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    我國市轄區(qū)行政體制改革難點探析

    2016-02-01 05:11:07孟雨秋
    法制博覽 2016年19期
    關鍵詞:市轄區(qū)

    孟雨秋

    襄陽市樊城區(qū)經(jīng)濟和信息化局,湖北 襄陽 441002

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    我國市轄區(qū)行政體制改革難點探析

    孟雨秋

    襄陽市樊城區(qū)經(jīng)濟和信息化局,湖北襄陽441002

    摘要:文章提出市轄區(qū)行政體制中存在的問題,分析了問題的原因,提供了改革思路,供業(yè)內(nèi)人士參考。

    關鍵詞:市轄區(qū);行政體制;改革難點

    一、引言

    市轄區(qū)作為城市的組成部分,處于我國行政層級中的基層,所轄區(qū)域多為地級市的政治、文化、經(jīng)濟中心,在工業(yè)化與城市化進程中起著底層驅動作用。由于財權、事權、人事權與其所擔負職責的不匹配,市轄區(qū)現(xiàn)有行政體制無法發(fā)揮最大效用,已成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的行政障礙,由此帶來的發(fā)展問題日趨凸顯。

    二、市轄區(qū)行政體制中存在的問題

    (一)市轄區(qū)設置隨意性較大

    1955年,國務院發(fā)布的《關于設置市、鎮(zhèn)建制的決定》規(guī)定:“人口20萬以上的市,如確有分設區(qū)的必要,可以設立市轄區(qū)?!?979年全國人大通過的地方組織法規(guī)定:“市轄區(qū)是縣級地方政權組織,設立區(qū)人民代表大會常務委員會和區(qū)人民政府。”1982年頒布的《中華人民共和國憲法》再規(guī)定:“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣?!币陨戏梢?guī)定,明確了市轄區(qū)作為地方一級政權組織,但對市轄區(qū)的設置標準僅為“確有必要”。

    一方面,上世紀八十年代末以來大量撤縣設區(qū)建制的出現(xiàn),導致縣的農(nóng)村被劃為城市社區(qū),制造出虛高的城市化水平,遠離城區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通、基礎設施遠不如主城區(qū),但土地定價與主城區(qū)一樣,抬高了農(nóng)村用地成本。

    另一方面,以湖北襄陽市所轄七個區(qū)為例。除襄城區(qū)、樊城區(qū)與襄州區(qū)三個區(qū)以外,高新開發(fā)區(qū)、魚梁洲開發(fā)區(qū)、東津新區(qū)、隆中風景區(qū)四個區(qū)均是由地方自行設立的行政或經(jīng)濟管理區(qū),無行政區(qū)劃代碼,不屬于中華人民共和國民政部在冊的行政區(qū)。

    (二)權責分配不對等

    從職責上看,區(qū)既要承擔工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市管理的責任,又要承擔農(nóng)業(yè)發(fā)展、服務農(nóng)民、農(nóng)村問題的重任,除了經(jīng)濟增長外,招商引資、安全生產(chǎn)與信訪維穩(wěn)等考核指標也是主政者責任的一部分。而與之相悖的是,區(qū)與同級縣相比,發(fā)展本地經(jīng)濟調(diào)控手段更弱,服務公眾心有余而力不足,履職盡責困難重重,普遍說法是“寧可去當縣長,不愿來當區(qū)長”。

    從權能上看,承擔城市管理職能的區(qū),并不能領導國土、規(guī)劃、工商、質檢、公安、交通等部門。一方面,使得市轄區(qū)政府在轄區(qū)內(nèi)管理上出現(xiàn)盲區(qū),缺乏城市建設規(guī)劃、土地開發(fā)等行政審批職能,出現(xiàn)想管的管不了,管得了的不想管的局面。另一方面,市轄區(qū)政府不對稱地承擔著水電、管網(wǎng)等基礎設施建設、維護周邊環(huán)境等城市綜合服務職能,對區(qū)內(nèi)行政管理顯得尤為乏力。

    (三)市轄區(qū)發(fā)展無法因地制宜

    市轄區(qū)經(jīng)濟考核指標涉及到地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)、規(guī)模以上工業(yè)增加值、地方公共財政預算收入、固定資產(chǎn)投資、社會消費品零售總額、高新技術產(chǎn)業(yè)增加值、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入、招商引資實際到位資金、安全生產(chǎn)、節(jié)能減排等。同一市內(nèi)在政策導向上使用同一套考核體系,無視工業(yè)化水平不一的區(qū)情,引發(fā)城區(qū)之間盲目競爭、重復布局,進一步拉大市轄區(qū)之間發(fā)展的不均。

    (四)提供公共服務能力有限

    隨著城市化進程的推進,市轄區(qū)往往面臨舊城改造這一課題。限于財力等原因,一方面“騰籠換鳥”進度快慢不一,影響部分企業(yè)正常發(fā)展壯大與部分百姓正常生活。進一步,對換出的鳥如何“筑巢變鳳”,市轄區(qū)政府往往無力解決。現(xiàn)實情況是,在搬遷戶補償款尚未到位的情況下,若市轄區(qū)工作人員完成了動員搬遷任務,卻是一件值得“表揚”的事情。

    三、市轄區(qū)行政體制問題的原因

    (一)財稅體制“市富區(qū)窮”

    1994年“分稅制”財政管理體制改革以來,地方基層出現(xiàn)財政困難局面。為調(diào)動地方積極性,根據(jù)中共中央、國務院意見,財政部2009年發(fā)布的《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》,明確指出要在“2012年底前,力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革”。得益于此項改革,縣域經(jīng)濟得到了明顯增長。

    市轄區(qū)則不在此次改革受益者之列,區(qū)財政收入與支出仍然由市級財政控制,區(qū)財政不是一級財政。更為嚴重的是,2011年“營改增”試點方案啟動之后,國稅增加,地稅減少,進一步加劇市轄區(qū)財政緊張局面,市轄區(qū)政府缺乏可持續(xù)發(fā)展的稅源。這也同時導致市轄區(qū)政府熱衷于土地開發(fā),增加市轄區(qū)政府財政收入,對培養(yǎng)“百年企業(yè)”發(fā)展實體經(jīng)濟則缺乏足夠重視。

    市轄區(qū)級財政維系在“吃飯財政”水平。在收入上,區(qū)內(nèi)優(yōu)質稅源劃歸給市本級征收,余下稅源占比小、征收困難;所轄部門大都是服務型,缺乏行政事業(yè)性收費權限。在支出上,讓市轄區(qū)承擔公共設施建設、重大項目配套資金等的任務,讓本已貧乏的財政更加捉襟見肘。

    (二)事權下放不到位

    自上而下,國稅、海關、國家安全、金融、外匯等職能部門由中央絕對集權,相對集權的地稅、國土資源部分權力掌握在中央、部分權力掌握在地方,如省地稅受國家地稅、省政府雙重領導,但市地稅以下垂直領導,不受政府領導,市轄區(qū)政府不管地稅、國土資源部門。分權的部門,地方擁有絕對主動權,但下放至市轄區(qū)一級,大多僅剩服務型職能部門。區(qū)政府各分管區(qū)長只能“聯(lián)系”規(guī)劃、工商、質檢、公安、交通等區(qū)分局,對所有區(qū)分局均無權分管。

    (三)人事權制約明顯

    城市發(fā)展的整體決策部署往往無法充分保障各個區(qū)持續(xù)健康發(fā)展,甚至是犧牲一個區(qū)、多個區(qū)的利益換來重點區(qū)的發(fā)展。只要各個區(qū)內(nèi)部還有帕累托改進的空間,城市的整體規(guī)劃布局就未達到最優(yōu)。當市阻礙乃至對市轄區(qū)發(fā)展作出不利行為時,在區(qū)級政府的干部人事權由市級政府掌控的體制下,區(qū)級政府無法做出違背市級政府舉動,最終導致市轄區(qū)居民整體利益受損。

    四、國外境外市轄區(qū)行政體制參考

    (一)香港非政權性區(qū)域組織

    《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第九十七條規(guī)定:“香港特別行政區(qū)可設立非政權性的區(qū)域組織,接受香港特別行政區(qū)政府就有關地區(qū)管理和其他事物的咨詢,或負責提供文化、康樂、環(huán)境衛(wèi)生等服務?!毕愀鄣膮^(qū)具有兩項職能,一是為政府決策提供意見,二是提供政務民生服務。區(qū)議會成員由民選議員、當然議員與委任議員組成,來自區(qū)內(nèi)不同利益群體的代表發(fā)出自己的聲音并提供服務,政府施政更近距離地接受了民意。

    (二)美國服務性特區(qū)政府

    美國聯(lián)邦政府下轄州政府,州政府下轄地方政府。地方政府包括縣、市、鎮(zhèn)、學區(qū)、特區(qū)。特區(qū)政府與我國市轄區(qū)政府一樣,并非“全能型”政府,但在服務職能上更進一步,只設置與居民日常生活息息相關的公共服務部門,如教育、供水、住房、衛(wèi)生、圖書館等,突出高效、靈活、便民特點。

    五、市轄區(qū)行政體制改革思路

    (一)職能定位

    為讓市轄區(qū)走出事多責重卻無職無權的困境,基本思路是“弱市實區(qū)”。下放多少事權,就下放多少職權,堅持權責對等原則。一方面,下放市直管區(qū)分局職能。另一方面,確應由市直管的部門,則上收事權歸市。明晰市、區(qū)兩級行政權、責范圍。

    (二)市轄區(qū)設立標準

    在下放職權的同時。一方面要從法律程序上規(guī)范設立市轄區(qū)的標準,嚴格依照憲法、組織法規(guī)定設立、撤銷、合并市轄區(qū)。另一方面,對已經(jīng)設立的市轄區(qū),無法律或授權情形,當予以撤銷。

    (三)財政權力

    參照“省管縣”改革,確立市轄區(qū)一級財政地位,減少中間承接轉移行政成本,切實將財權向基層下移。財政權力下放不成功,將直接導致區(qū)一級政府無財、無權,在服務基層民眾、企業(yè)中,很難有較大作為。無力制定促進經(jīng)濟增長等獎勵扶持政策,無力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展,只能寄希望于依靠上級政府支持。

    (四)權力為民與監(jiān)督制約

    參照香港區(qū)議會,切實發(fā)揮區(qū)人大、區(qū)政協(xié)、行業(yè)協(xié)會等中介組織的職能,更多地聽取來自民眾的聲音。同時接受新聞媒體、上級政府的監(jiān)督和約束。

    六、結語

    綜上所述,在地方基層制度設計上依照法定程序,按照權責財相對等原則理順市與市轄區(qū)兩級行政關系,充分下放市轄區(qū)財權、事權、人事權,才能激發(fā)基層活力,實現(xiàn)城區(qū)經(jīng)濟與縣域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展,帶動我國國家治理行政體制自下而上穩(wěn)定有序運行。

    [參考文獻]

    [1]吳兵.我國省管縣體制改革動因研究[J].法制與社會,2010(05).

    [2]黃曉雪,湯文穎,甄貞,王松琦,郭冬梅.河北省管縣體制改革思考[J].合作經(jīng)濟與科技,2010(13).

    [3]朱靖琰.淺談省管縣體制改革的認識[J].科學咨詢(科技管理),2010(06).

    [4]趙瑩.對于我國省管縣體制改革的若干思考[J].科教導刊(中旬刊),2011(02).

    中圖分類號:D630

    文獻標識碼:A

    文章編號:2095-4379-(2016)19-0190-02

    作者簡介:孟雨秋(1989-),男,漢族,湖北洪湖人,碩士研究生,襄陽市樊城區(qū)經(jīng)濟和信息化局,產(chǎn)業(yè)發(fā)展科科長,研究方向:行政法。

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