生態(tài)文明法治建設(shè)當(dāng)立法先行

王丹　張帆

【摘要】生態(tài)文明建設(shè)是執(zhí)政治國的重要部署和戰(zhàn)略，是全面建成小康社會的決定因素之一。全面推進(jìn)依法治國背景下，生態(tài)文明建設(shè)法治不能虛位，法治建設(shè)生態(tài)不能掉隊(duì)，生態(tài)文明法治建設(shè)的關(guān)鍵在于立法先行。通過對我國生態(tài)文明建設(shè)立法過程中的立法體系、立法科學(xué)性和公眾參與立法等方面存在問題的剖析，探索生態(tài)文明法治建設(shè)的路徑：包括完善立法體系，加快生態(tài)立法進(jìn)程；提高立法質(zhì)量，維護(hù)法律權(quán)威效力；公民參與立法，保障公民生態(tài)權(quán)益，從而使生態(tài)文明法治建設(shè)于法有據(jù)。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)文明 生態(tài)文明立法 法治建設(shè)

【中圖分類號】D922 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十八大報(bào)告指出，要突出生態(tài)文明建設(shè)的地位，與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)緊密融合。生態(tài)文明建設(shè)重要地位的確立，決定于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，是執(zhí)政黨對于人與自然和諧關(guān)系的重新認(rèn)識，是關(guān)系著中國未來發(fā)展的長久大計(jì)。生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)要想長期穩(wěn)步發(fā)展，必須依靠系統(tǒng)的法律體系予以保障。在生態(tài)文明建設(shè)這一系統(tǒng)工程中，“形成完備的法律規(guī)范體系”是整個系統(tǒng)工程的基礎(chǔ)，生態(tài)文明建設(shè)需要立法先行。

立法先行于生態(tài)文明法治建設(shè)的意義

生態(tài)文明建設(shè)法治不能虛位。十一屆三中全會以后，我國加快了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐，同時也加快了環(huán)境保護(hù)的進(jìn)程，政府陸續(xù)出臺了一系列政策及法律以保護(hù)生態(tài)環(huán)境及自然資源，環(huán)境法律體系逐步完善。但由于我國GDP的快速增長依靠高投入、高能耗、高污染，再加上我國社會主義環(huán)境保護(hù)事業(yè)處于初級階段，法律體系難免有不足之處，這導(dǎo)致快速發(fā)展付出了大量的生態(tài)成本。2014年，黨的十八屆四中全會首次將依法治國設(shè)為主題進(jìn)行專題討論，并就生態(tài)問題提出：“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度。”①生態(tài)文明建設(shè)的順利進(jìn)行依賴于多方主體共同作用，一方面要求環(huán)境主體通過自我管理、自我規(guī)制、自我調(diào)整等多重手段發(fā)揮意識主動性，維護(hù)和發(fā)展生態(tài)文明建設(shè)，另一方面要求國家機(jī)構(gòu)發(fā)揮法的規(guī)范作用和社會作用，為生態(tài)主體的實(shí)踐活動設(shè)定界限。②在全面深化改革的新時期，習(xí)近平總書記提出“全面推行依法治國”的重要治國方略，生態(tài)文明建設(shè)也需要構(gòu)建系統(tǒng)且完善的法治體系以推進(jìn)。只有發(fā)揮法治對人類改造自然行為的調(diào)節(jié)作用，才能對人類破壞自然環(huán)境的行為進(jìn)行規(guī)約。生態(tài)文明建設(shè)需要依法進(jìn)行，法治不能虛位。

法治建設(shè)生態(tài)不能掉隊(duì)。生態(tài)是人類生存的基礎(chǔ)及活動的載體，是一切存在物的總和，同時也是人類發(fā)展的物質(zhì)來源。黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)置于社會主義建設(shè)的突出位置，將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)統(tǒng)一于中華民族永續(xù)發(fā)展的總布局中。③這是我黨第一次將生態(tài)文明建設(shè)寫入執(zhí)政治國的總體部署，形成了國家發(fā)展的“五位一體”戰(zhàn)略。在全面推行依法治國背景下，就是要將法治理念運(yùn)用到“五位一體”總布局建設(shè)的每一個方面，建設(shè)立體式的法律體系，培育、踐行法治思維，充分說明了生態(tài)文明建設(shè)無疑是全面推行依法治國的應(yīng)有之義。毋庸置疑，生態(tài)文明法治建設(shè)精神內(nèi)核與諸項(xiàng)舉措都與依法治國客觀要求相一致，那么立法、執(zhí)法、司法到守法的環(huán)境法治進(jìn)程、建立完備的環(huán)境法治體系也應(yīng)為依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，法治建設(shè)生態(tài)不能掉隊(duì)。

立法先行是生態(tài)文明法治建設(shè)的前提基礎(chǔ)。生態(tài)文明法治建設(shè)主要表現(xiàn)在法治建設(shè)生態(tài)化，即發(fā)揮法律的規(guī)范作用，在生態(tài)環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、守法進(jìn)程中貫徹法律指引、評價、預(yù)測、強(qiáng)制和教育功能，發(fā)揮法律監(jiān)督的保障機(jī)制，全面系統(tǒng)地開展生態(tài)文明法治建設(shè)，統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展。所謂立法先行，是要發(fā)揮立法對生態(tài)文明建設(shè)的引領(lǐng)、推動作用，在生態(tài)文明建設(shè)中有法可依，保障生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展。

十八屆四中全會提出：“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵?！雹芊删哂幸?guī)范性、民主性、長期穩(wěn)定性及權(quán)威性的特征，以立法引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)筑并完善生態(tài)文明法律體系，無疑是實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展核心所在。生態(tài)文明建設(shè)是調(diào)節(jié)人與人之間的社會關(guān)系與自然環(huán)境之間的關(guān)系，生態(tài)文明立法先行是發(fā)現(xiàn)人與人之間的社會關(guān)系在同自然環(huán)境發(fā)生關(guān)系的過程中所形成的生態(tài)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的不當(dāng)之處，改革和突破人類社會長期形成的、不適宜人與自然之間和諧相處的制度藩籬。這些工作都不能偏離法治軌道，使生態(tài)文明建設(shè)于法有據(jù)，也都需要通過立法為生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航。

生態(tài)文明法治建設(shè)立法不足

立法體系不完善。中國特色社會主義法律體系雖然已經(jīng)逐步形成，但現(xiàn)行生態(tài)文明立法體系不能完全與全面推進(jìn)和全面落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署相適應(yīng)，生態(tài)文明立法體系應(yīng)與時俱進(jìn)，保障生態(tài)文明立法的順利進(jìn)行。

首先，生態(tài)文明法治建設(shè)立法環(huán)節(jié)缺乏憲法綱領(lǐng)。憲法是我國的根本大法，是各類法律、法規(guī)和規(guī)章的立法依據(jù)?！稇椃ā返诙鶙l規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境，防治污染和其他公害。”這一規(guī)定是國家對于環(huán)境保護(hù)的總體把握，對環(huán)境、自然資源進(jìn)行保護(hù)是國家的一項(xiàng)基本職責(zé)。但遺憾的是，憲法僅僅是將環(huán)境保護(hù)作為國家的一項(xiàng)基本職責(zé)寫入憲法，而沒有將生態(tài)文明寫入憲法，即生態(tài)文明建設(shè)缺乏憲法綱領(lǐng)。在“依憲治國”的時代背景下，生態(tài)文明建設(shè)作為一項(xiàng)國家職能和基本國策，未能在憲法中予以體現(xiàn)，那么生態(tài)文明建設(shè)就缺乏指導(dǎo)原則和戰(zhàn)略思想，也缺乏最高的法律效力及立法依據(jù)。

其次，法律體系不能適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署。在2011年10月27日發(fā)布的《中國特色社會主義法律體系》白皮書中提到，中國特色社會主義法律體系是由憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門組成的有機(jī)統(tǒng)一整體④；并將環(huán)境保護(hù)納入行政法的部門法范圍之中。也就是說《中國特色社會主義法律體系》沒有反映出生態(tài)文明法律體系的重要性、獨(dú)特性。一般來說，法律部門可按照調(diào)整對象和調(diào)整方法分為三類：其一，法律調(diào)整平等主體之間人身和財(cái)產(chǎn)關(guān)系這種人與人關(guān)系的方法；其二，法律調(diào)整不平等主體之間的行政關(guān)系這種人與人關(guān)系的方法；其三，法律是調(diào)整社會關(guān)系方法。我國法律體系有必要將環(huán)境保護(hù)法獨(dú)立為一個法律部門，是因?yàn)槠湔{(diào)整的是人與自然的關(guān)系，采用的是法治生態(tài)化的方法，有別于其他法律部門的分類。將環(huán)境保護(hù)法單獨(dú)劃分法律部門，是環(huán)境法所特有的、兼顧生態(tài)學(xué)原理與法學(xué)基礎(chǔ)理論的制度發(fā)展變革，充分闡述了生態(tài)文明建設(shè)的特殊性、關(guān)鍵性，對我國社會主義建設(shè)進(jìn)程具有深遠(yuǎn)意義。

立法缺乏科學(xué)性。決定企業(yè)是否遵守環(huán)境法的因素有很多，包括守法保障、守法激勵、守法意愿等因素，而其中最重要的因素是環(huán)境違法成本。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，環(huán)境違法成本=違法的責(zé)任后果×違法責(zé)任承擔(dān)的概率。企業(yè)存續(xù)的目的在于追逐利潤，其在生態(tài)環(huán)境活動中法律行為的選擇主要傾向于行為的利益考量，即生態(tài)活動守法成本與生態(tài)活動違法成本間的利益與損失差額。⑤在企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動中，若違法成本高于守法成本，企業(yè)守法才有利可圖，相關(guān)法律法規(guī)才可能是有效的，企業(yè)才會自愿遵守法律規(guī)定。我國目前環(huán)境違法成本普遍偏低，企業(yè)環(huán)保費(fèi)用支出遠(yuǎn)超罰款數(shù)額，使得企業(yè)寧可選擇違反法律繳納罰款，也不愿對污染治理采取措施，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡性發(fā)展。以大氣污染治理為例，根據(jù)《大氣污染防治法》的規(guī)定：“未按照規(guī)定設(shè)置大氣污染物排放口的，處二萬以上二十萬以下的罰款”，此種懲罰標(biāo)準(zhǔn)僅能在一定程度規(guī)范小型企業(yè)的污染行為，而針對污染范圍大、治理成本高的大中型企業(yè)尚不能充分發(fā)揮威懾作用。長此以往企業(yè)將違法視為正常行為，法律權(quán)威性將遭到破壞。

立法公眾參與度低。生態(tài)文明立法的公眾參與，是指國家在制訂環(huán)境保護(hù)法律及法律規(guī)定過程中，公民有權(quán)依法通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環(huán)境權(quán)益相關(guān)的立法決策活動、知悉與之相關(guān)的環(huán)境信息和決策信息、表達(dá)自身的環(huán)境權(quán)益訴求、監(jiān)督立法決策活動的實(shí)施，并在前述知悉、表達(dá)、參與和監(jiān)督等權(quán)利受到侵害時得到相應(yīng)的法律保護(hù)和救濟(jì)?！吨腥A人民共和國憲法》第二條指出：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民……人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)?！睉椃ㄟ@一基本規(guī)定賦予了公眾依法參與國家事務(wù)的權(quán)利，使得公眾參與生態(tài)立法從本源上具備了合法性。但在生態(tài)文明立法參與體現(xiàn)在具體的立法過程中，民眾參與形式雖然不少，但其制度設(shè)計(jì)沒有形成完整的體系，立法實(shí)踐應(yīng)用并不廣泛，民眾參與影響到立法決策層的難度較大。

生態(tài)文明法治建設(shè)立法先行的路徑

完善立法體系，加快生態(tài)立法進(jìn)程。首先，要將生態(tài)文明建設(shè)寫入憲法，以憲法統(tǒng)攝生態(tài)文明建設(shè)。憲法是人民利益的集中體現(xiàn)，依憲治國即依照憲法治理國家，國家的一切法律法規(guī)、方針政策都要在憲法規(guī)定的框架下制定和執(zhí)行，人的一切活動，都要遵守國家憲法。把生態(tài)文明建設(shè)作為基本國策在憲法中予以確認(rèn)，并把環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)原則和主要任務(wù)在憲法中作出規(guī)定，從而為國家和社會的環(huán)境活動奠定憲法基礎(chǔ)，賦予其最高的法律效力及立法依據(jù)。將憲法作為生態(tài)文明法治建設(shè)的立法依據(jù)，統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)文明立法工作，完善生態(tài)文明立法體系，才能使生態(tài)文明立法有法可依，為生態(tài)文明建設(shè)的順利進(jìn)行保駕護(hù)航。

其次，應(yīng)將法律體系生態(tài)化，加快生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。生態(tài)文明是人類應(yīng)遵循客觀自然規(guī)律，為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處而進(jìn)行的科學(xué)探索及文明成果?，F(xiàn)行的“七部門”法律結(jié)構(gòu)不能滿足調(diào)節(jié)人與自然關(guān)系的客觀需要，這說明了法律體系生態(tài)化是法治建設(shè)應(yīng)有之舉。將生態(tài)環(huán)境法獨(dú)立于其他法律部門存在，并非否定現(xiàn)行的中國社會主義法律框架，而是根據(jù)社會發(fā)展所作出的改進(jìn)。中國特色社會主義法律體系應(yīng)該符合與時俱進(jìn)的發(fā)展要求，按照本民族的社會現(xiàn)實(shí)和生態(tài)環(huán)境狀況的變化而變化。法律體系生態(tài)化，將生態(tài)文明作為獨(dú)立的法律體系，有利于增強(qiáng)生態(tài)文明立法的針對性，體現(xiàn)生態(tài)文明在國家發(fā)展中的突出地位。

提高立法質(zhì)量，維護(hù)法律權(quán)威效力。立法不科學(xué)不僅無法對人的行為進(jìn)行有效約束，甚至?xí)蔀檫`法者的“溫床”，保護(hù)其違法行為，破壞法律的權(quán)威效力。法律制定必須實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)性，通過科學(xué)認(rèn)真的態(tài)度，遵循自然法則、社會規(guī)律制定法律，才能使法律起到其應(yīng)有的作用。分析研究我國生態(tài)法律可以發(fā)現(xiàn)，生態(tài)污染處罰中的數(shù)值封頂式罰款中的數(shù)值限制和倍率封頂式罰款的基數(shù)設(shè)定限制是生態(tài)文明立法實(shí)踐中違法成本過低的主要原因，使實(shí)際處罰總額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于守法成本。至于守法成本與污染處理支出差異甚遠(yuǎn)的境況，應(yīng)突破封頂式罰款的界限，依生態(tài)治理和恢復(fù)成本改革現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)生態(tài)建設(shè)的新發(fā)展。針對超標(biāo)排放和超過總量限制排放的企業(yè)，應(yīng)增大違法成本，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的行政罰款額度，還需要建立相應(yīng)的環(huán)境評價機(jī)制。

加拿大專門制定了《環(huán)境執(zhí)法法案》，以保證環(huán)境執(zhí)法和罰款的統(tǒng)一性和科學(xué)性；美國聯(lián)邦環(huán)境總署為了科學(xué)設(shè)定環(huán)境違法處罰相關(guān)辦法，頒布的《民事處罰政策》和《處罰實(shí)施的具體法令措施框架》，對罰款額度進(jìn)行獨(dú)立的科學(xué)數(shù)據(jù)程序模型（BEN模型）設(shè)計(jì)，合理設(shè)定生態(tài)污染活動處罰標(biāo)準(zhǔn)，突破違法成本的固態(tài)處罰標(biāo)準(zhǔn)，從源頭削減生態(tài)環(huán)境違法活動所獲得的利益。⑥應(yīng)借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，分析實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的路徑以及如何在科學(xué)立法理念的指導(dǎo)下提高立法質(zhì)量，并真正將生態(tài)文明立法的理念與價值貫徹到部門法的應(yīng)用與執(zhí)行中。

公民參與立法，保障公民生態(tài)權(quán)益。在我國《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律中都有對公民參與環(huán)境保護(hù)、參與生態(tài)文明立法的相關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)了維護(hù)人民良好生活環(huán)境和保障公民生態(tài)權(quán)益的精神。但我國環(huán)境法中沒有明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)的行使方式。在國家人口眾多、信息技術(shù)不發(fā)達(dá)的過去，人民代表大會制度是“一切權(quán)力屬于人民”的重要體現(xiàn)，人大代表由選民直接或間接選舉產(chǎn)生，代表人民使用權(quán)力，統(tǒng)一管理國家事務(wù)。但在信息技術(shù)發(fā)達(dá)的今天，網(wǎng)絡(luò)已然成為信息交流的重要工具，以網(wǎng)絡(luò)的力量提升公眾在政治中的參與對當(dāng)今社會的政治發(fā)展必然會產(chǎn)生深刻的影響。

十二屆全國人大三次會議上，“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計(jì)劃在李克強(qiáng)總理的政府工作報(bào)告中首次被提出，“互聯(lián)網(wǎng)+政治”也勢必會讓人民群眾更好地參與到國家事務(wù)的管理中來，有效地行使公民權(quán)利。國家應(yīng)積極構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的“網(wǎng)絡(luò)政府”，為公民有序、有效參與生態(tài)文明立法提供良好的平臺和契機(jī)，建設(shè)政府與群眾之間的信息通路，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息即時共享，為公民參與生態(tài)文明立法提供良好的信息環(huán)境。知情權(quán)和參與權(quán)是民主的基礎(chǔ)，信息即時共享會使公民在與政府的互動中不斷提高對現(xiàn)有政治體系的信任度和歸屬感，使民眾更好地參與到生態(tài)立法工作中來。

生態(tài)文明建設(shè)需要法治的保障，法治建設(shè)當(dāng)立法先行。立法在調(diào)節(jié)人與人之間的社會關(guān)系的同時，需要著重加強(qiáng)和保護(hù)人與自然關(guān)系的和諧發(fā)展。而對于生態(tài)文明法治建設(shè)的立法而言，則需要主觀認(rèn)識到客觀的自然規(guī)律，針對生態(tài)文明的突出問題，及時加以“立、改、廢”，從而為完善生態(tài)文明與建設(shè)社會主義法治體系，發(fā)揮獨(dú)到而積極的作用。

（作者分別為大連海事大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博導(dǎo)，大連海事大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生；本文系教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“‘五位一體視域下社會主義生態(tài)文明建設(shè)研究”和遼寧省教育廳高校人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地專項(xiàng)項(xiàng)目“基于美麗中國建設(shè)的生態(tài)文明制度體系建構(gòu)研究”成果，項(xiàng)目編號：13YJA710042、ZJ2014022）

【注釋】

①“中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定”，《人民日報(bào)》，2014年10月29日。

②張帆，王丹：“論生態(tài)文明法治建設(shè)”，《云南社會主義學(xué)報(bào)》，2015年第3期。

③“中國特色社會主義法律體系”，新華社，2011年10月27日。

④徐以祥，劉海波：“生態(tài)文明與我國環(huán)境法律責(zé)任立法的完善”，《法學(xué)雜志》，2014年第7期，第30～37頁。

⑤韓東梅，宋國君：“基于水排污許可證制度的違法經(jīng)濟(jì)處罰機(jī)制設(shè)計(jì)”，《環(huán)境污染與防治》，2012年第12期。

⑥徐以祥，劉海波：“生態(tài)文明與我國環(huán)境法律責(zé)任立法的完善”，《法學(xué)雜志》，2014年第7期。

責(zé)編 /蘇娜（見習(xí)）