則、規(guī)制實施、技術(shù)支持、規(guī)制環(huán)境等重要因素，綜合運用多規(guī)制類型及規(guī)制工具，構(gòu)建一個多層次、全方位的PPP控制權(quán)復(fù)合規(guī)制體系。

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（責(zé)任編輯 余 敏）