義務(wù)教育階段教師編制中長期保障研究
——以石家莊市為例

●石家莊市委編辦課題組

近年來，由于人口生育政策調(diào)整、城鎮(zhèn)化進程加快、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施等因素影響，中國義務(wù)教育學齡人口的規(guī)模與分布面臨重大變化，直接影響教師資源的需求與布局。在此背景下，如何科學預(yù)測中長期教師編制供需關(guān)系，為教師編制動態(tài)調(diào)整提供科學依據(jù)，是一個迫切需要研究的重要問題。本文以石家莊市為例，通過采集每年出生人口數(shù)量與對應(yīng)學段入學人口數(shù)量等數(shù)據(jù)，構(gòu)建語言計算模型預(yù)測對應(yīng)學段學齡人口變動對教師編制資源需求的影響，提出人口發(fā)展新常態(tài)下中長期科學配置教師編制資源的政策建議。

一、石家莊市學齡人口變化趨勢預(yù)測

（一）出生人口變化情況

2000—2012年，石家莊市出生人口數(shù)量整體呈上漲趨勢。從2012年開始，年出生人口數(shù)量上漲趨勢放緩并轉(zhuǎn)向下跌，期間隨著2013年“單獨二孩”和2016年“全面二孩”政策的實施，兩次出現(xiàn)小幅反彈。自2018年出生人口數(shù)量開始持續(xù)下跌。

（二）學齡人口變化情況

出生人口數(shù)量的變化會引起學齡兒童數(shù)量的波動。本文采用2000—2018年出生人口數(shù)量及對應(yīng)年份小學和初中階段的入學人口數(shù)量作為已知變量，結(jié)合2010—2022年出生人口數(shù)量對2022年之后的入學人口數(shù)量進行預(yù)測，預(yù)測結(jié)果如下：

1.小學階段不同區(qū)域狀況：市轄區(qū)開啟頂峰到達通道，非市轄區(qū)頂峰已過。第N年小學入學生源主要來自第N—6年1月至8月出生新生兒和N—7年9月至12月出生新生兒。因此，將2001年9月1日—2016年8月31日的出生人口數(shù)量設(shè)定為X，將2008年9月1日—2022年9月1日的小學入學人口設(shè)定為Y，隨后輸入2016年9月1日—2022年8月31日的出生人口數(shù)量，指令模型對2023年9月1日—2028年9月1日的小學入學人口進行預(yù)測。根據(jù)輸出結(jié)果中實際入學人口與預(yù)測入學人口二者的重合程度及走向趨勢可得出市轄區(qū)小學入學人口頂峰尚未到來，而非市轄區(qū)域的小學入學人口頂峰已經(jīng)度過，市轄區(qū)小學入學人口于2025年將超越非市轄區(qū)（見圖2），原因在于城鎮(zhèn)化發(fā)展對人口的分布產(chǎn)生影響。

由語言模型輸出的小學入學人口數(shù)量可知，石家莊市小學入學高峰期出現(xiàn)在2015—2023年，從2024年9月開始小學入學人數(shù)規(guī)模將逐漸減少，2028年9月的入學人數(shù)將只有2023年的一半左右（見圖1）。預(yù)計2024年石家莊市小學入學人數(shù)將少于當年畢業(yè)人數(shù)，并且在校學生數(shù)將逐步出現(xiàn)負增長，未來入學人數(shù)與畢業(yè)人數(shù)的差將繼續(xù)擴大（見圖1）。市轄區(qū)小學在校學生數(shù)從2013—2028年總體呈上漲趨勢，非市轄區(qū)小學在校學生數(shù)已在2020年達峰，2021年9月開始逐步出現(xiàn)負增長（見圖3）。

2.初中階段不同區(qū)域狀況：頂峰即將來臨。第N年的初中入學生源主要來自N—6年前的小學入學生。將石家莊市2001年9月1日—2010年8月31日的出生人口數(shù)量設(shè)定為X，將2014年9月1日—2022年9月1日的初中入學人口設(shè)定為Y，隨后輸入2010年9月1日—2022年8月31日的出生人口數(shù)量，指令模型對2023年9月1日—2034年9月1日的初中入學人口進行預(yù)測。根據(jù)輸出結(jié)果中實際入學人口與預(yù)測入學人口二者的重合程度及走向趨勢可得出石家莊市市轄區(qū)初中入學人口數(shù)量的增長率高于非市轄區(qū)的初中入學人口數(shù)量增長率（見圖5），原因仍在于城鎮(zhèn)化發(fā)展引起的人口向城市集中的特性。

由語言模型輸出的初中入學人口數(shù)量可知，石家莊市初中入學高峰期出現(xiàn)于2024—2029年，從2030年9月始初中入學人數(shù)規(guī)模將逐漸減少，2034年9月的入學人數(shù)將跌至10萬人左右（見圖4）。預(yù)計2027年石家莊市入學人數(shù)將少于當年畢業(yè)人數(shù)，未來入學人數(shù)與畢業(yè)人數(shù)的差將繼續(xù)擴大，預(yù)計2027年9月開始初中在校學生數(shù)將呈現(xiàn)負增長趨勢（見圖4）。市轄區(qū)、非市轄區(qū)初中在校學生數(shù)將分別從2032年9月和2027年9月開始逐步出現(xiàn)負增長（見圖6）。

二、義務(wù)教育階段教師編制配置預(yù)測及需求分析

當前，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展進程加速、人口流動性加強、新增人口數(shù)量逐年下滑，使得城鄉(xiāng)教師編制配置之間出現(xiàn)了總量性、周期性和結(jié)構(gòu)性等諸多矛盾。因此，根據(jù)適齡入學人口數(shù)量對所需教師編制總量進行預(yù)測和分析，建立教師編制中長期保障機制，是破解群眾急難愁盼教育問題的精準切入點和著力點。

（一）預(yù)測依據(jù)及標準

以中央編辦明確的師生比（初中1：13.5、小學1：19）為標準，本文將以當年入學人數(shù)及適齡在校學生數(shù)為基準，在排除民辦義務(wù)教育學校提供的5%學位的基礎(chǔ)上，分析預(yù)測石家莊市義務(wù)教育階段教師編制需求總量變化趨勢。

（二）石家莊市義務(wù)教育階段教師編制需求理論值預(yù)測

石家莊市小學教師編制需求總量在2023年9月達峰，從2024年9月開始下降（見圖7）。其中市轄區(qū)小學教師編制需求總量總體呈上漲趨勢，2025年后漲勢放緩；非市轄區(qū)小學教師編制需求總量已于2020年9月達峰，從2021年9月開始持續(xù)下降（見圖8）。

石家莊市初中教師編制需求總量在2029年9月達峰，從2030年9月開始緩慢下降（見圖7）。其中市轄區(qū)初中教師編制需求總量總體呈上漲趨勢；非市轄區(qū)初中教師編制需求總量在2027年9月達峰，從2028年9月開始逐漸下降（見圖9）。

石家莊市中小學教師編制需求總量在2026年9月達到理論峰值10.6萬個左右，隨后逐年下降（見圖10）。其中市轄區(qū)中小學教師編制需求總量逐年攀升，從2019年的2.55萬個增長到2028年的3.96萬個；非市轄區(qū)中小學教師編制需求總量在2019—2025年從6.34萬個增長到6.94萬個，從2026年開始逐年下降（見圖11）。

三、建立義務(wù)教育階段教師編制中長期保障機制的相關(guān)建議

通過測算分析，義務(wù)教育的學位需求規(guī)模整體表現(xiàn)為長期下降的趨勢，但也存在遠期相對過剩近期總量短缺、周轉(zhuǎn)編制投放不精準、教師隊伍管理不規(guī)范導致編制資源浪費等的問題?；谏鲜霈F(xiàn)象，提出如下建議。

（一）建立教師需求預(yù)測機制，精準研判編制供給趨勢

建立以學齡人口為基本數(shù)據(jù)庫的動態(tài)預(yù)測機制，根據(jù)生育政策調(diào)整、城鎮(zhèn)化進程、流動人口等變化因素預(yù)測學齡人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)分布的變化，并將測算精準到校；同時結(jié)合對現(xiàn)有教育編制資源存量、配置、人員結(jié)構(gòu)、退休等情況的分析，科學預(yù)測教育編制需求變化，提前為教育編制資源的宏觀調(diào)控和精準配置提供數(shù)據(jù)支撐，確保師資隊伍的優(yōu)質(zhì)供給和有序消化。

（二）健全周轉(zhuǎn)編制配套舉措，充分釋放存量資源紅利

建立中小學教育專項編制“周轉(zhuǎn)池”，并完善配套舉措，動態(tài)調(diào)整“周轉(zhuǎn)池”規(guī)模，高效精準投放，一是堅持開源節(jié)流，加大事業(yè)編制內(nèi)部挖潛力度，通過各類專項改革挖潛調(diào)劑出來的事業(yè)編制，優(yōu)先向“周轉(zhuǎn)池”補充，以緩解當?shù)毓┬杳堋６轻槍r(nóng)村學校、寄宿制學校等不同學校的特點分類施策，精準提供編制補給。三是深入推進“縣管校聘”改革，實行教師“無校籍化”，將教師的身份由“學校人”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)人”，由縣級教育部門和學校雙重管理，并建立“入職分配—交流輪崗”的全過程動態(tài)管理模式，通過更加靈活地調(diào)配教師資源化解編制供給壓力。

（三）完善教師用編需求規(guī)劃，因時制定編制調(diào)整政策

在達峰期，考慮到初中階段的師資短缺狀況將滯后于小學階段，可在區(qū)域和學段之間統(tǒng)籌調(diào)劑編制，以保障高峰期用編。一是完善區(qū)域統(tǒng)籌機制。結(jié)合各縣（市、區(qū)）編制需求峰谷交替情況，按照“省管總量、市管統(tǒng)籌、縣管使用”的原則，深入推動教師編制跨區(qū)域調(diào)整，平衡各地編制需求。二是探索跨學段任教。中學教師在一定時期任教小學，彌補小學教師達峰需求；按照中學教師的標準招聘小學教師，儲備中學教學力量，保障中學教師需求平穩(wěn)過峰。在過峰后，可在原有核定標準的基礎(chǔ)上，一是進一步探索實施義務(wù)教育學校教師基本編制標準的新“三軌制”，即城市與縣城學校仍使用生師比，有條件的地區(qū)可探索適當縮小生師比；鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校根據(jù)實際需求使用生師比或者班師比；鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和教學點則使用班師比。二是當中小學教師資源供給總體“過?！睍r，制定公辦幼兒園教師編制配備標準，以滿足學前教育發(fā)展需求。

（四）加強教師隊伍規(guī)范管理，充分發(fā)揮編制使用效益

健全教師隊伍規(guī)范管理制度，解決病產(chǎn)假影響教學安排、近家置業(yè)教師交流意愿低、借調(diào)及“退二線”教師占編等問題造成的編制資源的浪費。一是建立教職工人才儲備庫。對于育齡教師比例較大的學校，適當增加編制和人員配備。二是提高教職工流動性。實行教職工輪崗制，明確教職工年交流比不得低于15%并逐步提高，逐步解決教職工城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、學校之間的結(jié)構(gòu)性問題。三是探索建立職稱、工資和學科相掛鉤制度。嚴控教師崗位轉(zhuǎn)教輔崗位，避免出現(xiàn)“評上職就等于躺平”“拿最高的工資干最少的活”現(xiàn)象。