以安全老齡化防范化解養(yǎng)老風險的探索路徑

張虎祥

編者按：

本期專題論壇的主題是“完善養(yǎng)老服務 建設幸福城市”，共有8位專家學者分別從社會養(yǎng)老風險的化解、老年群體難以融入數字社會的困境、機構養(yǎng)老服務在應對人口老齡化方面的作用、區(qū)域協(xié)同中公共服務設施的布局優(yōu)化、現代社會對老年人及養(yǎng)老機構的矛盾態(tài)度等角度入手，分析推動上海安全老齡化發(fā)展的具體舉措、老年數字鴻溝的形成原因、上海機構養(yǎng)老服務的供需矛盾、養(yǎng)老設施服務優(yōu)化與提升的策略、老年人消極養(yǎng)老觀念的形成過程等，提出要構建老年友好型生活環(huán)境、完善數字技術適老化服務、穩(wěn)步推進醫(yī)養(yǎng)深度融合、面向服務人口對養(yǎng)老服務設施總量進行空間預留、推動養(yǎng)老機構的日?；M程等建議措施。

摘要：隨著我國經濟社會發(fā)展進入新發(fā)展階段，上海的老齡化程度不斷加深，養(yǎng)老風險日益凸顯?；谡{查發(fā)現，日常照顧陪護、緊急援助及護理等養(yǎng)老服務供給與數字化時代的適老、利老、便老環(huán)境營造將有可能成為未來集中爆發(fā)的養(yǎng)老風險點。要持續(xù)化解養(yǎng)老風險，有必要在健康老齡化和積極老齡化的基礎上，進一步推進安全老齡化的理論及政策實踐，并以此為構建已然到來的老齡化社會提供堅實的保障。從實踐來看，要推動上海安全老齡化的深入發(fā)展，就要從設施與服務兩個維度著力構建老年友好型生活環(huán)境；在提升老年生活質量的同時提高自我效能和獲得感；持續(xù)改善養(yǎng)老服務營商環(huán)境，推動養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展；進一步推動養(yǎng)老服務的社會創(chuàng)新與商業(yè)模式創(chuàng)新發(fā)展；推進智慧化技術、智能化設施的養(yǎng)老服務應用等。

關鍵詞：安全老齡化；養(yǎng)老風險；高質量發(fā)展

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.06.001

隨著百年未有之大變局加速演進，全球性、系統(tǒng)性、復雜性的風險日益聚集并相互交織，進而加深了風險的不確定性和聯動性。其中，人口老齡化所帶來的養(yǎng)老風險正日益凸顯。無論是對于個人還是社會，養(yǎng)老風險都意味著進入老年之后可能遭受生存危險的意外性和不確定性，是人們對未來養(yǎng)老行為的決策及客觀條件的不確定性導致的實際結果與預測結果之間存在的偏差，是損失的發(fā)生具有不確定性的風險存在狀態(tài)。具體來說，既有來自老年失能及勞動能力和自理能力喪失，還有來自家庭支持的弱化和社會支持的匱乏，直接關涉老人身心健康、經濟保障以及日常護理等社會各方面。[1]

從某種程度上看，養(yǎng)老風險具有明顯的社會性特征：由年老個體集聚而成并與其他經濟社會因素相互交織聯動，并由此傳導和擴散，甚至直接作用于經濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。據此，要高度重視老齡化社會中的養(yǎng)老風險問題。在本文中，基于2021年“‘十四五’上海高質量發(fā)展背景下的民生民意研究”問卷調查（該調查由上海社會科學院社會學研究所實施，共調查樣本2030人，其中60歲及以上樣本為683人），我們對上海養(yǎng)老風險及其未來發(fā)展進行了研判，并由此提出了推動安全老齡化的發(fā)展路徑，以便進一步夯實經濟社會高質量發(fā)展的安全基礎。

一、上海高齡化社會養(yǎng)老風險點日益凸顯

作為國內最早進入老齡化社會、老齡化程度最高的超大城市，上海面臨的最為重要的民生問題之一即是養(yǎng)老。根據上海市老齡工作委員會辦公室、上海市統(tǒng)計局的數據，截至2022年12月31日，上海戶籍60歲及以上老年人口553.66萬人，占戶籍總人口36.8%，[2]有些社區(qū)的老齡化甚至已經達到47%，超過了預計的本世紀中葉上海老齡化程度（44.5%）。從長遠發(fā)展的角度看，伴隨著第二個百年奮斗目標進程的推進，上海將有可能成為全球老齡化程度最高的城市之一，而能否有效應對持續(xù)低生育背景下的養(yǎng)老風險，將直接影響到上海經濟社會的持續(xù)穩(wěn)定與未來發(fā)展。我們發(fā)現，日常照顧陪護、緊急援助及護理等養(yǎng)老服務供給與數字化時代的適老、利老、便老環(huán)境營造將有可能成為未來集中爆發(fā)的養(yǎng)老風險點，亟待高度重視并加以應對。

（一）老年市民更擔心養(yǎng)老的日常照顧與陪護

養(yǎng)老風險與老年市民的日常生活相伴隨。2021年的調查顯示，老年市民主要擔心日常照料，擔憂“需要時沒人照顧”（46.9%）、“缺少家人陪伴”（44.1%）的比例相對較高。這些輔助性、日常性服務如“家務援助”（43.2%）、“康復訓練”（40.3%）、“日常陪護”（38.7%）、“代購服務”（30.2%）和“送餐服務”（27.7%）等需求較為普遍。由于身體機能退化，老年人也更容易在日常照護缺失的情況下患病受傷或死亡。相關研究顯示，老年疾病譜轉變?yōu)橐月约膊橹鞯耐诵行约膊?，失能老人?guī)模迅速增加將直接對家庭和社會形成沉重的照料和經濟負擔。[3]由此，居家養(yǎng)老需要的設施適老性改造、社會化的長期照護服務及養(yǎng)老機構、社區(qū)居家養(yǎng)老服務的種類和水平等亟待進一步加強。

（二）老年市民急需緊急援助和醫(yī)療護理

突發(fā)性事件凸顯養(yǎng)老養(yǎng)護風險日益彌散。2021年的調查顯示，老年市民最為急需的服務前三位分別為“緊急援助”（51.7%）、“醫(yī)療護理”（48.9%）和“陪同就醫(yī)”（47.7%），緊急事件與醫(yī)療護理成為老年生活面臨的主要風險。相較于其他年齡段，老年人由于身體虛弱、老年病發(fā)病率高，識別和避免環(huán)境危害的能力降低，遭受緊急事件而受傷害的可能性更高，極易成為交通事故甚至是死亡事故的受害者，跌倒已成為65歲以上老年人死亡最主要死亡原因，且隨著年齡增大風險不斷增高。

突發(fā)性事件的發(fā)生折射出家中、公共區(qū)域等場所適老性改造的重要性，如樓層設計不合理（增加150%跌倒風險）、照明不良和扶手不合適（增加老年人101%和88%跌倒風險）等。[4]小區(qū)照明設備損壞或家中燈泡功率較小，都可能會使老人因不能及時察覺而跌倒。房間缺少扶手或扶手粗細不適合、錯誤安裝等，也會影響老人的正常活動。

（三）養(yǎng)老服務供給問題日益凸顯

2021年的調查顯示：老年市民更傾向于（與配偶或子女）居家養(yǎng)老，其比例合計為45.2%；選擇“自己獨立生活”的比例也達到了12.3%；選擇“專業(yè)機構養(yǎng)老”（14.9%）、社區(qū)居家養(yǎng)老（13.2%）合計超過1/4。由此可見，有超過一半的老年市民希望依靠自身力量來養(yǎng)老，但現實中上海空巢家庭已經超過50%，這些選擇并不現實；而“找不到合適的養(yǎng)老機構”（27.1%）的擔心仍然存在，由此折射出的是上海養(yǎng)老服務中的結構性問題——養(yǎng)老服務（機構）的供給依然存在缺口。

從現實看，盡管近年來年上海市養(yǎng)老機構的床位數量保持增長，但其增量不及老年人口增速，由此造成養(yǎng)老機構的養(yǎng)老服務供給總量不足。而且，上海各個區(qū)醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老的執(zhí)行情況不一，在醫(yī)療設備設置、服務內容、服務體系完備度等方面存在著較大差別，大多沒有細化到特殊群體，導致醫(yī)養(yǎng)服務供給的針對性不明顯，醫(yī)養(yǎng)資源整合度差。[5]

（四）數字化轉型亟待營造適老、利老、便老環(huán)境

隨著上海數字化轉型的逐步深入，數字化生活已經成為重要的生活方式，虛擬與現實之間的界限已經模糊。但與此同時，相較于中青年，老年人的數字素養(yǎng)難以匹配復雜的新媒體環(huán)境，甚至在“數字化生活”中被“代溝式”淘汰，很多數字產品不適用也增加了老年人的“觸網”負擔。[6]對老年人來說，網絡安全始終是他們在數字化時代特別焦慮和擔心的問題，甚至因為安全擔憂不用智能手機、堅持使用實體貨幣，尤其電信詐騙中老年人群體已經成為重災區(qū)，在受害者比例中甚至超過60%，而不斷加強的網絡安全構造并不能緩解他們的焦慮。

類似的，在探索運用數字化便利居家養(yǎng)老的實踐中，無論是配備智能腕表、安裝物聯網傳感器還是通過數字化技術、遠程云監(jiān)控等來確保老年人居家安全，都在一定程度上造成了他們的生活困擾，如對智能設備比較恐懼，認為產品“技術太復雜、用法太繁瑣、效果太難說”，凸顯出數字化養(yǎng)老的艱巨性。[7]由此可見，在科技與老齡化同步發(fā)展的背景下，有必要注重科技適老、理念適老、政策適老，在彌合數字鴻溝的同時更好地為老人提供服務便利。

隨著新征程起步與“十四五”開局，進入新發(fā)展階段以后，上海老齡化將持續(xù)深度發(fā)展，到2050年老齡人口預計超過1000萬，其間高齡人口則將繼續(xù)急劇增長，與老齡相關的經濟、社會問題將井噴式顯現，如何實現積極老齡化、健康老齡化、幸福老齡化，促進老齡事業(yè)與產業(yè)高質量發(fā)展、服務老年群體高品質生活，可謂是迫在眉睫。

二、以全面推進安全老齡化有效化解養(yǎng)老風險

從某種程度上看，養(yǎng)老風險的日益凸顯是當今社會風險常態(tài)化的突出體現。這種風險常態(tài)化意味著社會生活的不確定性增強，甚至成為一種“新常態(tài)”，這種不確定性社會的運行對我們的決策機制、應變方式與行動策略提出了顛覆性的挑戰(zhàn)。[8]正是在這一背景下，要持續(xù)化解養(yǎng)老風險，有必要在健康老齡化和積極老齡化的基礎上，進一步推進安全老齡化的理論及實踐，并以此為構建已然到來的老齡化社會提供堅實的保障。

（一）從健康老齡化到積極老齡化：從需求到權利

從全球化的視角來看，人口老齡化不僅是西方發(fā)達國家面對的社會問題，而且也是整個人類需要面對的嚴峻問題。世界范圍內65歲及以上人口占比于2021年已達到9.62%，進入輕度老齡化階段；且高收入國家的人口老齡化程度更深，增速更快，2021年高收入國家的65歲及以上人口占比達到18.9%。正基于此，世界衛(wèi)生組織（WHO）在20世紀末相繼提出了“健康老齡化”“積極老齡化”等政策取向，著力應對全球老齡化的發(fā)展趨勢。

“健康老齡化”概念最早出現于1987年5月召開的世界衛(wèi)生大會，1990年WHO在哥本哈根世界老齡大會上把“健康老齡化”作為應對人口老齡化的一項發(fā)展戰(zhàn)略。所謂健康老齡化，按照WHO2015年《關于老齡化與健康的全球報告》的解釋，是“發(fā)展和維護老年健康生活所需的功能發(fā)揮的過程”。[9]功能發(fā)揮是指使個體能夠按照自身觀念和偏好來生活和行動的健康相關因素；內在能力即個體在任何時候都能動用的全部身體機能和腦力的組合；環(huán)境包括組成個體生活背景的所有外界因素，包括從微觀到宏觀層面的家庭、社區(qū)和社會。從總體上看，健康老齡化是從人的需要出發(fā)而建構的發(fā)展構想，著眼于維護老年人口的基本健康和提高其生活質量。但與此同時，其將老年人視為社會的負擔而非社會的寶貴財富，對老年人口的權利認識不足。

正基于此，20世紀末至21世紀初，國際社會基于社會權利的理論，提出了“積極老齡化”理論構想。2002年4月，聯合國第二屆世界老齡大會接納了WHO提交的一份“積極老齡化”的書面建議書。會后，WHO正式公布《積極老齡化：政策框架》報告。由此，積極老齡化理論日漸成為應對21世紀人口老齡化問題的新理論、政策和發(fā)展戰(zhàn)略。[10]按照WHO的解釋，“積極老齡化”是指人到老年時，為了提高生活質量，使健康、參與和保障的機會盡可能獲得最佳的過程。在政策構想上，積極老齡化強調“健康、參與、保障”三大支柱，即在人們進入老年之前，避免或減少有害于人體健康的消極因素，而增加健康的保護因素，以便于大大推遲人體功能衰退和慢性疾病到來的時間；健康的、有能力工作的老年人繼續(xù)參與社會、經濟、政治、文化等方面的活動，有償或無償地提供服務，以便使老年人繼續(xù)生活在主流社會中；政府、社區(qū)和家庭向老年人提供諸如供養(yǎng)、醫(yī)療、安全、權益等全方位的保障，從而提高其生命和生活質量，保障老年人的基本權利和尊嚴。[11]積極老齡化的觀點是以聯合國提出的“獨立、參與、尊嚴、照料和自我實現”的原則為理論基礎而概括出來的一個政策理論，為老齡政策提供了一個全新的視角：強調老年人是被忽視的寶貴的社會資源，他們健康地參與社會、經濟、文化與公共事務，將依然是社會財富的創(chuàng)造者和社會發(fā)展的積極貢獻者。[12]

從對老年人自身需求的滿足到社會權利的尊重和彰顯，從健康老齡化到積極老齡化的轉變，意味著對老年人價值的肯定，在保護老年人各項權利的同時，倡導老年人必須有健康的生活和貢獻社會的機會，強調老年人與其他年齡群體權益平衡的社會協(xié)調均衡發(fā)展，政策制定者要為“積極老齡化”創(chuàng)設必要的政策環(huán)境，開發(fā)利用人口老齡化帶來的健康紅利和長壽紅利，推動全社會參與老齡化社會建設與治理。

（二）安全老齡化：風險常態(tài)化背景下的轉向

如前所述，隨著社會風險的常態(tài)化，伴隨著老齡化所帶來的個體風險、群體風險以及經濟社會風險日益顯著。由此，在推動健康和積極老齡化的實踐中，必須要關注到安全老齡化的挑戰(zhàn)并加以有效應對。尤其是在推動經濟社會高質量發(fā)展的進程中，有必要進一步提升安全老齡化水平。

其實，早在21世紀初就有學者提出“老年安全”的概念，包括經濟保障安全、醫(yī)療保障安全、生命保障安全、權益保障安全、思想保障安全、情感保障安全等。學者們進一步指出，在經濟不發(fā)達時期，經濟保障是首要的。但在經濟發(fā)展起來以后，權益保障和思想保障等將會逐漸取得主要地位。[13]還有學者指出，除了要營建安全的實體環(huán)境外，還要進一步完善保障老年權益的相關政策、法律法規(guī)，健全養(yǎng)老服務法制化管理體系，增加老年人監(jiān)護制度，加強老年人安全教育。[14]可以說，老年群體面臨的各種風險已經為人們所意識到，但或將老人群體視為各種保障的被動受體，或將其簡化為老年安全的具體措施，從而缺乏系統(tǒng)性的理論闡釋。

據此，有必要進一步提出安全老齡化的理論和政策構想。所謂安全老齡化，就是指老年人在生活中免受任何危害和威脅的狀態(tài)，包括經濟安全、身體健康安全和心理社交安全等方面，并延伸到經濟社會發(fā)展層面的安全和防風險，由此而形成的覆蓋老年需求、權利以及安全的社會政策領域。從其涉及領域來看，不僅關注老年人身體健康、精神健康以及社會適應良好，還關注經濟保障、醫(yī)療保障、社會救助、長期照護等，涵蓋了人身安全、食品安全、居住安全等各個方面；從其層面來看，不僅包括個體層面的老人生理和心理安全，還包括群體層面老人群體的社會安全，更關涉宏觀社會層面的公共服務、產業(yè)發(fā)展、市場運行、技術應用等經濟社會發(fā)展各領域；相較于健康和積極老齡化，安全老齡化強調“健康”“保障”與“安全”的重要性以及以此為支柱之間的有機統(tǒng)一和結合，更加貼近當今老齡化不斷加深背景下的養(yǎng)老安全的挑戰(zhàn)與應對。

正是從這個意義上看，我們提出，在上海社會老齡化不斷加深的背景下，有必要進一步確立安全老齡化的理念并將其轉化為具體的政策構建，在持續(xù)化解養(yǎng)老風險的實踐中不斷推進高質量應對老齡化的實踐探索。

三、化解養(yǎng)老風險推進高質量安全老齡化的對策建議

2021年印發(fā)的《中共中央、國務院關于加強新時代老齡工作的意見》，聚焦新時代，聚焦老齡工作，聚焦老年人的“急難愁盼”問題，倡導積極老齡觀、健康老齡化，將滿足老年人需求和解決人口老齡化問題相結合，為推動老齡事業(yè)高質量發(fā)展提供了根本遵循。近年來，上海著力推進“9073”養(yǎng)老服務格局構建和五個一體化養(yǎng)老服務體系建設。在此基礎上，為了進一步化解養(yǎng)老風險、推動上海安全老齡化高質量發(fā)展，持續(xù)開展各類設施適老化改造、優(yōu)化完善養(yǎng)老事業(yè)、養(yǎng)老產業(yè)以及養(yǎng)老服務將是著力重點。

（一）從設施與服務兩個維度著力構建老年友好型生活環(huán)境

從2021年的調查來看，老年市民對居家環(huán)境適老化改造、老舊小區(qū)加裝電梯等設施改造效果較為滿意，滿意度分別為69.9%、65.3%。同時也期盼在持續(xù)加強城市公共設施、社區(qū)生活設施等適老性改造的同時，著力優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生、交通出行、日常生活、家政服務等方面設施和服務的適老服務轉型。需要指出的是，要更加重視在數字化轉型背景下，實施“智慧助老”行動，秉承科技向善理念，加快構建適老、便老、利老的數字化生活環(huán)境，增強老人群體利用數字化產品和技術的素養(yǎng)能力，以便他們在享受現代科技成果的同時增強抵御數字化風險的能力。[15]

（二）在提升老年生活質量的同時提高自我效能和獲得感

養(yǎng)老服務要堅持普惠、托底和精準，注重提升養(yǎng)老服務需求的精細化、個性化、專業(yè)化供給，要進一步完善和擴展目前民政“政策找人”機制在醫(yī)療、幫扶、救助等方面的應用場景，運用大數據等數字化工具對老年人進行“社區(qū)畫像”并及時推送各種服務和幫扶措施，特別要注意空巢家庭、高齡老年家庭看護照料的供需狀況；同時注重開發(fā)社區(qū)老年社會資源，暢通老年人社會參與渠道，通過社區(qū)自組織優(yōu)化鄰里互助，組織低齡老人、健康老人參加力所能及的社區(qū)服務，動員社會各方義務為老人服務，以提高老人的自我效能和獲得感等。[16]

（三）持續(xù)改善養(yǎng)老服務營商環(huán)境，推動養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展

政府要總體籌劃中長期養(yǎng)老服務發(fā)展規(guī)劃，定時發(fā)布實現健康老齡化所必需的服務需求、資源供給清單、服務優(yōu)化清單等目錄，結合“機構養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老（包含養(yǎng)老服務中心、養(yǎng)老服務站）”和“保障型、舒適型和享樂型養(yǎng)老”形成養(yǎng)老設施體系；善用市場機制在為老服務中引入優(yōu)質資源，持續(xù)推進“公建民營”“公辦民營”，支持各類主體進入養(yǎng)老服務市場，細化優(yōu)化扶持鼓勵政策，鼓勵社會主體以各種方式參與到醫(yī)養(yǎng)融合產業(yè)發(fā)展中來，發(fā)展醫(yī)養(yǎng)融合的康復護理機構、綜合性老年病醫(yī)院等，豐富多樣化、多層次、全方位的“醫(yī)養(yǎng)融合”產品，滿足不同群體需求。尤其要注意通過政策創(chuàng)新、機制創(chuàng)新吸引社會醫(yī)療資源的投入，推動醫(yī)養(yǎng)融合程度進一步提升。

（四）進一步推動養(yǎng)老服務的社會創(chuàng)新與商業(yè)模式創(chuàng)新發(fā)展

要堅持政府保底、市場保高、多元協(xié)力發(fā)展?jié)M足各層次老年人需求的普惠性養(yǎng)老服務業(yè)的方針，持續(xù)推動養(yǎng)老服務領域的社會創(chuàng)新與商業(yè)模式創(chuàng)新。政府要進一步完善支持養(yǎng)老模式創(chuàng)新的各項政策措施，結合“公益創(chuàng)投”等社會創(chuàng)新機制創(chuàng)新服務，鼓勵“居家養(yǎng)老驛站”、社區(qū)“嵌入式”小微型養(yǎng)老服務機構、“虛擬養(yǎng)老院”等一系列貼近老人、貼近家庭、貼近社區(qū)的社會創(chuàng)新；除了制度化的養(yǎng)老金安排之外，以金融工具創(chuàng)新推動養(yǎng)老領域內的商業(yè)模式創(chuàng)新，以市場方式（如養(yǎng)老理財、養(yǎng)老保險、養(yǎng)老信托、養(yǎng)老基金等）增加養(yǎng)老儲備，尤其是在個性化、稀缺性、關鍵性等養(yǎng)老服務領域；同時，通過政策機制引導行業(yè)進行主動的信息披露機制建設，鼓勵將企業(yè)和機構情況向社會公開，加強養(yǎng)老服務產業(yè)的政府監(jiān)管和市場引導，逐步完善養(yǎng)老行業(yè)誠信體系，在確保行業(yè)有序性的前提下，鼓勵和推進新型商業(yè)模式的發(fā)展。[17]

（五）推進智慧化技術、智能化設施的養(yǎng)老服務應用

養(yǎng)老服務是數字化轉型的重要領域，也是落實科技向善理念的關鍵所在。政府要鼓勵數字化技術在養(yǎng)老服務中的應用場景探索創(chuàng)新，引導科技企業(yè)真正設計出和老年人適配的、讓老年人愿意接受的，可應用于機構、社區(qū)、居家的智能產品以及政府公共服務產品，讓服務能感知、可體驗；在以大數據精準聚焦老年服務對象、服務需求的同時，著力優(yōu)化完善社區(qū)智慧養(yǎng)老服務系統(tǒng)，推動養(yǎng)老信息互聯互通，整合養(yǎng)老機構、社區(qū)、社會等多主體及健康管理、家政服務、醫(yī)療服務、康復護理服務、餐飲服務、文化娛樂服務、養(yǎng)老用品以及旅游休閑服務提供商，通過一個統(tǒng)一入口統(tǒng)籌各種養(yǎng)老服務資源，以提供專業(yè)、高效的養(yǎng)老服務。[18]

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Zhang Huxiang

（Shanghai Academy of Social Sciences， Shanghai 200235， China）

Abstract： When China's economic and social development has entered the new development stage， the aging level in Shanghai continues to deepen， and the risk of elderly care is becoming increasingly prominent. Based on the survey findings， the supply of elderly care services such as daily care and accompanying care， emergency assistance， and nursing， as well as the creation of a suitable and convenient environment for the elderly in the digital era， may become a focal risk point for future outbreaks of elderly care. To continuously resolve the risks of elderly care， it is necessary to further promote the theory and policy practice of safe aging on the basis of healthy aging and active aging， and provide solid guarantee for building an aging society that has already arrived. Practically， in order to promote the high-quality development of safe aging in Shanghai， it is necessary to focus on building an elderly friendly living environment from two dimensions： facilities and services; Improve self-efficacy and sense of achievement while improving the quality of life for the elderly; Continuously improving the business environment for elderly care services and promoting the development of the elderly care industry; Further promote the social innovation and business model innovation development of elderly care services; Promote the application of intelligent technology and facilities for elderly care services.

Key words： safe aging; elderly care risks; high-quality development