財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興面臨的困境及改進(jìn)建議

歐陽光輝

摘要：打贏脫貧攻堅戰(zhàn)以來，黨的“三農(nóng)”工作進(jìn)入鞏固拓展脫貧攻堅成果同銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過渡期，財政在支農(nóng)方面持續(xù)發(fā)力，不斷探索實踐，取得了顯著成效，但同時也還面臨不少困難和問題，需要進(jìn)一步改革完善。文章對當(dāng)前財政支持銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作中存在的問題進(jìn)行了梳理，并有針對性地提出了相應(yīng)的改革措施和意見建議，以期更好地適應(yīng)新形勢、應(yīng)對新挑戰(zhàn)，更有效地發(fā)揮財政助力鄉(xiāng)村振興的積極作用。

關(guān)鍵詞：鞏固脫貧成果 銜接推進(jìn) 鄉(xiāng)村振興

隨著脫貧攻堅戰(zhàn)如期完成，黨的“三農(nóng)”工作進(jìn)入新發(fā)展階段，重心發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)移，向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興邁進(jìn)。支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，成為當(dāng)前和今后一個時期財政支農(nóng)工作最重要的任務(wù)之一。

一、財政支持銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興面臨的困境

（一）制度供給與工作現(xiàn)實存在脫節(jié)

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展和鞏固銜接工作的持續(xù)推進(jìn)，原有部分支持政策無法滿足新形勢下的工作需要，存在部分脫節(jié)。一是政策調(diào)整與實際需求不匹配。從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興，工作重點、服務(wù)對象發(fā)生了較大變化，但一些政策調(diào)整優(yōu)化不夠，對財力狀況和區(qū)域差異考慮不足，一些政策超出財政可承受能力或忽視了地區(qū)差異，導(dǎo)致政策兌現(xiàn)困難或產(chǎn)生新的發(fā)展不平衡。如大量資金持續(xù)向脫貧縣和脫貧村傾斜，部分地區(qū)之間在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)等方面的差距不斷拉大。二是資金使用與實際需求不適應(yīng)。理論上銜接資金應(yīng)可以用于鄉(xiāng)村振興的方方面面，但實際考核中存在諸多限制，導(dǎo)致基層對政策把握難以精準(zhǔn)全面，工作中放不開手腳。三是考核要求與工作實際不協(xié)調(diào)?，F(xiàn)有部分政策考核要求偏重理想化，如對銜接資金支出進(jìn)度要求年底達(dá)到100%，實際工作中部分項目受多種因素影響，進(jìn)度難以把握。此外，政策要求農(nóng)林水支出及土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例逐年增長，但目前省以下大部分縣（市區(qū)）地方財政收支矛盾突出，“三?！奔罢畟鶆?wù)本息支付壓力巨大，加上土地出讓市場低迷，資金投入持續(xù)增長比較困難。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展與預(yù)期目標(biāo)存在失衡

一是產(chǎn)業(yè)規(guī)模普遍不大。特色農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大多以小規(guī)模、分散式的傳統(tǒng)耕作農(nóng)戶為主，規(guī)模種植的企業(yè)不多，農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力不強(qiáng)，附加值不高?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系尚未完全形成。二是聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)機(jī)制不完善。很多產(chǎn)業(yè)項目建立的聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制隨意性較大；許多聯(lián)農(nóng)機(jī)制仍為保底分紅，模式單一，帶動群眾增收能力不足。三是項目持續(xù)運營能力不強(qiáng)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目大多投資大、周期長、利潤低，加上不可抗力因素影響，往往難以實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。一些市縣產(chǎn)業(yè)布局不合理，結(jié)構(gòu)不均衡，相互間同質(zhì)化競爭嚴(yán)重，沒有突出亮點特色。部分鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)過分依賴財政資金的投入，缺乏自身持續(xù)發(fā)展的能力。

（三）資金項目管理與規(guī)范化要求存在差距

一是資金支出進(jìn)度難把握。部分項目因前期工作不到位，項目庫建設(shè)不完備，造成“錢等項目”，加上部分項目實施受季節(jié)、天氣、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等影響較大，一些項目投資評審、招投標(biāo)管理、結(jié)算審計等用時較長，造成資金支出進(jìn)度往往不盡如人意。二是資金績效管理難到位。用款單位普遍存在重資金分配、輕績效管理現(xiàn)象，對績效管理的認(rèn)識不高、執(zhí)行力不強(qiáng)，有的績效目標(biāo)編制應(yīng)付了事，導(dǎo)致項目信息不準(zhǔn)確、項目入庫不科學(xué)、績效管理不到位等問題。三是項目資產(chǎn)管護(hù)難保障。經(jīng)營性資產(chǎn)運營管理和風(fēng)險防控缺乏激勵約束機(jī)制，資產(chǎn)保值增值有難度；公益性資產(chǎn)尤其是確權(quán)到村組的小型公益性基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)經(jīng)費嚴(yán)重不足，項目低效運行的情況仍不同程度存在。

（四）綜合保障與實際需要存在缺位

一是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然明顯，人才、資金、技術(shù)等要素向農(nóng)村流動不足。農(nóng)村空心化、老齡化突出，懂技術(shù)、懂市場、懂農(nóng)業(yè)的實用型人才缺乏。發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目過程中在整體規(guī)劃、運營管理、技術(shù)支撐等方面存在缺陷。二是用地資源等約束增強(qiáng)。農(nóng)業(yè)發(fā)展空間及資源的剛性約束日益凸顯，開展農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)的難度越來越大。三是工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不順。銜接資金使用涉及多個行業(yè)主管部門，與行業(yè)資金在支持方向、管理要求方面存在較大差異，導(dǎo)致無法順利與項目庫對接匹配，項目管理標(biāo)準(zhǔn)無法統(tǒng)一，資金撥付、項目實施、績效管理等存在一定障礙。

二、支持銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的優(yōu)化路徑

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在支持銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中肩負(fù)著重要使命。針對目前實際工作中面臨的困難和挑戰(zhàn)，需要從多個層面同時發(fā)力，采取相應(yīng)措施不斷改革完善。作為財政部門尤其要準(zhǔn)確把握自身職能定位，嚴(yán)格落實“四個不摘”的要求，不斷強(qiáng)化資金投入，優(yōu)化支持政策，探索順應(yīng)新時代要求的鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)途徑，健全完善財政支持鄉(xiāng)村振興的長效機(jī)制。

（一）推進(jìn)制度層面的供給側(cè)改革

科學(xué)合理的政策制度是銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的基本保障，是規(guī)范和指導(dǎo)具體工作的重要基礎(chǔ)。在政策制定方面，要不斷提升科學(xué)性，體現(xiàn)時代要求和發(fā)展性內(nèi)涵。一是要進(jìn)一步處理好政府與市場的關(guān)系?；谑袌鼋?jīng)濟(jì)大環(huán)境和當(dāng)前的財政經(jīng)濟(jì)形勢，需要更有效地發(fā)揮市場資源配置的決定性作用，更好地發(fā)揮政府引導(dǎo)作用。在制定政策和設(shè)定階段性目標(biāo)任務(wù)時，要處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)關(guān)系，根據(jù)發(fā)展階段，科學(xué)評估財力狀況，群眾承受能力，既堅持盡力而為，也堅持量力而行，不干超越發(fā)展階段的事，不干預(yù)市場機(jī)制正常運行。二是要進(jìn)一步協(xié)調(diào)好中央與地方的關(guān)系。財政支農(nóng)政策要實現(xiàn)中央和地方政府的支出責(zé)任和財力匹配，做到各司其職，各盡其能。應(yīng)明確中央和地方政府在鄉(xiāng)村振興中的行政管理權(quán)限，給予地方政府在鄉(xiāng)村振興財政支配上一定的自由裁量空間，使地方政府能夠靈活地根據(jù)自身發(fā)展現(xiàn)實制定和實施鄉(xiāng)村振興專項方案。三是要進(jìn)一步銜接好政策制定與政策執(zhí)行的關(guān)系。要適應(yīng)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新形勢新要求，不斷調(diào)整優(yōu)化相關(guān)政策，如適當(dāng)放寬銜接資金的使用范圍，壓減“負(fù)面清單”事項，將市縣已實施且符合相關(guān)政策規(guī)定的項目納入銜接資金支持范圍；適當(dāng)放寬對資金支出進(jìn)度的考核要求，取消產(chǎn)業(yè)投入比例需逐年提高的考核導(dǎo)向，允許各地實事求是安排和使用資金，避免資金浪費；鼓勵基層創(chuàng)新資金支持方式，如采取市場化方式成立鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)基金，探索形式多樣的村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等，更好激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的活力。

（二）突出產(chǎn)業(yè)方面的支持重點

鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)是關(guān)鍵，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是保障糧食安全、增加農(nóng)民收入和守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線任務(wù)的重要途徑。財政支持鞏固銜接工作應(yīng)當(dāng)始終圍繞這一重點，強(qiáng)化政策支持和資金保障，不斷發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。一是要大力支持發(fā)展種養(yǎng)業(yè)。種養(yǎng)業(yè)是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)中最大的產(chǎn)業(yè)，是確保國家糧食安全、重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的基礎(chǔ)，也是發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。做大做強(qiáng)種養(yǎng)業(yè)是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興第一位的任務(wù)。為此，一方面要持續(xù)加大對耕地保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、糧食生產(chǎn)等方面的投入，保住糧食產(chǎn)量、耕地面積兩條底線；另一方面也要加大種子安全、農(nóng)機(jī)研發(fā)、智慧農(nóng)業(yè)等方面的支持力度，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手上、中國人的飯碗里主要裝中國糧。二是要因地制宜抓好產(chǎn)業(yè)幫扶。當(dāng)前我省部分脫貧地區(qū)群眾收入水平仍然較低，脫貧基礎(chǔ)還比較脆弱的現(xiàn)實，突出抓好產(chǎn)業(yè)幫扶，有利于推動幫扶產(chǎn)業(yè)項目在促進(jìn)低收入人口增收方面發(fā)揮更大的作用。有必要在對所有產(chǎn)業(yè)幫扶項目進(jìn)行全面摸排調(diào)研的基礎(chǔ)上，分類施策，對發(fā)展勢頭好的幫扶產(chǎn)業(yè)要進(jìn)一步推動提質(zhì)增效，對發(fā)展出現(xiàn)困難的要想辦法盤活，對難以為繼的要及時止損。產(chǎn)業(yè)幫扶項目財政投入資金應(yīng)優(yōu)先形成固定資產(chǎn)，并明確土地流轉(zhuǎn)、就業(yè)務(wù)工、帶動生產(chǎn)、幫助產(chǎn)銷對接、資產(chǎn)入股、收益分紅等利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，真正推動幫扶產(chǎn)業(yè)“造血”的作用。三是要突出打造特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。成功的鄉(xiāng)村振興模式是千差萬別的，都有自己的特色產(chǎn)業(yè)。因此，應(yīng)當(dāng)堅持科學(xué)規(guī)劃、合理布局，結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財源建設(shè)要求，因地制宜，積極培育鄉(xiāng)村特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展資源稟賦明顯、輻射帶動能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，具體包括依托種養(yǎng)業(yè)發(fā)展起來的農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)，面向農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的服務(wù)業(yè)，依托農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源發(fā)展的電商、鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，以及利用農(nóng)村勞動力發(fā)展的就業(yè)帶動能力強(qiáng)的富民產(chǎn)業(yè)等，同時要支持品牌打造和產(chǎn)銷對接，努力把特色轉(zhuǎn)化為效益。

（三）強(qiáng)化管理層面的制度執(zhí)行

在健全完善政策制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)著力打通政策落地“最后一公里”，力求資金項目管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，確保相關(guān)政策目標(biāo)順利實現(xiàn)。一是要進(jìn)一步規(guī)范資金管理。以“資金監(jiān)管永遠(yuǎn)在路上”的高度認(rèn)識，時刻緊盯資金安全防線，嚴(yán)格做到監(jiān)控“常態(tài)化”“精細(xì)化”。充分利用財政資金動態(tài)監(jiān)控平臺和預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)，實現(xiàn)對資金的監(jiān)測、分析、核查和追溯全流程覆蓋。繼續(xù)創(chuàng)新資金財審聯(lián)動模式，綜合利用巡視紀(jì)檢、實地核查、系統(tǒng)監(jiān)測、信訪舉報等多種手段方式，立體化編織支農(nóng)資金監(jiān)管網(wǎng)。加大財會監(jiān)督和績效管理力度，強(qiáng)化跟蹤問效，夯實基礎(chǔ)工作，不斷提高財政支農(nóng)投入效能和資金使用效益。二是要進(jìn)一步強(qiáng)化項目管理。按照項目入庫和動態(tài)調(diào)整、項目實施、項目資產(chǎn)管理等流程進(jìn)行全過程管理。嚴(yán)格落實行業(yè)主管部門的職能作用，明確凡利用各級財政銜接資金實施的項目，必須納入項目庫管理；未經(jīng)規(guī)定程序入庫的項目，不得安排財政銜接資金和涉農(nóng)統(tǒng)籌整合資金；利用財政銜接資金和涉農(nóng)統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金支持的產(chǎn)業(yè)項目，入庫前必須充分做好可行性研究，確保項目實施可持續(xù)發(fā)揮效益。三是要落實項目資產(chǎn)后續(xù)管護(hù)。針對資產(chǎn)類型進(jìn)行分類管護(hù)，對于公益性資產(chǎn)，確權(quán)到村級的要壓實村級責(zé)任，明確資產(chǎn)管護(hù)人員、管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費來源，將管護(hù)責(zé)任落實到人，形成資產(chǎn)管護(hù)方案；對于經(jīng)營性資產(chǎn)，要研究確定資產(chǎn)運營及收益分配方案，確定運營主體、經(jīng)營方式和期限，明確運營各方權(quán)利義務(wù)，并按流程審批后進(jìn)行公示，使用管理情況接受相關(guān)部門和社會公眾監(jiān)督。

（四）做實綜合配套方面的協(xié)同保障

鞏固銜接工作是一項系統(tǒng)工程，需要堅持系統(tǒng)思維，多方協(xié)作、形成合力。一是要統(tǒng)籌推進(jìn)部門協(xié)作。進(jìn)一步明確各部門職責(zé)分工，落實各部門責(zé)任，圍繞落實中央大政方針和實現(xiàn)相關(guān)政策目標(biāo)，充分發(fā)揮各主管部門行業(yè)管理優(yōu)勢，因地制宜落實差異化支持措施，實事求是開展工作；相關(guān)行業(yè)主管部門項目庫要加強(qiáng)同鄉(xiāng)村振興項目庫的共建共享，實現(xiàn)無縫對接。要繼續(xù)深化涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革，不斷優(yōu)化財政供給結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌運用水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、農(nóng)村綜改等政策，著力補(bǔ)齊鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域突出短板和弱項。二是要健全完善政府引導(dǎo)機(jī)制。充分發(fā)揮財政資金“杠桿”撬動作用，有效使用擔(dān)保貼息、先建后補(bǔ)、獎補(bǔ)結(jié)合等政策工具，撬動金融和社會資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。積極創(chuàng)新政府投資與金融、社會投入聯(lián)動機(jī)制，構(gòu)建財金聯(lián)動、效應(yīng)放大的調(diào)控引導(dǎo)體系，不斷拓展資金投入渠道。三是要強(qiáng)化生產(chǎn)要素保障。尊重鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，支持村莊規(guī)劃發(fā)展，優(yōu)化村莊分類與布局，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等建設(shè)；堅持監(jiān)管、支持和服務(wù)并重，針對農(nóng)村資金、技術(shù)、土地等資源制約，有針對性地給予財政轉(zhuǎn)移支付、技術(shù)下鄉(xiāng)、土地指標(biāo)配置等支持；積極應(yīng)對農(nóng)村老齡化、空心化和人才不足問題，支持開展返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)專項行動，吸引和鼓勵外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，配合相關(guān)產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村居民就地就近就業(yè)增收。

（作者單位：湖南省財政廳農(nóng)業(yè)農(nóng)村處）

責(zé)任編輯：李麗君