實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰和空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的協(xié)同治理路徑

陳菡 陳文穎 何建坤

摘要?氣候變化和空氣污染造成的社會福利損失對中國高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的制約日趨顯著。加速碳排放達(dá)峰和空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)（“雙達(dá)”）進(jìn)程，是引領(lǐng)全球氣候治理和實(shí)現(xiàn)美麗中國目標(biāo)必須應(yīng)對的課題。當(dāng)前，國家在控制碳排放和污染水平上的中長期目標(biāo)仍未有效傳導(dǎo)至地方，不利于發(fā)揮環(huán)境約束對規(guī)劃制定和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的倒逼作用。為此，作者立足于后疫情時代經(jīng)濟(jì)綠色復(fù)蘇的新形勢，從協(xié)同控制措施、協(xié)同管理體系和區(qū)域協(xié)同治理等方面，探討“雙達(dá)”行動對降低社會低碳轉(zhuǎn)型成本和提高地方經(jīng)濟(jì)綜合競爭力的推動作用;同時從國家和省市兩方面分析了協(xié)同治理工作在頂層政策機(jī)制、技術(shù)體系和資金支撐等方面的關(guān)鍵制約因素，提出以溫室氣體和多污染物協(xié)同減排為導(dǎo)向、以管理和技術(shù)協(xié)同為保障和以區(qū)域協(xié)同治理為手段的應(yīng)對思路。建議國家在“十四五”時期進(jìn)一步完善分區(qū)域、分批“雙達(dá)”的原則及其配套機(jī)制建設(shè)，在每個地級市制定大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)方案的基礎(chǔ)上要求發(fā)達(dá)地區(qū)和低碳試點(diǎn)城市進(jìn)一步提出碳排放總量控制目標(biāo)，推動地方將“雙達(dá)”目標(biāo)納入引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型的目標(biāo)體系和各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃等政策文本，積極探索排污交易、碳市場和電力市場有機(jī)融合的市場化治污降碳新方式。

關(guān)鍵詞?碳排放;空氣質(zhì)量;達(dá)峰;協(xié)同治理

中圖分類號?X24

文獻(xiàn)標(biāo)識碼?A?文章編號?1002-2104（2020）10-0012-07?DOI：10.12062/cpre 20200801

當(dāng)前，疫情的負(fù)面影響仍在全球蔓延，中國以獨(dú)立完整的工業(yè)體系和蓬勃發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟(jì)為依托，社會秩序率先回歸正軌，其對沖疫情負(fù)面影響的一攬子政策方案也引起了廣泛的國際關(guān)注。在全球經(jīng)濟(jì)下行、矛盾凸顯的宏觀背景下，以智能化為特征的“新基建”在助力疫情后經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時，有助于從根本上提高能源生產(chǎn)和利用效率，推動經(jīng)濟(jì)綠色復(fù)蘇，協(xié)同實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰和空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)（“雙達(dá)”）?！笆奈濉笔侵袊鐣?jīng)濟(jì)低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，后疫情時代排放的潛在反彈趨勢也增加了應(yīng)對氣候變化和大氣污染的工作難度。因此，以“雙達(dá)”目標(biāo)為約束強(qiáng)化投資的綠色導(dǎo)向，將為經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和換擋升級注入新的活力，從而將疫情之“?！鞭D(zhuǎn)化為可持續(xù)發(fā)展之“機(jī)”，對構(gòu)建清潔低碳的“中國模式”乃至增強(qiáng)全球經(jīng)濟(jì)增長動力都具有重要意義。

1?研究背景

中國于2015年6月向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》提交《強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化行動——中國國家自主貢獻(xiàn)》（下簡稱NDC），提出到2030年左右CO2排放達(dá)到峰值并爭取早日達(dá)峰，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值CO2排放比2005年下降60%～ 65%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右。2019年單位GDP CO2排放同比下降4.1%，比2005年累計(jì)下降48%，非化石能源占能源消費(fèi)總量比重達(dá)到15.3%，提前完成提出的自主減排承諾目標(biāo)，已基本扭轉(zhuǎn)了CO2排放快速增長的局面。另一方面，七年的藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)也使得空氣質(zhì)量發(fā)生巨大改善。截至2019年底，PM2.5（環(huán)境空氣中空氣動力學(xué)當(dāng)量直徑小于等于 2.5 μm的顆粒物）未達(dá)標(biāo)（二級濃度限值35 μg/m3）的261個城市平均濃度比2015年下降23.1%，全國337個城市重污染天數(shù)下降36.6%，完成《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計(jì)劃》中的PM2.5目標(biāo)已成定局。

然而，當(dāng)前我國單位GDP能源強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度仍然顯著高于世界平均水平且下降難度逐漸加大。在快速城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長壓力的背景下，地方和企業(yè)控制碳排放的內(nèi)生動力仍然不足，“穩(wěn)增長”政策目標(biāo)可能壓過氣候和環(huán)境目標(biāo)，這些因素都增加了延遲達(dá)峰的風(fēng)險。煤炭消費(fèi)時有反彈，在疫情后拉動地方經(jīng)濟(jì)的迫切需求下，2020年前五個月全國計(jì)劃新建煤電項(xiàng)目48 GW（1 GW等于100萬kW），超過2019年全年新增，相當(dāng)于1.6 億t/年的CO2排放增量。若不能及時控制煤電規(guī)模過快增長的情況，并促進(jìn)可再生能源消納保障機(jī)制的完善和實(shí)施，則分地區(qū)、分階段達(dá)峰以兌現(xiàn)2030年減排承諾仍存在一定困難。此外，疫情可能會對企業(yè)節(jié)能環(huán)保和地方散煤治理的資金投入帶來負(fù)面影響。隨著大氣污染防治工作進(jìn)入深水區(qū)，差異化、精細(xì)化和動態(tài)化的污染治理體系亟須進(jìn)一步完善，交通、工業(yè)等非電力部門的結(jié)構(gòu)性減排潛力有待進(jìn)一步挖掘。優(yōu)良天數(shù)比例達(dá)標(biāo)仍面臨著較大風(fēng)險和壓力。2019年僅有46.6%的城市實(shí)現(xiàn)六項(xiàng)污染物全部達(dá)標(biāo)，臭氧污染增長趨勢明顯。截至2019年底，我國僅有34個城市發(fā)布城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃，13個城市正在編制中。表1以生態(tài)環(huán)境部定期公布的月度、季度和年度空氣質(zhì)量狀況報告中特別單列的三大重點(diǎn)區(qū)域?yàn)槔?，對城市空氣質(zhì)量及其改善情況進(jìn)行了概述。

“十四五”是落實(shí)和強(qiáng)化NDC目標(biāo)及大幅提升城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率的關(guān)鍵時期，有必要在年度改善的短期目標(biāo)基礎(chǔ)上，設(shè)定清晰的中長期“雙達(dá)”目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑，保持戰(zhàn)略定力，倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和低碳技術(shù)創(chuàng)新，盡早形成減碳和降污的高效管理體系。

2?協(xié)同治理重點(diǎn)領(lǐng)域

2.1?協(xié)同減排措施及其成本效益

由于大部分溫室氣體和大氣污染物都主要來自人類活動中的礦物燃料燃燒，二者的協(xié)同控制具有理論和實(shí)際可行性。同時，單一污染物的排放削減已無法滿足空氣質(zhì)量大幅改善的要求，建立多污染物的系統(tǒng)性控制戰(zhàn)略、加強(qiáng)多污染物的協(xié)同控制是“十四五”科學(xué)和精準(zhǔn)治污的重難點(diǎn)[2]。

協(xié)同減排措施主要包括末端治理、能效提升和結(jié)構(gòu)調(diào)整三大類。其中末端治理技術(shù)在高耗能行業(yè)多污染物協(xié)同減排方面具有顯著潛力。當(dāng)前燃煤電廠超低排放改造已累計(jì)達(dá)8.9×108 kW，占煤電總裝機(jī)容量的86%，重點(diǎn)行業(yè)和機(jī)動車尾氣的嚴(yán)格排放標(biāo)準(zhǔn)體系也為VOCs（揮發(fā)性有機(jī)物）和NOx（氮氧化物）協(xié)同減排做出了重要貢獻(xiàn)。然而傳統(tǒng)末端控制技術(shù)的可持續(xù)減排潛力有限，難以有效應(yīng)對復(fù)雜的二次污染治理，且往往不具有顯著的碳減排協(xié)同效益。

能效提升措施具有成本低、改善空間大的優(yōu)勢。國家發(fā)展改革委等部委于2017年聯(lián)合發(fā)布了《循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動》[3]，并在2018年的《國家重點(diǎn)節(jié)能低碳技術(shù)推廣目錄》中公布了13個行業(yè)的260項(xiàng)節(jié)能技術(shù)。模擬結(jié)果表明，通過對建筑環(huán)境、交通運(yùn)輸和城市給養(yǎng)等3個城市系統(tǒng)，以及紡織與電子這2個工業(yè)系統(tǒng)進(jìn)行改造，到2030年空氣細(xì)顆粒物污染和溫室氣體排放量將分別減少10%和11%[4]。黨的十八大以來，通過落實(shí)節(jié)能優(yōu)先方針，中國以年均2.7%的能源消費(fèi)增長支撐了年均7%的經(jīng)濟(jì)增長。研究顯示，相較于正常退役情景，提前淘汰小型低效機(jī)組可使2030年大型高效機(jī)組占比提升至80%以上，將SO2和CO2排放進(jìn)一步降低25%和5%[5];相較于維持現(xiàn)有能效水平的基準(zhǔn)情景，降低交通運(yùn)輸業(yè)單位周轉(zhuǎn)能耗有望在2050年實(shí)現(xiàn)38%的碳減排，同時避免12 萬人因空氣污染導(dǎo)致的過早死亡[6]。

而結(jié)構(gòu)調(diào)整則通過能源、產(chǎn)業(yè)、交通運(yùn)輸和用地結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級從根源上削減對高碳燃料的需求，對溫室氣體和污染物減排的協(xié)同效應(yīng)更加顯著。包括對固定源采取關(guān)停火電廠和小水泥廠、淘汰燃煤鍋爐等措施;在移動源治理上淘汰黃標(biāo)車和老舊車，完善燃油車輛和油品管制并制訂低排放交通運(yùn)輸規(guī)劃;對城中村等分散面源的管理采取“煤改氣”“煤改電”和擴(kuò)大集中供暖面積等措施。其中電力部門低碳轉(zhuǎn)型還在很大程度上決定了建筑和交通部門電氣化的協(xié)同減排效益。除燃燒源外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和用地管理對氨氮和短壽命溫室氣體協(xié)同減排也具有重要意義。

成本效益分析表明，能夠協(xié)同減少多種污染物或溫室氣體的政策措施往往具有更大的社會成本有效性。在當(dāng)前NDC目標(biāo)指導(dǎo)下，實(shí)施氣候政策所增加的CO2減排成本可以被減少的空氣污染物控制成本所抵消[7]。而若將健康協(xié)同效益貨幣化，則對于“2+26”城市而言，因散煤替代帶來的社會凈收益可達(dá)地區(qū)生產(chǎn)總值的3%左右，其中“煤改電”相較“煤改氣”對農(nóng)村居民的收入壓力更小，且長遠(yuǎn)來看有助于加速農(nóng)網(wǎng)改造和農(nóng)村用電水平的提升[8]。模擬結(jié)果對比顯示，減少CO2排放所產(chǎn)生的健康效益在發(fā)展中國家更為顯著，到2030年，東亞地區(qū)的健康效益將是減排邊際成本的10～70倍[9]。此外，在工業(yè)煙氣治理中，只有協(xié)同控制常規(guī)污染物和汞等有毒重金屬的排放，才能優(yōu)化污染處理流程，并降低生產(chǎn)運(yùn)營和排放達(dá)標(biāo)的成本。因此，當(dāng)前迫切需要對PM2.5和臭氧、NOx和VOCs的協(xié)同控制規(guī)律做更深入的探索，對重點(diǎn)排放部門實(shí)行分級統(tǒng)籌管理，才能盡快實(shí)現(xiàn)區(qū)域性、季節(jié)性復(fù)合污染治理目標(biāo)。

2.2 管理機(jī)制協(xié)同

雖然應(yīng)對氣候變化的管理職能已從國家發(fā)展改革委轉(zhuǎn)至生態(tài)環(huán)境部，但在地方層面具體實(shí)施時，協(xié)同減排項(xiàng)目涉及的能源、環(huán)境和行業(yè)主管部門仍存在著職能交叉或權(quán)責(zé)不清等問題，增加了管理成本和企業(yè)負(fù)擔(dān)[10]。同時，由表2[11]可知，盡管國家明確提出峰值目標(biāo)已經(jīng)過去三年，但至今仍有相當(dāng)部分省市碳排放達(dá)峰目標(biāo)缺失，還有相當(dāng)一部分地區(qū)并未從國家戰(zhàn)略角度充分認(rèn)識碳排放峰值對于形成倒逼機(jī)制的作用，將峰值目標(biāo)簡單理解為限制本地區(qū)發(fā)展空間的指標(biāo)，在峰值目標(biāo)決策上“不主動”?；蛘邔?jīng)濟(jì)新常態(tài)認(rèn)識不足，在模型和數(shù)據(jù)等規(guī)劃基礎(chǔ)方面能力不足，難以提出具有區(qū)域可操作性的科學(xué)合理達(dá)峰目標(biāo)。為此，要充分發(fā)揮應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，以污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)為引領(lǐng)，全面協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源改革、大氣污染治理與應(yīng)對氣候變化的各項(xiàng)目標(biāo)，統(tǒng)籌落實(shí)規(guī)劃、技術(shù)、投融資和其他相關(guān)政策措施，明確各部門職責(zé)并建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制[12]。

具體而言，一是要最大限度地優(yōu)化配置行政規(guī)制、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和傳播教育等環(huán)境管理資源，將應(yīng)對氣候變化管理融入現(xiàn)有政策體系。盡快設(shè)立碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)，將應(yīng)對氣候變化納入中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作體系，切實(shí)推進(jìn)落實(shí)應(yīng)對氣候變化工作部署。二是要加強(qiáng)排放和能源效率強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，提高融資支持在激勵性政策工具中的比重，使金融資源向低耗能、低排放的行業(yè)、技術(shù)和商業(yè)模式傾斜。三是加強(qiáng)“雙達(dá)”工作能力建設(shè)的技術(shù)支撐。包括機(jī)構(gòu)隊(duì)伍、清單編制、分析模型方法、排放核查和宣傳示范，以及“雙達(dá)”數(shù)據(jù)和信息平臺的建設(shè)。同時，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法能力，深入推進(jìn)網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管，建立碳減排和污染控制協(xié)同考核機(jī)制。

2.3?區(qū)域協(xié)同

由于氣象條件的強(qiáng)區(qū)域性和大氣流動性，區(qū)域傳輸對城市霧霾污染的平均影響幅度可達(dá)20%～30%[13]。因此以行政區(qū)劃為界限的屬地防治手段難以形成管理資源的合力優(yōu)勢，必須依靠區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控取得藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的勝利。然而，各地發(fā)展的不平衡以及在大氣污染治理的基礎(chǔ)和成效上的差異常導(dǎo)致各行政主體的利益訴求不一致。當(dāng)前京津冀地區(qū)的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控總體上已進(jìn)入穩(wěn)定鞏固階段，正走向精細(xì)化的日尺度空氣質(zhì)量管理模式。而經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、治霾綜合行動起步較晚的汾渭平原則仍存在顯著的工業(yè)和能源結(jié)構(gòu)偏重問題，城市群大氣治理資金和聯(lián)動機(jī)制的缺乏也是其主要掣肘。但通過采用“事前研判、事中跟蹤、事后評估”的重污染應(yīng)急應(yīng)對模式并嚴(yán)格實(shí)施六大類、24 項(xiàng)工作任務(wù)，關(guān)中地區(qū)所有城市空氣質(zhì)量現(xiàn)均已退出了全國168 個重點(diǎn)城市后20位。長、珠三角城市群的結(jié)構(gòu)性污染更加突出，PM2.5和臭氧為首要超標(biāo)污染物，集聚的產(chǎn)業(yè)鏈和密集的道路交通網(wǎng)絡(luò)造成了巨大的環(huán)境壓力。在加速傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的同時，該區(qū)域重點(diǎn)落實(shí)跨部門和地區(qū)的機(jī)動車異地協(xié)同監(jiān)管、船舶大氣污染物排放控制區(qū)建設(shè)和揮發(fā)性有機(jī)物專項(xiàng)治理。然而，目前區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制大多見于臨時性的大事件，長效機(jī)制仍未形成[13]。同時仍存在地方政府間利益協(xié)調(diào)問題和壓力傳導(dǎo)不力現(xiàn)象，對協(xié)同治理的投入和積極性還有待提高。另一方面，因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源稟賦等關(guān)鍵驅(qū)動因素的區(qū)域特征，碳排放強(qiáng)度往往具有較顯著的空間集聚性[14]。然而，在城市規(guī)劃體系的影響下，地區(qū)的低碳發(fā)展水平又同時表現(xiàn)出一定的內(nèi)部差異性。排放密集產(chǎn)品的貿(mào)易流通，對區(qū)域內(nèi)各省市碳排放也存在不同程度的影響。在各地分別追求目標(biāo)完成時，很可能在其他地區(qū)引起碳泄漏問題[15-16]，如外購電和煤化工產(chǎn)品在減少本地對化石燃料依賴的同時可能會使生產(chǎn)地區(qū)的溫室氣體排放增加。在電力系統(tǒng)低碳轉(zhuǎn)型中，華北、華中、華東、東北以及南方地區(qū)的能源結(jié)構(gòu)將得到顯著改善，而作為能源資源和電力輸送中心，西北地區(qū)則存在地區(qū)空氣質(zhì)量惡化和碳減排成本壓力增加的風(fēng)險[15]。在推進(jìn)北方清潔采暖的過程中，京津冀“煤改電”政策對整個社會來說具有較大的凈收益，但對用煤住戶的私人收益影響卻較小，其中低收入農(nóng)村家庭甚至?xí)虬惭b使用成本而承擔(dān)負(fù)面影響[17]。因此，有必要在碳排放總量控制的前提下，從全生命周期的角度統(tǒng)籌區(qū)域低碳規(guī)劃，通過提高區(qū)域電網(wǎng)的綠色系數(shù)和碳稅等手段整體規(guī)劃、協(xié)調(diào)立法，統(tǒng)一減緩氣候變化工作。

綜上，在實(shí)現(xiàn)區(qū)域空氣質(zhì)量或溫室氣體控制目標(biāo)時，各地區(qū)所付出的社會經(jīng)濟(jì)代價和所獲得的協(xié)同收益往往并不一致，政策執(zhí)行的穩(wěn)定性和強(qiáng)制力較差。因此有必要設(shè)立具有更高級別權(quán)威性的污染聯(lián)防聯(lián)控和能源建設(shè)規(guī)劃運(yùn)行機(jī)制和機(jī)構(gòu)，量化和處理產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接過程中污染物區(qū)域轉(zhuǎn)移問題。同時，運(yùn)用精細(xì)化、差異化的管理方法強(qiáng)化制度協(xié)同和利益協(xié)同，保證地區(qū)合作可持續(xù)深化。既要合理配置區(qū)域內(nèi)的有效資源，引導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)的能源需求控制，又要為健康受損地區(qū)建立大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度，按照“誰受益，誰付費(fèi)”的原則模擬各地成本分擔(dān)情況，以金融、技術(shù)和知識支持等多元化方式提供補(bǔ)償資金。

3?結(jié)論與建議

于2016年起正式實(shí)施的《大氣污染防治法》，首次以法律的形式提出常規(guī)污染物和溫室氣體“協(xié)同控制”。2018年，應(yīng)對氣候變化和減排的職能劃入生態(tài)環(huán)境部，為常規(guī)污染物和溫室氣體的協(xié)同控制提供了體制保障。但當(dāng)前空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)和碳排放達(dá)峰（“雙達(dá)”）目標(biāo)并未因地制宜地分解至省市層面，并建立相應(yīng)的實(shí)施、監(jiān)督和綜合考核保障體系。其原因主要包括：缺乏協(xié)同減排潛力和成本效益分析的系統(tǒng)科學(xué)框架，缺乏有效的協(xié)同管理機(jī)制支撐，以及大部分城市的排放清單數(shù)據(jù)庫和環(huán)境信息平臺建設(shè)較為落后等。這些原因?qū)е?，基層管理者對提高社會?jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和人群健康水平等協(xié)同效益認(rèn)識不到位，難以充分調(diào)動其制定“雙達(dá)”路線圖和強(qiáng)化治理力度的積極性。因此，“十四五”期間亟須完善部門和區(qū)域在應(yīng)對大氣污染和氣候變化工作上的聯(lián)動機(jī)制，在低碳技術(shù)創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等領(lǐng)域上強(qiáng)化“一盤棋”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步加強(qiáng)各城市在碳排放和大氣環(huán)境容量約束下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色增長的意識和能力。

3.1?完善協(xié)同減排機(jī)制并制定 “雙達(dá)”行動計(jì)劃

以管理機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)氣候和大氣環(huán)境治理體系的有機(jī)融合，可為“雙達(dá)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供必要的穩(wěn)定政策環(huán)境。例如，成都市圍繞綠色低碳產(chǎn)業(yè)、能源、城市、碳匯、消費(fèi)和制度能力等六大體系的構(gòu)建，通過搭建低碳網(wǎng)絡(luò)理政中心、出臺《成都市“蓉城碳惠”建設(shè)工作方案》等36條措施強(qiáng)化制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新。因此，在國家層面上，建議“十四五”時期盡快從法規(guī)體系和機(jī)制融合方面確立空氣質(zhì)量和溫室氣體減排管理的協(xié)同方式。另一方面，城市是實(shí)現(xiàn)“雙達(dá)”目標(biāo)的關(guān)鍵區(qū)域，是政策落地實(shí)施的基本單元。作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)的低碳試點(diǎn)城市之一，常州市將碳排放強(qiáng)度和總量“雙控”機(jī)制貫穿于工業(yè)、城市發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)中，不僅建立了碳排放存量監(jiān)控體系，還積極探索碳排放增量預(yù)控措施，完善統(tǒng)計(jì)核算方法和監(jiān)測預(yù)警體系，將溫室氣體排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)納入政府統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，將環(huán)保信用評價結(jié)果與 “綠色直通車”、排污許可證管理掛鉤，建立長效協(xié)同工作機(jī)制。

然而，現(xiàn)階段地方生態(tài)環(huán)境管理部門污染防治壓力總體上仍然較大，仍存在著應(yīng)對氣候化認(rèn)知水平較低、財(cái)政支持不足等問題。因此，建議生態(tài)環(huán)境部督促地級市制定空氣質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，明確實(shí)施、審批、評估、考核、處罰、監(jiān)督與制約等的落實(shí)方案。通過激勵資金和環(huán)評限批等法律行政手段督促更多城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，并促進(jìn)已達(dá)標(biāo)城市向世衛(wèi)組織第三階段目標(biāo)邁進(jìn)。同時，從先鋒達(dá)峰和低碳試點(diǎn)城市的實(shí)踐中提煉城市達(dá)峰政策和制度創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，形成包括峰值目標(biāo)設(shè)定、氣候投融資機(jī)制方案、社會成本效益分析等系列研究報告，激勵不同類型的城市分批達(dá)峰。支持部分發(fā)達(dá)城市提出明確的“雙達(dá)”時間表和路線圖，鼓勵低碳發(fā)展先進(jìn)地區(qū)率先實(shí)施溫室氣體排放總量控制制度，并逐步將非CO2溫室氣體納入核算和管理范圍內(nèi)。

3.2?推動“雙達(dá)”政策措施的落地

將“雙達(dá)”目標(biāo)納入引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型的目標(biāo)體系、納入地方國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃等政策文本，對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有“倒逼”和促進(jìn)作用。例如，作為最早提出“雙達(dá)”和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展的城市，深圳市形成了包括整體規(guī)劃和政策制定在內(nèi)的環(huán)保治理系統(tǒng)工程，提出2020年不同氣象條件下均可實(shí)現(xiàn) PM2.5年均濃度低于25 μg/m3的目標(biāo)。過去十年，在GDP 總量達(dá)到全國城市第三，人均 GDP 排名第二的同時，實(shí)現(xiàn)了萬元 GDP 能耗僅為全國平均水平的 58%，細(xì)顆粒物PM2.5年均濃度 27 μg/m3的優(yōu)異成績，成為環(huán)境空氣質(zhì)量最優(yōu)的千萬級人口城市。

因此，建議各省市根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然環(huán)境及其戰(zhàn)略定位，以深化電力熱力行業(yè)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展綠色交通為重點(diǎn)，以成本有效性為前提構(gòu)建支撐“雙達(dá)”目標(biāo)的短期和中長期政策措施庫。分階段將總量、強(qiáng)度和結(jié)構(gòu)等宏觀目標(biāo)分解到地方政府和企業(yè)的具體行動方案上，包括嚴(yán)格落實(shí)低效過剩產(chǎn)能壓減、超低排放改造和清潔能源替代，建立城市綠色交通和建筑的考核評估體系。充分利用新基建對新經(jīng)濟(jì)增長模式的帶動作用，推動大數(shù)據(jù)中心、5G基站和廣闊的充電樁市場與分布式電站和儲能的結(jié)合;以特高壓送出通道為依托，以綜合能源服務(wù)、虛擬電廠等新業(yè)態(tài)為創(chuàng)新點(diǎn)，擴(kuò)大新能源消納范圍，促進(jìn)低碳生產(chǎn)生活方式的形成。此外，不斷完善綠色投融資體系建設(shè)，搭建政府部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地方政府和商業(yè)銀行的溝通合作平臺，因地制宜探索綠色金融創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)，為地方“雙達(dá)”提供堅(jiān)固支撐。

3.3?積極探索市場化減碳治污新方式

中國自2015 年起開始穩(wěn)步推進(jìn)排污許可制度的“一證式”改革，2018 年起正式開征環(huán)境稅，并計(jì)劃到 2020 年基本形成“系統(tǒng)完整、權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行合理、監(jiān)管有效”的污染源管控新格局?？紤]到碳排放MRV（監(jiān)測、報告、核查）與排污許可證的監(jiān)管方式相似、管控主體高度重疊、排放核算的信息需求相似度極高，并且監(jiān)管流程、時間安排及對各參與主體的能力需求較為一致，碳排放的常態(tài)化監(jiān)管可與排污許可制度改革相結(jié)合[19]。例如，北京環(huán)境交易所將在地方碳排放權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)交易試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，積極參與全國碳市場建設(shè)，推動形成京津冀統(tǒng)一的綜合環(huán)境權(quán)益交易平臺，從能源生產(chǎn)與消費(fèi)、溫室氣體和污染物排放等角度發(fā)揮市場在資源配置過程中的決定性作用，服務(wù)區(qū)域霧霾治理、協(xié)助打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。

因此，建議充分發(fā)揮市場機(jī)制在推動地區(qū)低碳轉(zhuǎn)型中的積極作用，將跨區(qū)跨省排放權(quán)交易納入?yún)^(qū)域協(xié)同應(yīng)對氣候和大氣污染行動計(jì)劃中，降低實(shí)現(xiàn)“雙達(dá)”目標(biāo)的社會成本。一方面，要在發(fā)電行業(yè)全國碳市場運(yùn)行穩(wěn)定的前提下，繼續(xù)完善配額、數(shù)據(jù)和跨期交易等制度設(shè)計(jì)，加快鋼鐵、建材等其他主要能耗行業(yè)統(tǒng)一碳市場的建設(shè)。要通過多重手段降低風(fēng)險，吸引更多市場主體的參與，提高市場活躍度以促進(jìn)規(guī)?；l(fā)展，從而強(qiáng)化碳交易市場的節(jié)能減排作用。另一方面，協(xié)同推進(jìn)排污交易和碳市場的建設(shè)，在立法、交易與平臺、監(jiān)測核實(shí)和信息披露等方面探索兩種市場手段的整合方式并深入開展試點(diǎn)示范。同時，加強(qiáng)碳交易市場和電力市場耦合機(jī)制的研究，推動二者協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)發(fā)電企業(yè)自發(fā)調(diào)整長期投資、優(yōu)化產(chǎn)品組合以降低運(yùn)營和履約成本，從而提高能源資源和社會資本利用率，提升水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電等清潔能源發(fā)電比例，加速“雙達(dá)”進(jìn)程。

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（責(zé)任編輯：劉呈慶）