整體性治理視野下市轄區(qū)政府治理的困境與出路

魏淑艷, 寇 丹(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽(yáng) 110819)

市轄區(qū)政府治理是我國(guó)獨(dú)有的問(wèn)題。隨著城市化步伐的不斷加快,我國(guó)已有的市轄區(qū)政府發(fā)展中存在的諸多問(wèn)題日益凸顯,已經(jīng)制約著城市又好又快的發(fā)展。同時(shí),市轄區(qū)政府治理是一個(gè)較少受到學(xué)術(shù)界關(guān)注的問(wèn)題。既有的研究基本從職能定位、財(cái)權(quán)事權(quán)劃分、政府機(jī)構(gòu)、政府競(jìng)爭(zhēng)等方面來(lái)解讀和規(guī)范市轄區(qū)政府治理,對(duì)市轄區(qū)政府治理困境成因與解決對(duì)策的多樣性缺乏到位的把握。在這種意義上,整體性治理理論有助于幫助我們系統(tǒng)理解市轄區(qū)政府治理困境及其解決辦法。本文將從整體性治理的理論視野分析市轄區(qū)政府治理的困境,論證“逐步取消說(shuō)”和“轉(zhuǎn)變職能說(shuō)”的不足,力圖在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提出基于整體性治理的綜合性解決方案。

一、 整體性治理視野下市轄區(qū)政府治理的困境

傳統(tǒng)官僚制理論注重理性和效率,強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)部的專業(yè)分工、權(quán)力分化及功能分割,而整體性治理主張以政府組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ),調(diào)整政府自身的官僚制治理,同時(shí)加強(qiáng)與市場(chǎng)機(jī)制、公民社會(huì)的協(xié)調(diào)和整合,合作解決治理難題。整體性治理(holistic governance)就是以公民需求為導(dǎo)向,以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為機(jī)制,運(yùn)用信息技術(shù)對(duì)碎片化的治理層級(jí)、治理功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等進(jìn)行有機(jī)整合,不斷“從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合”[1],為公民提供無(wú)縫隙而非分離和彼此沖突的整體性服務(wù)的政府治理模式。從整體性治理視野出發(fā),市轄區(qū)政府治理的困境主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

1. 機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊

我國(guó)現(xiàn)有行政管理體制實(shí)行的是“兩級(jí)政府,三級(jí)管理”模式,其中“兩級(jí)政府”指的是市政府及市轄區(qū)(縣)政府,“三級(jí)管理”指的是市、市轄區(qū)(縣)及街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))。市轄區(qū)地處所屬城市內(nèi)部,市級(jí)政府與市轄區(qū)級(jí)政府所轄區(qū)域在空間上的重復(fù)造成這種管理模式下的“兩級(jí)政府”在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能行使上不可避免地存在著交叉和重疊。市級(jí)政府所轄委辦局與市轄區(qū)級(jí)政府所轄委辦局職能交叉重疊、資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。如何協(xié)調(diào)市與市轄區(qū)之間類似的職能交叉、設(shè)置重疊的部門機(jī)構(gòu)間關(guān)系,規(guī)避市轄區(qū)政府為尋求自身發(fā)展而與市級(jí)政府展開縱向競(jìng)爭(zhēng)造成的不良影響,引導(dǎo)市轄區(qū)政府與市級(jí)政府間的良性競(jìng)爭(zhēng)以促進(jìn)整個(gè)城市的發(fā)展,已經(jīng)成為了當(dāng)前市轄區(qū)級(jí)政府管理體制改革的一個(gè)努力方向。

2. 行政職能交叉

雖然我國(guó)現(xiàn)行《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中,都有關(guān)于市轄區(qū)級(jí)政府與縣級(jí)政府具有同樣的行政管理職能的相關(guān)表述,但由于多數(shù)市轄區(qū)完全或大部分地處城區(qū)內(nèi),在空間上與城市重合,使市轄區(qū)在實(shí)際發(fā)展中鮮有自身特色與發(fā)展空間,甚至客觀上造成公眾對(duì)市轄區(qū)是否是一級(jí)政府存在模糊認(rèn)識(shí)。在行政體制改革過(guò)程中有時(shí)存在著市級(jí)政府對(duì)所轄市轄區(qū)級(jí)政府的干預(yù)隨意性較強(qiáng),這就容易造成市轄區(qū)級(jí)政府管理上的錯(cuò)位和越位。這種行政定位的不清晰勢(shì)必在客觀上造成市轄區(qū)的事權(quán)較大,具體表現(xiàn)為行使公共服務(wù)職能的范圍大而雜,特別是市區(qū)兩級(jí)政府的責(zé)、權(quán)、利劃分不清,具體管轄范圍不夠明確,造成本應(yīng)由市級(jí)政府管轄的一些事務(wù)往往由市轄區(qū)級(jí)政府承擔(dān),而本應(yīng)屬市轄區(qū)級(jí)政府的一些職能往往被市級(jí)政府上收。

3. 公眾滿意度低

根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)政治參與報(bào)告(2011)》藍(lán)皮書:2006—2010年,我國(guó)政府公共服務(wù)指數(shù)基本徘徊在60～70分,公眾對(duì)政府的公共服務(wù)總體滿意度不高[2]。公眾的不滿意主要集中在政府行政管理混亂、公共服務(wù)效率低、程序煩瑣復(fù)雜、辦事周期過(guò)長(zhǎng)等方面,這些現(xiàn)象在市轄區(qū)級(jí)政府層面體現(xiàn)得更為明顯。尤其是前述所提及的市轄區(qū)級(jí)政府與其所屬市級(jí)政府間在管理上經(jīng)常出現(xiàn)錯(cuò)位和越位現(xiàn)象,一些本應(yīng)由市轄區(qū)政府管理的事務(wù)卻無(wú)法管理,公眾會(huì)認(rèn)為市轄區(qū)政府“不管事”;又或是本不該由市轄區(qū)政府管理的事務(wù)卻“被”要求管理,公眾又會(huì)認(rèn)為市轄區(qū)政府“亂管事”。另外,由于當(dāng)前社區(qū)概念在我國(guó)還沒有完全被公眾了解和接納,街道辦事處這一政府派出機(jī)構(gòu)在公眾中尚未得到完全認(rèn)可,市轄區(qū)級(jí)政府及其所轄各委辦局仍然是百姓心目中“最貼近的”的政府層級(jí),當(dāng)群眾有訴求時(shí)首先想到的即是當(dāng)?shù)氐氖休爡^(qū)級(jí)政府及其相關(guān)部門。市轄區(qū)級(jí)政府作為公眾日常接觸最多也最為頻繁的行政單位,必然會(huì)客觀地增加與公眾的摩擦,從而也造成了市轄區(qū)級(jí)政府公眾滿意度偏低的現(xiàn)狀。

4. 同城市轄區(qū)級(jí)政府間缺乏合作

同城市轄區(qū)級(jí)政府間不僅缺乏溝通與合作,而且還圍繞著稀缺資源展開激烈的橫向競(jìng)爭(zhēng)。這些競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)在市轄區(qū)級(jí)政府向市級(jí)政府及其所屬部門爭(zhēng)取政策、爭(zhēng)取資金、爭(zhēng)取項(xiàng)目。這種競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的主要原因是市級(jí)政府對(duì)于市轄區(qū)級(jí)政府擁有稀缺資源分配的權(quán)力,市轄區(qū)級(jí)政府為了獲取有利于自身發(fā)展的資源,只能付出相應(yīng)代價(jià)“討好”市級(jí)政府,而市級(jí)政府所重視的是市轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和發(fā)展速度。同時(shí),城市作為一個(gè)集約空間,其信息傳播也具有集約性,這意味著市級(jí)政府十分容易鑒別出各區(qū)政府向其傳遞的經(jīng)濟(jì)信息是否真實(shí)。在此種邏輯之下,難以“蒙混過(guò)關(guān)”的市轄區(qū)政府必然將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的努力方向側(cè)重在稅收指標(biāo)上,而對(duì)稅收指標(biāo)的重視很容易轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)稅源的爭(zhēng)奪,進(jìn)而演進(jìn)為對(duì)納稅大戶的爭(zhēng)奪。這種對(duì)稅源的“零和競(jìng)爭(zhēng)”勢(shì)必造成同城市轄區(qū)級(jí)政府在發(fā)展中各顯神通,相互之間不但缺乏溝通與合作,而且往往各自為政,在城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、外資的吸引等許多方面明爭(zhēng)暗奪。

二、 市轄區(qū)政府治理困境的主要成因

1. 法律規(guī)范的缺失

首先,我國(guó)市轄區(qū)的設(shè)置尚無(wú)明確的法律規(guī)范。市轄區(qū)在設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置模式、機(jī)構(gòu)編制等許多方面,都缺乏可明確、可遵循的法律標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致在市轄區(qū)設(shè)置上的主觀隨意性較大。其次,法律對(duì)市、市轄區(qū)兩級(jí)政府所負(fù)有的職能雖有明確規(guī)定,但在職責(zé)權(quán)限上的劃分卻又十分模糊。

2. 市、市轄區(qū)兩級(jí)政府職能的重復(fù)

目前,大多數(shù)市政府與市轄區(qū)政府在職權(quán)劃分上隨意性很大,普遍存在市、市轄區(qū)管理體制不順的問(wèn)題。一方面,事關(guān)全局的、原則性的重大決策和指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的權(quán)力需要集中在市政府,從而使城市管理具有權(quán)威的、統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo);另一方面,根據(jù)城市管理的要求,又必須靠分級(jí)管理來(lái)進(jìn)行落實(shí),使城市管理真正達(dá)到縱向到底、橫向到邊,管理效力覆蓋全市,做到城市管理中統(tǒng)一管理和分級(jí)負(fù)責(zé)的有機(jī)結(jié)合。由于市、市轄區(qū)兩級(jí)政府在具體管理工作中職權(quán)劃分不合理,往往是市下放給市轄區(qū)的管理權(quán)限很小,這就形成了雖然市轄區(qū)級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)負(fù)有管理責(zé)任,但履行責(zé)任所需的權(quán)力卻集中在市直部門,造成市轄區(qū)政府有責(zé)無(wú)權(quán),難以真正履行管理職能。

3. 市轄區(qū)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

市級(jí)政府與市轄區(qū)政府雖層級(jí)不同,但同處一個(gè)城市,本應(yīng)在職能及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置上區(qū)別開來(lái),但現(xiàn)實(shí)是市與市轄區(qū)政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度“職責(zé)同構(gòu)”:市轄區(qū)政府與市政府在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)出“上下對(duì)口,左右對(duì)齊”,縱向機(jī)構(gòu)的設(shè)置高度統(tǒng)一[3]。

4. 市轄區(qū)政府的本位主義行為

市轄區(qū)政府既是市級(jí)政府的下級(jí),也是相對(duì)獨(dú)立的利益主體。市轄區(qū)政府的雙重身份,導(dǎo)致在其利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制和行為約束機(jī)制發(fā)生矛盾時(shí),往往是利益驅(qū)動(dòng)占上風(fēng),而以城市發(fā)展的全局整體性受到破壞為代價(jià)[4]。

5. 社會(huì)自治與市場(chǎng)機(jī)制不成熟

在市轄區(qū)治理中,社會(huì)自治組織和市場(chǎng)是治理不可或缺的主體,但在現(xiàn)階段,社會(huì)自治組織發(fā)展薄弱,不能較好地承接政府職能調(diào)整所轉(zhuǎn)移出來(lái)的工作,也還沒有成為政府治理的好幫手。同時(shí),市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育尚不成熟,還不能很好地運(yùn)用市場(chǎng)工具來(lái)解決治理中存在的問(wèn)題。

三、 市轄區(qū)政府整體性治理方案的內(nèi)容與可行性

既有的解決市轄區(qū)政府治理困境的代表性觀點(diǎn)主要有兩種:一是逐步取消市轄區(qū)政府;二是對(duì)市轄區(qū)政府實(shí)施政府機(jī)構(gòu)改革,轉(zhuǎn)變政府職能[5]。“逐步取消說(shuō)”和“轉(zhuǎn)變職能說(shuō)”都有其合理性,但兩者作為根本性解決方案則存在以下問(wèn)題:造成市轄區(qū)政府治理困境的原因是多重的,既有政府自身的問(wèn)題,也有市場(chǎng)、公民社會(huì)的問(wèn)題,單純從政府行政區(qū)劃調(diào)整或政府職能轉(zhuǎn)變的角度去解決,應(yīng)該說(shuō)是有些片面的,它能夠起到一定作用,但不會(huì)從根本上幫助市轄區(qū)政府走出治理困境。

從整體性治理視野出發(fā),市轄區(qū)政府治理困境的成因是綜合性的,因此也就必須從整體性治理的角度綜合地解決,爭(zhēng)取兼具短期合理性與長(zhǎng)期的理性,最終達(dá)到標(biāo)本兼治。

1. 政府系統(tǒng)本身的調(diào)整和改革

第一,從整體性治理的角度對(duì)不同的市轄區(qū)分類處理。中國(guó)800多個(gè)市轄區(qū)中,情況比較復(fù)雜,不宜用相同或單一的辦法“一刀切”地處理。根據(jù)實(shí)際情況,先進(jìn)行大致分類,然后根據(jù)類別制定指導(dǎo)性意見。有的市轄區(qū)屬于城市核心功能區(qū),必須置于統(tǒng)一的城市規(guī)劃之中,此類市轄區(qū)在政策制定、發(fā)展規(guī)劃等方面必然受限于市級(jí)政府的政策。有的市轄區(qū)在地域、人口、經(jīng)濟(jì)、交通等方面相對(duì)獨(dú)立于城市市區(qū),該類市轄區(qū)在其治理范圍內(nèi)應(yīng)被賦予更大的政策制定權(quán)限。當(dāng)然在區(qū)際政府之間關(guān)系上及跨界治理方面則毫無(wú)疑問(wèn)地要受市級(jí)政府的協(xié)調(diào)。

第二,從整體性治理的角度理順市與市轄區(qū)政府之間的關(guān)系。從法律、制度上明確并細(xì)化市政府與市轄區(qū)政府之間的職權(quán)與職責(zé)劃分,避免“有責(zé)無(wú)權(quán)”、“有權(quán)無(wú)責(zé)”、“權(quán)責(zé)不對(duì)稱”的現(xiàn)狀;在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,根據(jù)職能設(shè)置調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置,根據(jù)需要取消、合并或強(qiáng)化,除少數(shù)部門外,對(duì)口設(shè)置不作為強(qiáng)制性規(guī)定,同時(shí)避免市、市轄區(qū)兩級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置沖突;在資源配置上,優(yōu)化并合理配置市轄區(qū)政府資源,尤其是對(duì)于財(cái)政資源,應(yīng)以行政法規(guī)形式予以明確,從而避免“壓力型體制”下市級(jí)政府憑借其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)將資源集中于本級(jí)政府支配,導(dǎo)致市轄區(qū)政府缺乏必要的資源來(lái)履行職能的情況發(fā)生。

第三,從整體性治理的視野出發(fā)加強(qiáng)對(duì)市轄區(qū)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的整合。具體包括:推進(jìn)大部制改革,減少交叉職能部門,合并業(yè)務(wù)相近、職能相似部門;建立機(jī)構(gòu)內(nèi)部合作網(wǎng)絡(luò);建立行政服務(wù)大廳,推行“一站式服務(wù)”;加強(qiáng)電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè),以提供更為便捷高效的政府服務(wù)。

2. 促進(jìn)社區(qū)自治,支持社會(huì)組織參與市轄區(qū)政府治理

整體性治理的主體,既可以是政府、公共機(jī)構(gòu),也可以是私人機(jī)構(gòu),還可以是公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的聯(lián)合,甚至包括非政府組織、非營(yíng)利組織、轄區(qū)單位、居民個(gè)人等。從解決社會(huì)矛盾、提供公共服務(wù)的角度而言,政府并不是萬(wàn)能的,有些問(wèn)題更適合交由社會(huì)組織承擔(dān)。作為基層政府,應(yīng)當(dāng)促進(jìn)基層自治組織的發(fā)展,與基層社區(qū)組織合作提供公共服務(wù),構(gòu)建市轄區(qū)政府公共服務(wù)一主多元型的供給新模式[6]。

3. 發(fā)揮市場(chǎng)化治理工具在市轄區(qū)政府治理中的積極作用

在整體性治理視野下,市場(chǎng)和政府一樣,都是公共治理的有效主體,充分利用其回應(yīng)性強(qiáng)、效率高等特點(diǎn),可以提高公共物品供給的質(zhì)量和效率[7]。

從整體性治理的角度出發(fā),政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)各有優(yōu)劣,但都是整體性治理中參與的主體,其中市轄區(qū)政府仍然起主導(dǎo)作用,但市場(chǎng)和社會(huì)組織對(duì)于高質(zhì)量的治理而言不可或缺。為實(shí)現(xiàn)公共治理的價(jià)值追求,必須使三方主體協(xié)同合作,并不斷探求更為合理的互助合作模式,以更為有效的方式解決公共問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

與“逐步取消說(shuō)”和“轉(zhuǎn)變職能說(shuō)”比較,整體性治理方案比較系統(tǒng),而且遠(yuǎn)近兼顧,能夠最大限度地標(biāo)本兼治。例如,短期可以以政府自我調(diào)整為主,長(zhǎng)期則立足于社會(huì)組織培育,以及建立政府、社會(huì)、市場(chǎng)合作治理的公共治理結(jié)構(gòu)。不過(guò),整體性治理方案并不是對(duì)“逐步取消說(shuō)”和“轉(zhuǎn)變職能說(shuō)”的簡(jiǎn)單否定,而是吸收了其合理性因素。比如整體性治理方案內(nèi)在地包含著政府職能調(diào)整和轉(zhuǎn)變的內(nèi)容,是對(duì)“轉(zhuǎn)變職能說(shuō)”的吸收;同時(shí),整體性治理方案強(qiáng)調(diào)復(fù)合的解決措施,而不是簡(jiǎn)單地“取消”了事,這又是對(duì)“逐步取消說(shuō)”的揚(yáng)棄,但也不否認(rèn),假如市場(chǎng)、公民社會(huì)的發(fā)育非常成熟以至于足以承接部分政府職能,從而“小政府”成為現(xiàn)實(shí)可能之后,取消市轄區(qū)政府也許將成為可能。

四、 結(jié) 語(yǔ)

市轄區(qū)政府治理過(guò)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題及其成因是很復(fù)雜的,在一定程度上市轄區(qū)政府治理的困境是各層級(jí)政府治理困境的一個(gè)縮影。面對(duì)綜合的問(wèn)題、綜合的成因,簡(jiǎn)單的線性思維、簡(jiǎn)單的政策選擇,短期的功利性選擇,往往收益于一時(shí),但缺乏長(zhǎng)期合理性,甚至在解決部分問(wèn)題的同時(shí)導(dǎo)致了其他問(wèn)題的惡化,使困境越陷越深。有些措施具有長(zhǎng)期合理性,例如市場(chǎng)發(fā)育、社會(huì)組織培育,但有些遠(yuǎn)水不解近渴,缺乏短期可行性。整體性治理視野和整體性治理的解決方案有利于遠(yuǎn)近兼顧,在解決具體問(wèn)題過(guò)程中碎步前行,逐步夯實(shí)公共治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ),提升公共治理的質(zhì)量。但問(wèn)題的另一面是,整體性治理的思路,無(wú)疑對(duì)于政府的理性能力、政策制定能力以及決心和魄力都是一個(gè)巨大的考驗(yàn)。

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