個人信息保護(hù)公益訴訟主體職能行使的障礙與紓困

黃照欽

摘要《個人信息保護(hù)法》第70條所規(guī)定的公益訴訟主體間存在職能內(nèi)容不清、行使順位不明的問題，引發(fā)了個人信息保護(hù)公益訴訟條款的適用障礙。通過梳理各主體一般公益訴訟職能的相關(guān)法律規(guī)定，明確其各自的公益訴訟職能內(nèi)容；進(jìn)一步從“職能范圍不清”和“行使順位不明”兩方面闡明各主體職能行使障礙的內(nèi)涵；結(jié)合檢察院、消費(fèi)者協(xié)會、網(wǎng)信部門設(shè)立的宗旨和職能，從體系化視角闡明三者各自所保護(hù)的公共利益類型、厘清三者間保護(hù)個人信息公共利益的職能順位，在法律適用層面為個人信息保護(hù)公益訴訟的司法實(shí)踐掃清障礙。

關(guān)鍵詞個人信息保護(hù)；檢察公益訴訟；公益訴訟順位

一、問題的提出

2021年11月11日正式實(shí)施的《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》（簡稱《個人信息保護(hù)法》）第70條正式設(shè)立了個人信息保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟條款，明確了人民檢察院、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織即消費(fèi)者協(xié)會以及國家網(wǎng)信部門確定的組織可以對侵害眾多個人信息權(quán)益的行為提起公益訴訟。然而該條款既未提及各主體提起公益訴訟范圍的職能分工，也未點(diǎn)明各主體間是否存在提起公益訴訟的職能順位。當(dāng)侵害眾多個人信息權(quán)益的行為發(fā)生時，主體間訴訟分工的不明確可能導(dǎo)致多方同時起訴的局面，引發(fā)司法資源的浪費(fèi)和司法秩序的混亂。因此有必要從體系化視角審視個人信息保護(hù)公益訴訟條款，厘清三個主體提起公益訴訟的關(guān)系，掃清個人信息保護(hù)民事公益訴訟的司法實(shí)踐障礙。

二、民事公益訴訟主體職能之檢視

《個人信息保護(hù)法》第70條所規(guī)定的三種公益訴訟主體中，消費(fèi)者協(xié)會和檢察院來自于《中華人民共和國民事訴訟法》（簡稱《民事訴訟法》）和《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（簡稱《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》）的規(guī)定，而網(wǎng)信部門確定的組織由《個人信息保護(hù)法》特別新設(shè)，在實(shí)踐層面尚缺乏經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，其職能運(yùn)行的規(guī)則設(shè)計也仍待個人信息保護(hù)公益訴訟實(shí)踐的反哺，并不能指望其在個人信息保護(hù)公益訴訟制度出臺的初期便堪當(dāng)砥柱。鑒于消費(fèi)者協(xié)會和檢察院已在一般公益訴訟領(lǐng)域和消費(fèi)公益訴訟領(lǐng)域深耕多年，二者在其他領(lǐng)域的制度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)同時也能指引其在個人信息保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟運(yùn)行。然而，檢察院和消費(fèi)者協(xié)會的公益訴訟職能各有其分工，故有必要對檢察院和消費(fèi)者協(xié)會在個人信息保護(hù)領(lǐng)域之外的既有公益訴訟職能進(jìn)行檢視，以明確二者在個人信息保護(hù)公益訴訟領(lǐng)域中的職能分工。

（一）檢察院民事公益訴訟職能的明晰

《民事訴訟法》第55條是我國民事公益訴訟制度體系的總領(lǐng)性規(guī)定，[1]其第1款明確了“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織”才具有提起民事公益訴訟的資格。其第2款規(guī)定，對于破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有法定機(jī)關(guān)和組織或者法定機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，人民檢察院可以提起民事公益訴訟。結(jié)合《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（簡稱《檢察公益訴訟解釋》）第13條，對于破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)等損害社會公共利益的行為，檢察院只有在三十天公告期后相關(guān)主體仍不起訴時才能提起民事公益訴訟。由此可知，檢察院的公益訴訟職能具有兜底性和補(bǔ)充性的特征，這也印證了學(xué)界所認(rèn)為的檢察機(jī)關(guān)在民事檢察公益訴訟中的定位是公共利益的代表者、訴訟的協(xié)助者、起訴的兜底者之觀點(diǎn)。[2]“假如有法定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)就不必親自提起民事訴訟”。[3]這一論述道出了檢察機(jī)關(guān)“兜底訴訟職能”之實(shí)質(zhì)。歸根到底，檢察院僅具有一般性的公益訴訟職能，不同于法律在特定領(lǐng)域?qū)ｉT規(guī)定的公益訴訟組織的專業(yè)性和唯一性，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職能范圍更為廣泛，其公益訴訟職能之行使并不局限于特定領(lǐng)域。這也決定了其并不能在特定的領(lǐng)域中承擔(dān)優(yōu)先于該特定領(lǐng)域公益訴訟主體起訴的職能行使順位。檢察院公益訴訟職能的一般性決定于其作為國家機(jī)關(guān)，代表了最為廣泛的社會公共利益；而其公益訴訟職能的兜底性則決定于其作為檢察機(jī)關(guān)在人力、物力、財力上的局限性。國家機(jī)關(guān)的職能既是其所享有的履職權(quán)力，也是其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的履職責(zé)任。在已經(jīng)存在專門主體的情況下，若法律仍規(guī)定檢察院優(yōu)先于該特定主體起訴，則檢察院的法定優(yōu)先起訴的職責(zé)不僅會導(dǎo)致其本身承擔(dān)較重的訴訟負(fù)擔(dān)，也會實(shí)質(zhì)上架空后順位主體的起訴職能。因此，檢察院行使兜底的公益訴訟職能更為合理。

（二）消費(fèi)者協(xié)會民事公益訴訟職能的明確

根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條，省級以上消費(fèi)者協(xié)會可以對侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為提起消費(fèi)公益訴訟。結(jié)合《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條之規(guī)定，消費(fèi)公益訴訟所保護(hù)的公共利益為眾多不特定消費(fèi)者的合法權(quán)益。此外，我國消費(fèi)者協(xié)會的宗旨是對商品和服務(wù)進(jìn)行社會監(jiān)督，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，引導(dǎo)廣大消費(fèi)者合理、科學(xué)消費(fèi)，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第37條所規(guī)定的消費(fèi)者協(xié)會的公益性職責(zé)皆以服務(wù)、保障消費(fèi)者為核心。由此可見，消費(fèi)者協(xié)會提起的消費(fèi)公益訴訟也只保護(hù)來自于眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的社會公共利益。并且，在涉及食品藥品安全領(lǐng)域的消費(fèi)者公共利益保護(hù)，消費(fèi)者協(xié)會提起公益訴訟的順位高于檢察院。

三、個人信息保護(hù)公益訴訟主體職能行使的障礙

《個人信息保護(hù)法》第1條明確了其保護(hù)個人信息權(quán)益的立法目的。因此其所有的規(guī)范設(shè)計都應(yīng)當(dāng)圍繞實(shí)現(xiàn)“保護(hù)個人信息權(quán)益”這一立法目的而展開。同消費(fèi)公益訴訟制度所保護(hù)的眾多消費(fèi)者合法權(quán)益一樣，個人信息保護(hù)公益訴訟制度所保護(hù)的公共利益本質(zhì)上也應(yīng)生發(fā)于眾多“個人”所享有的信息權(quán)益，應(yīng)當(dāng)具有濃厚的個人信息權(quán)益屬性?！秱€人信息保護(hù)法》第70條雖然規(guī)定了三種具有起訴資格的主體，但相關(guān)主體保護(hù)公共利益的范圍并不相同，并且在提起訴訟的資格順位上亦有差異。然而，第70條對三類主體職能行使的具體內(nèi)容分工與順位皆語焉不詳。相關(guān)規(guī)定的粗糙也將引發(fā)個人信息保護(hù)公益訴訟制度的運(yùn)行障礙，具體體現(xiàn)為個人信息保護(hù)公益訴訟主體職能范圍不清和職能行使順位不明兩方面。

（一）三類主體行使公益訴訟職能的范圍不清

《個人信息保護(hù)法》第70條規(guī)定，人民檢察院、法律規(guī)定的消費(fèi)者協(xié)會和由國家網(wǎng)信部門確定的組織均可以對侵害眾多個人信息權(quán)益的行為提起公益訴訟。一方面，此三類主體屬于完全不同的機(jī)關(guān)或組織，有各自獨(dú)特的宗旨和職能；另一方面，個人享有的信息權(quán)益因個人身份的不同而歸屬于不同的主體或產(chǎn)生于不同的環(huán)節(jié)，具有不同的屬性。如消費(fèi)者協(xié)會以保護(hù)消費(fèi)者利益為宗旨，若認(rèn)為其能夠?qū)λ械膫€人信息保護(hù)公益訴訟均享有主體資格，即可以對非來自于消費(fèi)環(huán)節(jié)、不具有消費(fèi)屬性的個人信息進(jìn)行公益訴訟保護(hù)，可能違背消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的規(guī)定。個人信息保護(hù)公益訴訟條款僅規(guī)定三類主體統(tǒng)一地行使個人信息保護(hù)公益訴訟職能，其存在進(jìn)一步優(yōu)化的空間。

（二）三類主體行使公益訴訟職能的順位不明

有學(xué)者認(rèn)為，依據(jù)《民事訴訟法》第55條和《檢察公益訴訟解釋》第13條，檢察院在個人信息保護(hù)公益訴訟中也應(yīng)當(dāng)居于兜底和補(bǔ)充的地位。盡管現(xiàn)行司法實(shí)踐中絕大多數(shù)公益訴訟案件都是由檢察院提起，但是不能違背檢察監(jiān)督的謙抑性，檢察機(jī)關(guān)仍應(yīng)在沒有適格主體或者適格主體不起訴時才能提起個人信息保護(hù)公益訴訟。[4]體現(xiàn)在個人信息保護(hù)公益訴訟中，只有消費(fèi)者協(xié)會和國家網(wǎng)信部門確定的組織均不提起訴訟時，檢察院才能提起訴訟。也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)依照新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法的原則，《個人信息保護(hù)法》第70條應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于《民事訴訟法》第55條適用，而《個人信息保護(hù)法》所規(guī)定的檢察院、消費(fèi)者協(xié)會、網(wǎng)信部門確定的組織的立法表達(dá)順序就是三者提起公益訴訟資格的順位。[5]然而，前一種觀點(diǎn)實(shí)際上變相弱化了檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職能，無法滿足實(shí)踐中個人信息公共利益保護(hù)需求。在個人信息公益訴訟制度初始發(fā)展階段，國家網(wǎng)信部門規(guī)定的相關(guān)組織仍然缺位，消費(fèi)者協(xié)會個人信息保護(hù)公益訴訟職能有限，而實(shí)踐中侵害眾多個人信息權(quán)益現(xiàn)象頻發(fā)，尤其需要檢察院主動承擔(dān)起公益訴訟職能，如此才能回應(yīng)實(shí)踐的需求。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依據(jù)法條表述的順序確定三類主體的訴訟順位，實(shí)則是一種簡單粗暴的“解釋論”，該種觀點(diǎn)僅將視線停留在法律表達(dá)的形式上，而忽略了三類主體行使公益訴訟職能的法理實(shí)質(zhì)；僅以法律之新舊、一般與特殊來確定適用關(guān)系，其實(shí)并未觸及到確定三類主體職能行使順位的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

四、個人信息保護(hù)公益訴訟主體職能行使的紓困

（一）三類主體行使公益訴訟職能范圍的明確

1.檢察院的個人信息保護(hù)公益訴訟職能范圍

根據(jù)《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起民事公益訴訟。因此，檢察院因?yàn)椤秱€人信息保護(hù)法》第70條的明確規(guī)定而成為了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，進(jìn)而直接享有了個人信息保護(hù)的公益訴訟職能。檢察機(jī)關(guān)屬于公共利益的代表，其并不刻意保護(hù)某一特定的公共利益。由此可知，就個人信息保護(hù)的公益訴訟，檢察院應(yīng)當(dāng)享有完整的起訴職能。

2.消費(fèi)者協(xié)會的個人信息保護(hù)公益訴訟職能范圍

《個人信息保護(hù)法》第70條規(guī)定消費(fèi)者協(xié)會為個人信息保護(hù)公益訴訟主體資格的立法表達(dá)為“法律規(guī)定的消費(fèi)者協(xié)會”。觀點(diǎn)之一認(rèn)為，不同于個人信息保護(hù)法對檢察院主體資格的直接規(guī)定，此處在消費(fèi)者協(xié)會前規(guī)定了“法律規(guī)定的”作為定語修飾，意在將本條文的適用引至《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對消費(fèi)公益訴訟制度的規(guī)定?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第14條規(guī)定了消費(fèi)者在購買、使用商品和接受服務(wù)時享有個人信息依法得到保護(hù)的權(quán)利，系個人信息保護(hù)在消費(fèi)領(lǐng)域的體現(xiàn)，是相較于《個人信息保護(hù)法》的特殊法。因此，當(dāng)消費(fèi)領(lǐng)域眾多消費(fèi)者的基于其個人信息權(quán)益所享有的社會公共利益受損時，消費(fèi)者協(xié)會當(dāng)然可以依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》提起消費(fèi)公益訴訟。然而，就《個人信息保護(hù)法》所規(guī)定的公益訴訟條款而言，公共利益是否落入其保護(hù)范疇只取決于該公共利益是否生發(fā)于眾多個人的信息權(quán)益，而并不追問所謂眾多個人的具體身份如何。當(dāng)眾多消費(fèi)者個人與消費(fèi)有關(guān)的信息權(quán)益受損，即使沒有《個人信息保護(hù)法》第70條的規(guī)定，消費(fèi)者協(xié)會仍然可以依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》提起消費(fèi)公益訴訟。如此而言，《個人信息保護(hù)法》第70條額外規(guī)定“法律規(guī)定的消費(fèi)者協(xié)會”的公益訴訟資格并無必要。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，若“消費(fèi)者協(xié)會”因?yàn)椤秱€人信息保護(hù)法》第70條的規(guī)定也同時成為了《民事訴訟法》第55條所規(guī)定的“法律規(guī)定的組織”，從而直接具有個人信息保護(hù)公益訴訟資格，則意味著并無必要再行區(qū)分所謂個人信息權(quán)益之個人的具體身份，消費(fèi)者協(xié)會對各種類型的個人信息保護(hù)公益訴訟均具有起訴資格。然而，該種解釋路徑一方面不當(dāng)擴(kuò)大了消費(fèi)者協(xié)會的職能范圍，違背了其保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的宗旨，不利于消費(fèi)者協(xié)會制度架構(gòu)的一致性；另一方面將消費(fèi)者協(xié)會完全置于與檢察院同樣的職權(quán)范圍，亦更加無法區(qū)分二者所保護(hù)的個人信息公共利益的內(nèi)容分工。相較于第二種解釋路徑，第一種觀點(diǎn)因保全了消費(fèi)者協(xié)會的設(shè)立宗旨和消費(fèi)公益訴訟的制度目標(biāo)而具有實(shí)質(zhì)上的合理性。因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為消費(fèi)者協(xié)會只能就消費(fèi)者領(lǐng)域的個人信息公共利益損害行為提起個人信息保護(hù)公益訴訟。

3.網(wǎng)信部門確定的組織的個人信息保護(hù)公益訴訟職能范圍

依據(jù)《網(wǎng)信部門行政執(zhí)法程序規(guī)定（征求意見稿）》第2條，網(wǎng)信部門是指國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室和地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室。誠然，社會組織提起公益訴訟擁有較公權(quán)監(jiān)管更低的成本優(yōu)勢、較私人維權(quán)更高的勝訴可能，可以作為公權(quán)監(jiān)管和私人維權(quán)之補(bǔ)充。[6]然而，上述理念優(yōu)勢的規(guī)范載體仍然較為粗糙。一方面，《個人信息保護(hù)法》授予了國家網(wǎng)信部門指定公益訴訟主體的職權(quán)，其并未言明其所指“國家網(wǎng)信部門”是否僅限于中央層面的國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室；另一方面，對于所指定主體的范圍、層級、指定的程序等相關(guān)的具體配套規(guī)定皆尚付闕如。這也就意味著，國家網(wǎng)信部門指定公益訴訟主體的立法和實(shí)踐都仍處于初期探索階段，其所確定的組織的公益訴訟職能范圍亦無法明確，仍待配套法律制度的陸續(xù)跟進(jìn)以及國家網(wǎng)信部門本身的積極探索。

（二）三類主體行使公益訴訟職能順位的明晰

《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定了消費(fèi)者享有個人信息受保護(hù)的權(quán)益，消費(fèi)者的個人信息權(quán)益同時也受《個人信息保護(hù)法》之保護(hù)。當(dāng)眾多消費(fèi)者的個人信息權(quán)益受到損害，消費(fèi)者協(xié)會和檢察院均可以依據(jù)《個人信息保護(hù)法》第70條之規(guī)定提起公益訴訟。然而，一方面檢察院因《個人信息保護(hù)法》的規(guī)定而直接取得了個人信息保護(hù)公益訴訟的原告資格，不再局限于兜底訴訟地位；另一方面該個人信息公共利益因歸屬于眾多消費(fèi)者而屬于消費(fèi)公益訴訟保護(hù)范疇，而消費(fèi)公益訴訟又應(yīng)當(dāng)適用檢察院只能兜底訴訟的相關(guān)規(guī)定。本文認(rèn)為，一方面應(yīng)當(dāng)承認(rèn)檢察院依據(jù)《個人信息保護(hù)法》所取得的直接提起個人信息保護(hù)公益訴訟的資格?！秱€人信息保護(hù)法》和《民事訴訟法》同屬于一般法律，因此根據(jù)《民事訴訟法》第55條第2款的規(guī)定，檢察院可以依據(jù)《個人信息保護(hù)法》的規(guī)定而成為能夠提起公益訴訟的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”。另一方面，也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守檢察院兜底訴訟的公益訴訟職能行使順位，同時保障消費(fèi)者協(xié)會保護(hù)消費(fèi)者利益專門職能的優(yōu)先行使。

由于消費(fèi)者協(xié)會僅能對侵害眾多消費(fèi)者個人權(quán)益的情形提起公益訴訟，其相較于一般的個人信息侵權(quán)，因消費(fèi)者的特別身份而具備了特殊侵權(quán)的性質(zhì)。消費(fèi)者協(xié)會作為專門保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的組織，其對消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)更具專業(yè)性。因此，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先認(rèn)可消費(fèi)者協(xié)會就不特定的個人消費(fèi)信息保護(hù)公益訴訟的職能。同理，在涉及檢察院與國家網(wǎng)信部門確定的組織之間，也應(yīng)遵循檢察院兜底訴訟的原則，國家網(wǎng)信部門確定的組織應(yīng)當(dāng)具備優(yōu)先于檢察院提起公益訴訟的資格。在消費(fèi)者協(xié)會與國家網(wǎng)信部門確定的組織間，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為消費(fèi)者協(xié)會具備優(yōu)先于檢察院和國家網(wǎng)信部門確定的組織優(yōu)先提起個人消費(fèi)信息保護(hù)公益訴訟的資格。

綜上，應(yīng)當(dāng)以個人信息是否具有消費(fèi)屬性為依據(jù)判斷公益訴訟的原告及其職能行使順位。其一，若眾多不特定的消費(fèi)者的個人消費(fèi)信息權(quán)益遭受損害，則應(yīng)當(dāng)關(guān)注該個人信息的消費(fèi)者權(quán)益。此時消費(fèi)者協(xié)會應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先于檢察院提起公益訴訟的資格，國家網(wǎng)信部門的公益訴訟資格順位后于消費(fèi)者協(xié)會，檢察院起兜底公益訴訟的職能。其二，若眾多不特定的非消費(fèi)者與消費(fèi)無關(guān)的個人信息權(quán)益遭受損害，因?yàn)樵摲N情形下的公共利益并不生發(fā)于眾多的消費(fèi)者權(quán)益，消費(fèi)者協(xié)會已全無職能行使之基礎(chǔ)。則此時網(wǎng)信部門確定的組織可以優(yōu)先于檢察院提起訴訟，檢察院可以依法支持起訴。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉璐.消費(fèi)公益訴訟的法律構(gòu)造[J].法學(xué)，2013（07）：123.

[2]莊永廉，李浩，胡衛(wèi)列等.如何做好新時代公益訴訟檢察工作[J].人民檢察，2019（23）：41.

[3]陳瑞華.論檢察機(jī)關(guān)的法律職能[J].政法論壇，2018，36（01）：11.

[4]田海鑫.個人信息保護(hù)民事公益訴訟理念及實(shí)施研究[J].時代法學(xué)，2022，20（05）：87.

[5]張陳果.個人信息保護(hù)民事公益訴訟的程序邏輯與規(guī)范解釋——兼論個人信息保護(hù)的“消費(fèi)者化”[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2021，29（06）： 36.

[6]王錫鋅，彭錞.個人信息保護(hù)法律體系的憲法基礎(chǔ)[J].清華法學(xué)，2021，15（03）：6-24.