以檢察建議助力基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的路徑

王庭霞 宋厚俊

摘 要：隨著三大訴訟法的修改和檢察改革的縱深推進(jìn)，檢察建議已日益成為檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式。受制于檢察機(jī)關(guān)自身以及法律監(jiān)督環(huán)境等原因，當(dāng)前檢察建議助力基層社會(huì)治理現(xiàn)代化還存在效力不明確、強(qiáng)制力不足，有關(guān)銜接配合機(jī)制不完善，未形成合力等短板與不足。從創(chuàng)新工作方法，形成監(jiān)督合力；加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力；強(qiáng)化履職擔(dān)當(dāng)，營(yíng)造法治環(huán)境等方面構(gòu)建符合時(shí)代特征和基層社會(huì)治理現(xiàn)代化要求的檢察建議工作機(jī)制探尋路徑。

關(guān)鍵詞：檢察建議 社會(huì)治理現(xiàn)代化 法治建設(shè) 檢察改革

近年來，Z縣人民檢察院認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的有關(guān)決策部署，把檢察建議作為助力基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要抓手，2020年至2022年共制發(fā)各類檢察建議741件，總體上在推動(dòng)人民法院再審、糾正司法機(jī)關(guān)違法、督促行政機(jī)關(guān)依法履職、推動(dòng)相關(guān)部門出臺(tái)長(zhǎng)效機(jī)制、推動(dòng)多部門聯(lián)合開展專項(xiàng)整治以及保障特殊群體合法權(quán)益等方面都取得了一定的成效，比較有力地推動(dòng)了當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)。同時(shí)，此項(xiàng)工作呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：一是針對(duì)類案的建議少，針對(duì)個(gè)案的建議多；二是社會(huì)治理類建議少，其他類型的建議多；三是雖然建議數(shù)量多，但是推動(dòng)相關(guān)部門制定長(zhǎng)效機(jī)制或開展專項(xiàng)整治的數(shù)量少。這反映出：在基層，當(dāng)前檢察建議工作總體上仍然處于社會(huì)治理效能發(fā)揮不足的現(xiàn)狀。

一、當(dāng)前基層檢察建議工作存在的短板和不足

（一）檢察建議法定效力不明確、強(qiáng)制力不足

現(xiàn)行法律關(guān)于檢察建議的規(guī)定，總體上僅賦予檢察機(jī)關(guān)檢察建議權(quán)而并未確立檢察建議的法律效力，造成實(shí)踐中檢察建議的落實(shí)和整改難以得到保障。在前述741件檢察建議制發(fā)后，因被建議機(jī)關(guān)不回復(fù)或不整改，檢察機(jī)關(guān)共提起行政公益訴訟6件，法院判決均支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟主張。但是，由于于法無據(jù)，這些判決雖然支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟主張，卻均未就相關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議不回復(fù)、不整改行為本身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任作出判決。這種現(xiàn)狀，導(dǎo)致對(duì)檢察建議不回復(fù)或不整改的成本很低，使得實(shí)踐中在一些相同的違法問題上檢察機(jī)關(guān)和被建議單位陷入“建議—整改—邊整改邊犯—再建議再整改—再整改再犯”的怪圈。

（二）有關(guān)銜接配合機(jī)制不完善，未形成監(jiān)督合力

1.檢察監(jiān)督與黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督尚未形成分工協(xié)作的監(jiān)督配合機(jī)制。從Z縣的情況看，檢察機(jī)關(guān)并未形成常態(tài)化向黨委、人大報(bào)告一定時(shí)期檢察建議工作的機(jī)制，檢察建議的回復(fù)和整改落實(shí)情況也尚未納入各級(jí)執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)向黨委和人大報(bào)告工作的內(nèi)容，造成了黨內(nèi)監(jiān)督和人大監(jiān)督在檢察建議回復(fù)和整改落實(shí)過程中缺失，導(dǎo)致檢察建議不能充分借助黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督的力量來提升社會(huì)治理效能。

2.檢察監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督尚未形成銜接順暢的責(zé)任追究機(jī)制。從Z縣的情況來看，檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)之間對(duì)檢察建議整改落實(shí)回復(fù)情況的監(jiān)督銜接機(jī)制仍然不完善，以前面提到的6起行政公益訴訟案件為例，6起案件均未移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依紀(jì)依規(guī)處理相關(guān)單位和責(zé)任人對(duì)檢察建議不回復(fù)不整改不落實(shí)的責(zé)任。紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督在檢察建議整改落實(shí)中缺失，進(jìn)一步弱化了檢察建議在國(guó)家治理體系中的功能。

3.檢察監(jiān)督與民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督等尚未形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的協(xié)同機(jī)制。從Z縣情況看，當(dāng)前政協(xié)、民主黨派、人民團(tuán)體、基層組織、其他社會(huì)組織和人民群眾在檢察建議制發(fā)和整改落實(shí)中的參與度普遍不高。既容易導(dǎo)致部分檢察建議的針對(duì)性、時(shí)效性不強(qiáng)，又容易導(dǎo)致政協(xié)、民主黨派、人民團(tuán)體和人民群眾等在檢察建議整改落實(shí)中的監(jiān)督作用發(fā)揮不夠。

二、造成當(dāng)前基層檢察建議工作不足的原因

（一）檢察機(jī)關(guān)自身的原因

1.人員編制相對(duì)不足，“案多人少”的矛盾依然存在。檢察改革后基層檢察機(jī)關(guān)人員和編制大幅削減，但履行的職能和承擔(dān)的業(yè)務(wù)總體上卻不減反增，基層“案多人少”“事多人少”的矛盾仍然存在。從Z縣人民檢察院的情況來看，雖然2018年檢察改革以來多次對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和辦案團(tuán)隊(duì)進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化、重組以適應(yīng)檢察工作發(fā)展的時(shí)代要求，但受制于現(xiàn)有的人員和編制，總體上僅能保證刑事檢察、控告申訴檢察、刑事執(zhí)行檢察等傳統(tǒng)職能的正常行使和檢察行政工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，客觀上仍然存在較大的監(jiān)督盲區(qū)，限制了檢察監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，削弱了檢察建議在基層社會(huì)治理體系中的功能。

2.法律監(jiān)督能力亟待提升，檢察隊(duì)伍專業(yè)化亟需加快。從Z縣人民檢察院隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀來看，法律監(jiān)督能力不足的問題在行政檢察、公益訴訟檢察領(lǐng)域尤其突出。由于這些領(lǐng)域涉及的法律法規(guī)領(lǐng)域廣、種類多，相關(guān)部門規(guī)定和專業(yè)知識(shí)體量巨大且經(jīng)常更新迭代，對(duì)于檢察人員的法律、政策水平要求非常高，基層檢察人員基本都處于邊學(xué)邊干狀態(tài)。同時(shí)，長(zhǎng)期以來基層檢察人員的主要時(shí)間和精力普遍投入在辦案工作上，系統(tǒng)化的業(yè)務(wù)培訓(xùn)嚴(yán)重滯后，能力不足的問題仍然未得到有效的解決。這樣造成檢察建議類型單一、質(zhì)量不高等問題長(zhǎng)期存在，給檢察建議的嚴(yán)肅性和權(quán)威性帶來負(fù)面影響。

3.工作考核體系、指標(biāo)不夠完善。從G省的情況來看，目前對(duì)檢察建議工作的考核仍在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行，考核內(nèi)容涉及建議數(shù)量、回復(fù)率、整改率等，考核體系和內(nèi)容雖然較為系統(tǒng)完備，但容易導(dǎo)致基層檢察院因考核需要片面追求數(shù)據(jù)而忽視檢察建議的質(zhì)量和效果，造成部分檢察建議必要性不高、針對(duì)性不強(qiáng)、監(jiān)督效果不好等問題，進(jìn)一步削弱檢察建議的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

4.檢察一體化履職需持續(xù)深化。近年來，G省在推動(dòng)檢察一體化履職方面開展了許多有益的工作，但總體仍然停留在上級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)院的層面，在上級(jí)院常態(tài)化派駐檢察官到下級(jí)院開展一定時(shí)期的工作、融合上下級(jí)院檢察力量聯(lián)合開展監(jiān)督等方面，措施還需要進(jìn)一步落細(xì)和落實(shí)?；鶎訖z察院之間各自為政的情況仍然普遍，在跨行政區(qū)劃等檢察工作中尚未形成一體化履職的工作格局?；鶎釉簝?nèi)部受“案多人少”的隊(duì)伍現(xiàn)狀和部門間、業(yè)務(wù)條線間業(yè)務(wù)目標(biāo)考核任務(wù)等因素的影響，各部門、各條線合力開展監(jiān)督的自覺性、主動(dòng)性、積極性普遍不高。

（二）監(jiān)督環(huán)境方面的原因

1.嚴(yán)格執(zhí)法和依法行政尚未在基層的一些部門和行業(yè)形成風(fēng)尚。3年制發(fā)741件檢察建議，采納率100%，僅從數(shù)量上就能反映當(dāng)前在基層一些部門和行業(yè)中，法治意識(shí)淡漠、法學(xué)修養(yǎng)偏低、依法行政能力不足等問題仍然大量存在，不作為、慢作為、亂作為等違法違規(guī)問題屢禁不止，法治建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

2.受制于行政職能交叉和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，部分檢察建議整改效果不佳。從Z縣的情況來看，部分行政執(zhí)法單位之間存在職能交叉的情況，實(shí)踐中執(zhí)法單位間經(jīng)常在檢察建議的整改落實(shí)上互相推諉扯皮，導(dǎo)致部分檢察建議的整改久拖不決。此外，部分檢察建議整改需要數(shù)額巨大的資金，受制于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，部分檢察建議整改進(jìn)度緩慢、整改效果不佳。

3.跨部門大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案平臺(tái)建設(shè)滯后。從Z縣的情況來看，現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法部門之間的大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案共享平臺(tái)建設(shè)仍然停留在探討和摸索的階段，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督線索仍然來源于受理控告舉報(bào)、通過辦案發(fā)現(xiàn)等傳統(tǒng)方式。

三、檢察建議助力基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的路徑

檢察監(jiān)督作為法治保障中重要的一級(jí)，更加自覺地融入“共建共治共享”的社會(huì)治理體系，構(gòu)建符合時(shí)代特征和社會(huì)治理現(xiàn)代化要求的監(jiān)督機(jī)制，既是檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的重要使命，也是檢察建議充分發(fā)揮社會(huì)治理效能的重要路徑。結(jié)合近年來Z縣人民檢察院檢察建議工作的實(shí)踐，當(dāng)前檢察建議助力基層社會(huì)治理現(xiàn)代化，可以通過以下途徑：

（一）創(chuàng)新工作方法，形成監(jiān)督合力

1.毫不動(dòng)搖堅(jiān)持黨對(duì)檢察工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，努力推動(dòng)檢察建議落細(xì)落實(shí)。要建立和完善常態(tài)化向黨委匯報(bào)一定時(shí)期檢察建議工作的機(jī)制，推動(dòng)將檢察建議回復(fù)及整改落實(shí)情況納入各級(jí)執(zhí)法司法部門向黨委匯報(bào)工作內(nèi)容和黨委巡視巡察等的范圍，依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)解決好整改資金短缺、整改意識(shí)不足、整改措施不力等問題，努力在宏觀決策和微觀推動(dòng)的層面強(qiáng)力提升檢察建議的社會(huì)治理成效。

2.積極推動(dòng)立法完善和建章立制，努力為檢察建議工作提供法律和制度保障。一方面要積極針對(duì)檢察建議的法治保障不足問題開展深入調(diào)查研究，推動(dòng)加快公益訴訟立法等相關(guān)法律的立法進(jìn)程，解決好國(guó)家法律與黨的政策銜接滯后等問題。另一方面，要密切檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的聯(lián)系，建立和完善檢察建議向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通報(bào)制度、對(duì)檢察建議不回復(fù)或不整改線索移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)制度等，依紀(jì)依規(guī)追究相關(guān)單位和人員對(duì)檢察建議不回復(fù)、不整改、不落實(shí)的責(zé)任，以黨紀(jì)政紀(jì)之力護(hù)航檢察建議的回復(fù)整改落實(shí)。

3.充分整合各種監(jiān)督資源，逐步建立督促檢察建議落地見效的協(xié)同體系。要積極主動(dòng)向人大報(bào)告一定時(shí)期檢察建議工作開展的情況，推動(dòng)將檢察建議回復(fù)和整改落實(shí)情況納入人大執(zhí)法檢查、審議有關(guān)工作報(bào)告、專題詢問和選舉罷免有關(guān)人員等的評(píng)介指標(biāo)。要在檢察建議的整改落實(shí)中充分發(fā)揮群團(tuán)組織、各類社會(huì)組織的監(jiān)督、督促作用，鼓勵(lì)和支持他們積極參與檢察建議整改落實(shí)情況的跟蹤督促。通過融合各種監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力，不斷推動(dòng)檢察建議落地見效。

4.充分聽取社會(huì)各界的意見建議，不斷提升檢察建議的針對(duì)性和時(shí)效性。要建立和完善檢察建議制發(fā)前聽取政府、政協(xié)、民主黨派、人民團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織等意見建議的長(zhǎng)效機(jī)制。要探索和建立涉案當(dāng)事人和各方利害關(guān)系人充分參與檢察建議制發(fā)過程的機(jī)制。要更加充分地發(fā)揮人民監(jiān)督員、特約檢察員、專家咨詢委員、特邀檢察官助理在檢察建議制發(fā)和整改落實(shí)中的咨詢、指導(dǎo)等作用。通過廣泛聽取意見，找準(zhǔn)檢察建議助力基層社會(huì)治理的切入點(diǎn)、關(guān)鍵點(diǎn)，持續(xù)提升檢察建議的針對(duì)性、時(shí)效性。

（二）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力

1.始終堅(jiān)持政治引領(lǐng)，為解決其他問題奠定基礎(chǔ)。要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持政治建檢，鑄就絕對(duì)忠誠(chéng)的政治品格，確保黨對(duì)檢察工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處，確保檢察工作沿著堅(jiān)定正確的政治方向前進(jìn)，確保檢察隊(duì)伍以高度的政治自覺依法履行各項(xiàng)檢察職能，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)各項(xiàng)檢察工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。

2.科學(xué)布局人員編制，解決好基層檢察監(jiān)督力量不足的問題。要全面貫徹落實(shí)中央關(guān)于司法體制改革的有關(guān)精神，根據(jù)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和案件數(shù)量變化，適應(yīng)基層法律監(jiān)督工作需要，優(yōu)化編制布局，人員編制適當(dāng)向基層傾斜，切實(shí)防止各級(jí)院之間業(yè)務(wù)工作量“頭小尾大”人員編制卻“頭大尾小”等反常現(xiàn)象，盡可能將有限的監(jiān)督資源放到監(jiān)督一線、放到基層一線，切實(shí)改變基層檢察監(jiān)督力量不足的現(xiàn)狀。

3.大力提升監(jiān)督能力，解決好檢察建議質(zhì)量不高、效能不足的問題。一是提升法律政策水平，加快推動(dòng)隊(duì)伍專業(yè)化，夯實(shí)新時(shí)代開展法律監(jiān)督所需的知識(shí)儲(chǔ)備基礎(chǔ)。二是要提升化解矛盾能力，充分發(fā)揮檢察建議“抓前端、治未病”的功能，使檢察建議成為暢通矛盾化解的重要通道。三是提升依法監(jiān)督的能力，在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依法獨(dú)立公平行使檢察權(quán)，以檢察建議為載體，促進(jìn)區(qū)域依法治理。

4.持續(xù)深化檢察一體化履職，解決好各級(jí)檢察院合力不強(qiáng)的問題。基層檢察院要統(tǒng)籌好內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門、各業(yè)務(wù)條線的資源和力量，努力開創(chuàng)更具合力的一體化履職局面。上級(jí)檢察院要科學(xué)統(tǒng)籌全轄區(qū)的監(jiān)督資源，重點(diǎn)在支持、幫助基層檢察院解決人力、物力、權(quán)限不足等問題和困難上下功夫，要鼓勵(lì)上級(jí)院檢察官到條件艱苦、情況復(fù)雜、案件量大、矛盾集中的基層院檢察院鍛煉成長(zhǎng)，建立和落實(shí)上級(jí)檢察院派駐檢察官到基層檢察院工作的長(zhǎng)效機(jī)制。多舉措努力實(shí)現(xiàn)資源一體化、監(jiān)督一化，有力推動(dòng)檢察建議提質(zhì)增效。

5.不斷優(yōu)化考核模式，解決好檢察建議考核體系和指標(biāo)不夠完善的問題。要優(yōu)化考核指標(biāo)，變數(shù)據(jù)考核為效能考核，把社會(huì)治理效能作為檢察建議的“生命線”。著重考核檢察建議推動(dòng)解決了多少基層社會(huì)治理問題，在推動(dòng)當(dāng)?shù)匮a(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)堵漏洞方面取得了哪些成果。著重考核檢察建議推動(dòng)解決了多少人民群眾急難愁盼的問題，在化解矛盾和保障國(guó)家、集體和公民利益方面取得了何種效果。著重考核檢察建議在推動(dòng)當(dāng)?shù)刂卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮了何種積極作用，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟⒑吐鋵?shí)了哪些立足當(dāng)前、面向長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)治理機(jī)制。同時(shí)也要把監(jiān)督機(jī)制、體系路徑、方式方法的創(chuàng)新等納入考核范圍。通過考核的導(dǎo)向作用，更加精準(zhǔn)地查找一定時(shí)期檢察建議工作存在的短板不足，不斷提升檢察建議的社會(huì)治理效能。

6.持續(xù)深化“智慧檢務(wù)”建設(shè)，解決好科技應(yīng)用不足等問題。要強(qiáng)化大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和物聯(lián)網(wǎng)等各種信息數(shù)據(jù)的集成運(yùn)用，持續(xù)提升檢察建議工作數(shù)據(jù)化、智能化的水平。要加快推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法間司法大數(shù)據(jù)辦案共享平臺(tái)建設(shè)進(jìn)程，解決目前檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)不互通、信息不共享等問題。要注重檢察人員科技應(yīng)用能力的培養(yǎng)，注意防止出現(xiàn)“智慧檢務(wù)”建設(shè)“建用兩張皮”的情況。充分運(yùn)用現(xiàn)代科技和信息化手段，以科技之力助力檢察建議提質(zhì)增效。

（三）強(qiáng)化履職擔(dān)當(dāng)，營(yíng)造法治環(huán)境

1.強(qiáng)化能動(dòng)履職，發(fā)揮監(jiān)督作用督促執(zhí)法司法機(jī)關(guān)查漏補(bǔ)缺。要更加充分地發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，對(duì)符合監(jiān)督條件的違法失職行為，發(fā)現(xiàn)一起監(jiān)督一起，用法律監(jiān)督的力量督促司法機(jī)關(guān)公正司法、行政機(jī)關(guān)依法行政，不斷滿足人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的新需求。

2.強(qiáng)化依法監(jiān)督，發(fā)揮示范作用帶動(dòng)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)依法履職。要處理好大膽創(chuàng)新與依法監(jiān)督之間的關(guān)系，注意吸取2022年6月1日G省G市某檢察院在小學(xué)教材、少兒讀本專項(xiàng)檢查過程中履職不當(dāng)引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情的教訓(xùn)，把“嚴(yán)格依法”作為制發(fā)檢察建議不可逾越的紅線，通過嚴(yán)格依法和公正監(jiān)督的實(shí)際行動(dòng)，弘揚(yáng)法治精神，發(fā)揮表率作用，帶動(dòng)當(dāng)?shù)貓?zhí)法、司法部門自覺提升法治意識(shí)，推動(dòng)在基層全面形成嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法的風(fēng)尚。

3.強(qiáng)化普法責(zé)任，發(fā)揮宣教作用提升全民法治觀念。要將檢察建議工作納入檢察宣傳的重要內(nèi)容，通過發(fā)布典型案例、深化檢務(wù)公開、開展執(zhí)法司法培訓(xùn)等形式，依托新聞媒體、“兩微一端”等宣傳平臺(tái)，積極開展檢察宣傳進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)校園、進(jìn)農(nóng)村等宣傳活動(dòng)，廣泛宣傳檢察建議工作，不斷增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性，推進(jìn)區(qū)域法治政府、法治社會(huì)建設(shè)，為全面依法治國(guó)和中國(guó)式現(xiàn)代化強(qiáng)本固基。