預(yù)算管理一體化背景下高校財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀及變革探討

劉子稀 孫瑜 李映青

【摘要】預(yù)算管理一體化的實(shí)施是國(guó)家深化預(yù)算管理制度改革的必然要求，也是高校促進(jìn)現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇，對(duì)高校推進(jìn)內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展有著重要意義，但在實(shí)施一體化工作中存在片面化思想、財(cái)務(wù)管理水平不足、數(shù)據(jù)難以共享、人員隊(duì)伍有待轉(zhuǎn)型等問(wèn)題，需要進(jìn)一步提出提高思想站位、完善財(cái)務(wù)資金和績(jī)效管理體系、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通信息共享、打造復(fù)合型人才隊(duì)伍的策略建議。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算管理一體化；財(cái)務(wù)管理；高校

【基金項(xiàng)目】廣東省教育會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)2022～2023科研課題項(xiàng)目《財(cái)務(wù)智能化在高校資金管理中的應(yīng)用研究》（JY2022-20）階段性研究成果。

一、預(yù)算管理一體化實(shí)施背景

預(yù)算管理制度作為中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要基礎(chǔ)，體現(xiàn)國(guó)家意志和戰(zhàn)略，服務(wù)和保障國(guó)家方針和政策。黨的十九大以來(lái)，預(yù)算管理制度改革進(jìn)程不斷加快，致力于建立統(tǒng)一的規(guī)范，預(yù)算公開(kāi)、國(guó)庫(kù)集中收付、預(yù)算績(jī)效管理等各項(xiàng)重大改革落地實(shí)施，推進(jìn)預(yù)算制度全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力。2019年財(cái)政部開(kāi)始部署預(yù)算管理一體化建設(shè)工作；2020年《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》的發(fā)布初步建立了預(yù)算管理一體化的業(yè)務(wù)規(guī)范和系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；2021年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)）提出進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的具體措施，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，標(biāo)志著預(yù)算管理一體化正式制度化并進(jìn)入新階段。

預(yù)算管理一體化的實(shí)施不僅是國(guó)家深化預(yù)算管理改革、建立現(xiàn)代化預(yù)算制度體系、發(fā)揮財(cái)政治理支柱作用的必然要求，也是高校健全治理管理能力、現(xiàn)代化建設(shè)改革、實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。高校應(yīng)高度重視并充分理解預(yù)算管理一體化改革工作，將其作為重要發(fā)展方向和戰(zhàn)略部署，以此為契機(jī)順應(yīng)預(yù)算管理一體化改革需要，推動(dòng)高校自上而下實(shí)現(xiàn)制度和管理變革，加快推進(jìn)內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展，為服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略需求貢獻(xiàn)力量。

二、高校財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀及預(yù)算管理一體化實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.對(duì)預(yù)算管理一體化理念缺乏足夠重視

部分高校對(duì)預(yù)算管理一體化工作認(rèn)識(shí)不足、缺乏重視，未能將其作為高校重要發(fā)展規(guī)劃。一方面，以往高校通常以教學(xué)研究為核心，重點(diǎn)開(kāi)展教學(xué)科研建設(shè)工作，而對(duì)財(cái)務(wù)管理觀念意識(shí)淡薄，未能將預(yù)算管理一體化的理念與高校未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，未能發(fā)揮預(yù)算財(cái)務(wù)對(duì)高校配置資源、提高效益的輔助支撐和監(jiān)督管理作用。另一方面，高校內(nèi)絕大多數(shù)的部門存在認(rèn)識(shí)偏差和片面化思想，認(rèn)為預(yù)算管理一體化建設(shè)只是財(cái)務(wù)部門的工作，重視程度和協(xié)同意識(shí)不夠，業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門的溝通合作缺失，導(dǎo)致在執(zhí)行預(yù)算管理一體化的過(guò)程中存在責(zé)任缺失和不到位的情況，以及不科學(xué)不合理的預(yù)算編制和不規(guī)范不理想的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，存在重投資輕產(chǎn)值、重采購(gòu)輕管理、資源閑置浪費(fèi)、計(jì)劃與實(shí)際工作脫節(jié)等現(xiàn)象。

2.缺乏健全的資金管理機(jī)制

基于高校教學(xué)科研管理存在較大不確定性，高校現(xiàn)有較為靈活的資金管理模式與一體化系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化的管理要求不相適應(yīng)，資金管控水平有待加強(qiáng)。

一是預(yù)算編制科學(xué)性不夠。由于高校資金來(lái)源多、體量大，各部門在編制預(yù)算時(shí)缺乏科學(xué)的依據(jù)和測(cè)算，通常采用在上年收支數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上增加或減少百分點(diǎn)的方式，未充分考慮實(shí)際的教學(xué)科研行政業(yè)務(wù)需求，預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范約束不強(qiáng)，導(dǎo)致預(yù)算不足或者預(yù)算結(jié)余存量過(guò)多，預(yù)算精確性不高。

二是預(yù)算調(diào)劑隨意性大。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，由于缺乏對(duì)資金使用的系統(tǒng)安排，加之高校不確定性因素和事件的發(fā)生，某些項(xiàng)目突擊推進(jìn)需要增加預(yù)算，而某些項(xiàng)目則資金使用率低，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整調(diào)劑時(shí)有發(fā)生，隨意性大。

三是預(yù)算執(zhí)行偏差大。缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)督和定期分析，不能對(duì)預(yù)算目標(biāo)實(shí)行有效監(jiān)控，導(dǎo)致預(yù)算實(shí)際支出與預(yù)算計(jì)劃安排存在嚴(yán)重的差異和偏離，降低資金管理效率；未能建全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，導(dǎo)致不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和調(diào)整預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題，影響執(zhí)行效率。

3.缺乏全面完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

目前高校普遍缺乏對(duì)預(yù)算目標(biāo)完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)機(jī)制。首先，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)管理的意識(shí)和重視程度淡薄，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)于隨意、流于形式，未能充分利用評(píng)價(jià)結(jié)果；其次，由于高校實(shí)現(xiàn)的教學(xué)科研目標(biāo)難以量化，各部門職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，導(dǎo)致績(jī)效指標(biāo)不夠科學(xué)，評(píng)價(jià)衡量標(biāo)準(zhǔn)僅限于是否超預(yù)算等單一方式；此外，缺乏對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的多維度全面分析、事前與事中分析，未能將結(jié)果運(yùn)用于優(yōu)化資源配置、加強(qiáng)監(jiān)督管控；最后，缺少合理的績(jī)效評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)執(zhí)行效率不同的部門沒(méi)有相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和問(wèn)責(zé)機(jī)制。

4.缺乏智能綜合的信息化建設(shè)

高校的信息化建設(shè)水平難以達(dá)到預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將預(yù)算、采購(gòu)、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)集合統(tǒng)一的要求。一是校內(nèi)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的對(duì)接問(wèn)題。高校自有系統(tǒng)數(shù)量多但彼此孤立，由各自的業(yè)務(wù)主管部門自行開(kāi)發(fā)并維護(hù)，缺乏整體布局的一體化建設(shè)，導(dǎo)致系統(tǒng)之間兼容性差，系統(tǒng)對(duì)接和數(shù)據(jù)共享程度低，存在相同信息在多個(gè)系統(tǒng)錄入的情況，未能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)傳輸交換。二是預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與校內(nèi)其他系統(tǒng)的對(duì)接問(wèn)題。由于目前財(cái)政部尚未開(kāi)放預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對(duì)接端口，導(dǎo)致各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)信息需要人工在一體化系統(tǒng)中錄入，且系統(tǒng)的穩(wěn)定性和操作功能有待完善，如何利用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)信息自動(dòng)搬運(yùn)、減少人工成本、提高系統(tǒng)使用效率，是高校亟需考慮的問(wèn)題。

5.預(yù)算管理一體化對(duì)高校財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍提出了更高的要求

原有單一型的業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)人員已不適應(yīng)預(yù)算管理一體化背景下的工作要求。自預(yù)算管理一體化實(shí)施以來(lái)，財(cái)政部等部門印發(fā)了多份文件、組織了多場(chǎng)培訓(xùn)、公布了各類操作手冊(cè)，涵蓋總體情況、業(yè)務(wù)規(guī)范、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理等各個(gè)模塊，數(shù)量龐大且內(nèi)容復(fù)雜。

由于一體化系統(tǒng)各模塊各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間是互相銜接且上下關(guān)聯(lián)的，需要相關(guān)人員對(duì)預(yù)算全流程有清楚的了解與學(xué)習(xí)。比如預(yù)算執(zhí)行模塊中的資金支付環(huán)節(jié)，原有支付模式下財(cái)務(wù)出納人員僅需要核對(duì)銀行收款信息，但是在一體化系統(tǒng)中不僅需要知道每筆支付對(duì)應(yīng)的預(yù)算項(xiàng)目、指標(biāo)類型、資金來(lái)源和功能分類，若涉及政府采購(gòu)的支出，還需要選擇對(duì)應(yīng)的采購(gòu)合同，這意味著出納角色的轉(zhuǎn)變。此外，在一體化建設(shè)初期，各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和流程尚未打通捋順，對(duì)于最后的資金支付環(huán)節(jié)中涉及前端業(yè)務(wù)模塊等特殊情況，需要主動(dòng)學(xué)習(xí)并理順相關(guān)業(yè)務(wù)流程，這要求具備更加綜合全面的業(yè)務(wù)知識(shí)和技能水平。

三、高校應(yīng)對(duì)預(yù)算管理一體化的策略建議

1.加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)建設(shè)，構(gòu)建業(yè)財(cái)管融合下全員參與的預(yù)算管理一體化新格局

正如財(cái)政部國(guó)庫(kù)司司長(zhǎng)王小龍所說(shuō)，預(yù)算管理一體化“實(shí)質(zhì)是制度的變遷和管理理念的更新”，必須提高思想站位，充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理一體化的必然性和重要性。

一是全員參與、全程融入。預(yù)算管理一體化不僅僅是財(cái)務(wù)管理工作，更是全員管理、全過(guò)程管理的一體化工作，必須重視一體化改革對(duì)高校治理的重要作用，轉(zhuǎn)變思想理念，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，將一體化改革融入到高校發(fā)展中去，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各部門積極參與到一體化工作中，明確工作流程和規(guī)范。

二是上下聯(lián)動(dòng)、橫向配合。從預(yù)算編制到采購(gòu)計(jì)劃實(shí)施、資產(chǎn)管理再到最后的資金支付，每個(gè)環(huán)節(jié)都是預(yù)算管理一體化完整鏈條的一個(gè)模塊，各部門必須取得共識(shí)，加強(qiáng)部門橫縱向銜接對(duì)接，形成工作合力；通過(guò)成立預(yù)算管理一體化工作小組，及時(shí)溝通反饋預(yù)算執(zhí)行中遇到的問(wèn)題，主動(dòng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合、相互協(xié)作、信息共享，為一體化改革工作保駕護(hù)航。

三是各司其職，齊抓共管。必須厘清各部門在預(yù)算管理一體化中的主體責(zé)任，落實(shí)歸口管理職責(zé)與分工，完善部門內(nèi)外工作協(xié)調(diào)機(jī)制，以確保預(yù)算執(zhí)行全流程有序運(yùn)行。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)上線后，對(duì)各部門現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程都提出了新要求，必須針對(duì)一體化系統(tǒng)新模式，對(duì)涉及部門業(yè)務(wù)流程及規(guī)范進(jìn)行重新梳理和流程更新再造，并根據(jù)上線后運(yùn)行情況及時(shí)調(diào)整完善，共同推進(jìn)預(yù)算管理一體化改革工作。

2.建立規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的財(cái)務(wù)資金管理體系

一是科學(xué)預(yù)算編制方式。首先，明確編制依據(jù)，改變以往固有的基數(shù)增量法編制習(xí)慣，采用零基預(yù)算編制法，根據(jù)高校實(shí)際發(fā)展支出需要，調(diào)研收集全校性及各部門的年度業(yè)務(wù)計(jì)劃和方案，通過(guò)充分的項(xiàng)目論證和可行性研究，精準(zhǔn)測(cè)算各項(xiàng)資金需求量和支付時(shí)點(diǎn)，提高預(yù)算編制的精確度。其次，優(yōu)化預(yù)算分配機(jī)制，合理統(tǒng)籌預(yù)算安排，結(jié)合高校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行排序，重點(diǎn)重要項(xiàng)目?jī)?yōu)先保障其資金需求，全面清理現(xiàn)存冗余項(xiàng)目資金。最后，預(yù)算編制應(yīng)具有一定的前瞻性，由于一體化系統(tǒng)對(duì)已批復(fù)的預(yù)算調(diào)整有嚴(yán)格的管理要求，且對(duì)于在政府采購(gòu)環(huán)節(jié)已錄入支付計(jì)劃的合同，對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)額度將被凍結(jié)，這就要求編制預(yù)算時(shí)應(yīng)合理分配各項(xiàng)目指標(biāo)額度，提前做好資金規(guī)劃安排，減少因資金預(yù)算調(diào)整導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行隨意性大。

二是規(guī)范預(yù)算調(diào)劑程序。一體化系統(tǒng)中，已批準(zhǔn)的預(yù)算若需調(diào)整需要經(jīng)過(guò)上級(jí)財(cái)政部門的層層審批，非經(jīng)法定程序不得調(diào)整，因此，高校應(yīng)嚴(yán)格履行各類資金管理辦法，規(guī)范預(yù)算調(diào)劑行為，確保調(diào)劑需求明確、理由充分、權(quán)限合規(guī)。

三是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。建立專門的信息平臺(tái)、安排專人專崗對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)督，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)預(yù)算偏離情況及時(shí)追蹤反饋給各部門，確保預(yù)算執(zhí)行效率，增強(qiáng)預(yù)算約束力。

3.加強(qiáng)績(jī)效管理水平，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行閉環(huán)管理

首先，事前設(shè)立科學(xué)合理的績(jī)效目標(biāo)體系。根據(jù)一體化系統(tǒng)要求，設(shè)立與高校實(shí)際績(jī)效管理需要相匹配的三維績(jī)效指標(biāo)庫(kù)，包括數(shù)量、時(shí)效、成本等描述預(yù)期產(chǎn)出結(jié)果的產(chǎn)出指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益等描述預(yù)期產(chǎn)出質(zhì)量的效益指標(biāo)，以及描述預(yù)期產(chǎn)出效果滿意情況的滿意度指標(biāo)，具體的明細(xì)指標(biāo)應(yīng)該細(xì)化量化并符合客觀實(shí)際情況，反映預(yù)算執(zhí)行成果，并根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施效果不斷加以完善。

其次，事中執(zhí)行全面多維的監(jiān)督分析工作。對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度開(kāi)展實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督，選擇重點(diǎn)部門或項(xiàng)目開(kāi)展重點(diǎn)監(jiān)控和定期抽查，對(duì)照設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)分析指標(biāo)完成情況、偏差產(chǎn)生原因、預(yù)計(jì)完成可能性等，對(duì)執(zhí)行偏差和管理漏洞及時(shí)向相關(guān)部門和負(fù)責(zé)人預(yù)警，并采取有效措施進(jìn)行糾正。

最后，事后實(shí)行合理有效的績(jī)效獎(jiǎng)懲機(jī)制。有效運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，將其作為當(dāng)年申請(qǐng)預(yù)算調(diào)劑的重要依據(jù)，作為以后年度編制預(yù)算和資金分配的重要參考，對(duì)執(zhí)行評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的部門給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)執(zhí)行偏差率大的部門考慮減少預(yù)算，以此激勵(lì)相關(guān)部門提高資金使用效益、優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的閉環(huán)管理。

4.提高信息化建設(shè)水平，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)一源、互聯(lián)共享共用

必須利用一體化改革契機(jī)，加強(qiáng)高校信息化建設(shè)水平，促進(jìn)系統(tǒng)一體化、數(shù)據(jù)一體化、管理一體化。一方面，不斷優(yōu)化升級(jí)校內(nèi)原有系統(tǒng)，增強(qiáng)系統(tǒng)兼容性，以預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為核心方向，整合校內(nèi)人事、預(yù)算、財(cái)務(wù)、采購(gòu)、資產(chǎn)等各相關(guān)部門信息管理系統(tǒng)，打造全面統(tǒng)一綜合的智能化數(shù)據(jù)共享分析平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)深度對(duì)接和信息高效流通共享，更好地對(duì)全校數(shù)據(jù)進(jìn)行全方位的統(tǒng)計(jì)分析，促進(jìn)高新治理信息化現(xiàn)代化。另一方面，充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等高新技術(shù)手段，推動(dòng)校內(nèi)系統(tǒng)與財(cái)政部的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)有效對(duì)接，比如利用智能機(jī)器人將所需相關(guān)信息自動(dòng)讀取并搬運(yùn)至一體化系統(tǒng)，并不斷提高智能搬運(yùn)的高效性、準(zhǔn)確性，減少人工處理，提升工作效率和工作質(zhì)量。

5.加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，打造綜合素質(zhì)能力強(qiáng)的復(fù)合型人才隊(duì)伍

預(yù)算管理一體化是全過(guò)程、全流程、全方面的一體化，系統(tǒng)中的各模塊互相影響相互關(guān)聯(lián)，深度融合了業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理、信息技術(shù)等要素，亟需打造一支具備全面綜合業(yè)務(wù)知識(shí)和專業(yè)技能的復(fù)合型人才隊(duì)伍。一是針對(duì)一體化新政策和新系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)人員專門的系統(tǒng)性培訓(xùn)，更新預(yù)算管理一體化新思想理念、拓寬財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)管理新知識(shí)體系、提高預(yù)算管理一體化新系統(tǒng)使用能力。二是挑選各部門業(yè)務(wù)骨干組建預(yù)算管理一體化工作實(shí)施專班，在一體化工作實(shí)施過(guò)程中提供專業(yè)高效及時(shí)的服務(wù)保障、技術(shù)支持與溝通反饋。三是加強(qiáng)校內(nèi)各相關(guān)部門的溝通交流學(xué)習(xí)，一方面，財(cái)務(wù)部門要了解全校各業(yè)務(wù)部門的運(yùn)作流程和預(yù)算需求，才能更好地對(duì)預(yù)算、資金、資產(chǎn)進(jìn)行有效管理；另一方面，業(yè)務(wù)部門也要了解一些基本的財(cái)務(wù)管理原則和要求，樹(shù)立預(yù)算執(zhí)行約束意識(shí)、提高財(cái)務(wù)報(bào)銷合規(guī)性。

四、結(jié)束語(yǔ)

預(yù)算管理一體化改革作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性的重點(diǎn)工作任務(wù)，對(duì)高校財(cái)務(wù)管理工作提出了更為嚴(yán)格、更高標(biāo)準(zhǔn)的要求，高校應(yīng)以此為有利契機(jī)、抓住改革機(jī)遇，全?！耙槐P棋、一條心、一股繩”，通過(guò)推動(dòng)財(cái)務(wù)管理工作變革和轉(zhuǎn)型，促進(jìn)高校治理現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展。

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（作者單位：中山大學(xué)）