黨建引領(lǐng)衛(wèi)生安全韌性城市建設(shè)的難點(diǎn)與對策

○ 萬君健 朱成英 張 勵

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，一般具有突發(fā)、緊急、不確定等事態(tài)特征，對公共秩序、人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成重大威脅、沖擊和損害，給全社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市治理、公共健康和居民生活造成諸多深刻影響。2023年上海市衛(wèi)生健康工作會議提出，將圍繞四大重點(diǎn)任務(wù)，為中國式現(xiàn)代化和韌性城市建設(shè)筑牢健康之基。衛(wèi)生安全韌性立足于韌性理論，有機(jī)納入韌性城市建設(shè)基本框架，強(qiáng)調(diào)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)的綜合能力，通過系統(tǒng)性、整體性推動，以較快的速度、較短的時間，主動應(yīng)對和適應(yīng)突發(fā)疫情沖擊，并迅速恢復(fù)、調(diào)整為更具張力的城市狀態(tài)。

一、衛(wèi)生安全韌性城市建設(shè)的必要性

（一）實(shí)現(xiàn)“以人民健康為中心”戰(zhàn)略的基本要求

黨的二十大報(bào)告提出，把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置。上海市第十二次黨代會報(bào)告闡述了創(chuàng)造高品質(zhì)生活的愿景——“讓人民暢享健康生活”。衛(wèi)生安全韌性是建立在城市功能正常運(yùn)行的基礎(chǔ)上，始終保持應(yīng)急管理與常態(tài)化防控的整體平衡。這種動態(tài)平衡是城市韌性的重要指征，對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件能力水平建設(shè)提出更迫切、更實(shí)際的要求①。

（二）實(shí)現(xiàn)“人民城市”重要理念的發(fā)展路徑

作為“人民城市”重要理念的首提地，上海始終緊扣“以人民為中心”主題，構(gòu)建由表及里、立體多維的人民城市建設(shè)樣本。黨的十九屆五中全會首次正式提出“建設(shè)韌性城市”，衛(wèi)生安全維度的韌性城市建設(shè)，是對“人民城市”重要理念的現(xiàn)實(shí)觀照與實(shí)踐拓展，是推進(jìn)應(yīng)急管理體系和基層社會治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

（三）實(shí)現(xiàn)“城市更新”目標(biāo)任務(wù)的實(shí)踐需求

黨的二十大報(bào)告提出，實(shí)施城市更新行動，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。城市更新有其內(nèi)生特征，是城市作為一個系統(tǒng)、有機(jī)生命體的內(nèi)在需求。立足“健康融入萬策”理念，上海在全國最早全面啟動特大型城市建設(shè)健康城市行動，率先推出《健康上海行動（2019-2030年）》。以更精準(zhǔn)、更全面把握超大城市安全的特點(diǎn)和規(guī)律來推進(jìn)上?！俺鞘懈隆保∪鞘凶陨戆踩A(yù)防體系，突出衛(wèi)生安全韌性前瞻設(shè)計(jì)，是融入長三角健康城市群發(fā)展的基礎(chǔ)。

二、衛(wèi)生安全韌性城市建設(shè)的難點(diǎn)

（一）黨建融合機(jī)制嵌入衛(wèi)生安全韌性建設(shè)的抓手不多

當(dāng)前，黨建引領(lǐng)社會治理的組織機(jī)制已呈現(xiàn)融合型發(fā)展態(tài)勢，在超越傳統(tǒng)、單一的社會空間中發(fā)揮作用。目前，韌性城市建設(shè)目標(biāo)任務(wù)明確，但以黨建融合、組織嵌入韌性城市建設(shè)路徑不夠清晰。在衛(wèi)生安全韌性城市建設(shè)的整體性規(guī)劃、制度探索和機(jī)制突破等方面程度有限。

應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急狀態(tài)下，各單位各部門的政治意識、行政資源、社會支持和輿論關(guān)注都集中于此、傾注一體。待社會恢復(fù)常態(tài)后，行政力量與社會關(guān)注或多或少被分散和稀釋，在潛在的突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)下，如何強(qiáng)化組織機(jī)制韌性，提升韌性城市多維度發(fā)展，有效釋放黨建融合效應(yīng)，還有提升空間。

（二）基層黨組織應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同張力不足

在應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，暴露出基層應(yīng)急管理機(jī)制理念、城市韌性規(guī)劃等諸多短板。應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的防范、處置、恢復(fù)和城市功能迭代更新，作為衛(wèi)生安全韌性建設(shè)鏈上環(huán)環(huán)相扣的組成部分，未形成具有動態(tài)平衡的確定性結(jié)構(gòu)，不足以應(yīng)對外部環(huán)境的不確定性和未來發(fā)展的未知可能性。

（三）“黨建融合社建群建”下的社會治理共同體創(chuàng)新不夠

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，如何以黨組織先鋒引領(lǐng)、社區(qū)單元網(wǎng)格治理、社會力量共同參與的形式，一體融入社會治理共同體建設(shè)發(fā)展的探索創(chuàng)新不足。圍繞社會治理共同體發(fā)展的社會韌性建設(shè)，以及公共健康社會群體心理韌性建設(shè)等，需置于整個城市的社會治理場域中進(jìn)行②。特別是突發(fā)應(yīng)急狀態(tài)下的黨組織全面融入基層治理體系，常態(tài)化社會治理向非常態(tài)化下社會動員快速調(diào)節(jié)和精準(zhǔn)治理，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)探索③。

三、衛(wèi)生安全韌性城市建設(shè)的機(jī)制路徑選擇

（一）構(gòu)建基于科學(xué)精準(zhǔn)的應(yīng)急響應(yīng)處突機(jī)制

監(jiān)測預(yù)警機(jī)制作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)的“前置關(guān)口”，處于衛(wèi)生安全韌性建設(shè)的“最早一公里”。要優(yōu)化疾控體系，提升監(jiān)測預(yù)警、實(shí)驗(yàn)室檢測、流行病調(diào)查、衛(wèi)生應(yīng)急等核心能力。強(qiáng)化醫(yī)療救治能力和物資儲備，做實(shí)社區(qū)與區(qū)級醫(yī)院、市級醫(yī)院的協(xié)同聯(lián)動和分級救治機(jī)制。加強(qiáng)對疫情及流行毒株變化的監(jiān)測和預(yù)警，保持應(yīng)急管理隨時激活狀態(tài)。強(qiáng)化重大疾病防控，加強(qiáng)對艾滋病、結(jié)核病等重大傳染病和流感、人感染H7N9禽流感、猴痘等重點(diǎn)傳染病的防控。

（二）構(gòu)建平急轉(zhuǎn)換的動態(tài)穩(wěn)衡機(jī)制

在社會日常狀態(tài)下建立健全黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、多元參與的社會治理機(jī)制，衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)下及時轉(zhuǎn)化為黨政高度融合、部門高效銜接、屬地責(zé)任到底的一體化應(yīng)急指揮體系。兩種社會狀態(tài)的雙向嵌入與過渡緩沖，需要建立起“平急轉(zhuǎn)換、融通協(xié)同”的動態(tài)平衡機(jī)制，完善以風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域防控為主的動態(tài)調(diào)整管控機(jī)制，將韌性城市與城市全周期管理緊密結(jié)合，貫穿建設(shè)發(fā)展始終，形成“常態(tài)—非常態(tài)—常態(tài)”的連續(xù)系統(tǒng)④。

（三）完善多維立體的韌度成長迭代機(jī)制

從衛(wèi)生安全多維度韌性建設(shè)出發(fā)，打造反映韌性城市“生命體征”的指標(biāo)體系，能透明、清晰、直觀地呈現(xiàn)城市機(jī)體運(yùn)作的健康狀況，并能夠?qū)崟r有效地提示風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，探索建立衛(wèi)生安全常態(tài)評估、裂變成長、迭代提升的有機(jī)城市韌性體系。良性演進(jìn)重塑“韌性指征”，實(shí)現(xiàn)“城市更新”下的“韌度能級”迭代，鍛造更高、更強(qiáng)、更實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)防范、抵御與恢復(fù)的城市衛(wèi)生安全韌度能級。

（四）深化社會治理共同體公共健康參與機(jī)制

《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中提出“共建共享、全民健康”是建設(shè)健康中國的戰(zhàn)略主題。要將公共健康理念融入衛(wèi)生安全韌性城市建設(shè)，融合推動形成社會治理共同體。把全生命周期健康管理理念貫穿韌性城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程、各環(huán)節(jié)⑤。堅(jiān)持預(yù)防為主、群防群控和健康優(yōu)先，以愛國衛(wèi)生運(yùn)動為載體平臺，探索公共健康廣泛納入、多階合作、共建共治的多元融合參與機(jī)制。

四、推動衛(wèi)生安全韌性城市“四位一體”建設(shè)實(shí)踐

（一）發(fā)揮“機(jī)制嵌合”組織韌性

強(qiáng)化政治引領(lǐng)的黨建融合。強(qiáng)化衛(wèi)生安全韌性，應(yīng)加強(qiáng)組織韌性，突出“多機(jī)制、多體系、多層級”的黨建融合引領(lǐng)，構(gòu)建社會治理最大“公約數(shù)”。堅(jiān)持以能動性治理、主動性融入充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢、中國共產(chǎn)黨政治優(yōu)勢和黨建組織優(yōu)勢，深入推進(jìn)黨建引領(lǐng)組織機(jī)制在衛(wèi)生安全韌性城市建設(shè)中有效嵌合，提高社會治理能效。

強(qiáng)化系統(tǒng)支撐的組織融合。在面對疫情應(yīng)急狀態(tài)和應(yīng)對潛在突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)下，組織融合為多方主體間凝聚共識、聚焦目標(biāo)，提供了相對穩(wěn)定高效的制度保障和制度架構(gòu)，系統(tǒng)性推動韌性建設(shè)的方方面面，為行政管理、社會治理與應(yīng)急處置提供體系支撐。

強(qiáng)化縱橫貫通的機(jī)制融合。面對應(yīng)急狀態(tài)下的社會治理風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)在機(jī)制科學(xué)化、管理精細(xì)化、協(xié)同高效化上下功夫，切實(shí)發(fā)揮融合機(jī)制統(tǒng)籌作用，以條塊聯(lián)動的形式集中力量，實(shí)現(xiàn)政令落實(shí)與制度執(zhí)行的“左右協(xié)同、上下貫通”，突破條塊隸屬切割、資源配置失調(diào)、社會秩序失序等社會治理應(yīng)急機(jī)制的難點(diǎn)堵點(diǎn)。

（二）突出“融通共享”資源韌性

加強(qiáng)醫(yī)療資源韌性。提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力，探索“黨建·醫(yī)聯(lián)”有機(jī)融合，不斷強(qiáng)化醫(yī)聯(lián)體建設(shè)，優(yōu)化醫(yī)療資源的前瞻設(shè)計(jì)、冗余配置和靈活調(diào)度。通過組織共建、陣地共享、人才共育，加快推動醫(yī)療、公衛(wèi)與管理復(fù)合型干部人才隊(duì)伍的儲備培養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)醫(yī)聯(lián)體內(nèi)黨建聯(lián)建全覆蓋，推動“上下聯(lián)動、區(qū)域協(xié)同、醫(yī)防融合、中西醫(yī)并重、優(yōu)質(zhì)高效”衛(wèi)生健康發(fā)展體系，提升衛(wèi)生安全韌性基礎(chǔ)力量。

加強(qiáng)儲備資源韌性。在應(yīng)急物資儲備上，統(tǒng)籌優(yōu)化城市應(yīng)急醫(yī)療物資儲備中心建設(shè)，前瞻性更新完善應(yīng)急醫(yī)療物資儲備基本目錄、常態(tài)管理和應(yīng)急分配等制度，并時刻總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，做好充足的設(shè)計(jì)裕量。另外，創(chuàng)新儲備形式，探索跨區(qū)域聯(lián)動儲備、未來產(chǎn)能儲備與常態(tài)化儲備等儲備方式。根據(jù)城市化和農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備、公共區(qū)域、承載能力等實(shí)際情況，確定備用場所清單，堅(jiān)持平戰(zhàn)結(jié)合、梯次啟用，提升資源儲備韌性。

加強(qiáng)志愿資源韌性。以黨建引領(lǐng)、覆蓋廣泛、高效運(yùn)作的志愿力量為行動支撐，推動常態(tài)化疫情防控和應(yīng)急快速處置的有機(jī)結(jié)合。嘉定探索建立區(qū)、鎮(zhèn)、村（居）分級常態(tài)化疫情防控志愿服務(wù)應(yīng)急突擊隊(duì)，可在突發(fā)應(yīng)急狀態(tài)下隨時調(diào)度調(diào)配，不斷強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)、社會實(shí)際需求、多方服務(wù)支持下的志愿資源韌性。

加強(qiáng)科技資源韌性。以科技創(chuàng)新賦能衛(wèi)生安全韌性城市建設(shè)，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)等，提升疫情監(jiān)測預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評估、秩序重建等功能，搭建“日常風(fēng)險(xiǎn)防控、特時精確預(yù)警、急時高效處置”的綜合平臺，構(gòu)建實(shí)時動態(tài)監(jiān)測、智能精準(zhǔn)感知“城市健康數(shù)字體征”“衛(wèi)生安全多維場景”。

（三）強(qiáng)化“協(xié)同治理”社會韌性

以基層治理能力現(xiàn)代化為核心。加快推動基層黨組織的治理能力現(xiàn)代化，將“韌性城市”理念有機(jī)融入社會治理工作的各個方面，健全風(fēng)險(xiǎn)研判、決策風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)化基礎(chǔ)保障。

以基層單位組織功能協(xié)同化為基礎(chǔ)。各級基層單位黨組織要全面深入基層治理空間的每個角落與末梢，布點(diǎn)成網(wǎng)，連點(diǎn)成面，形成基層應(yīng)急管理的良性循環(huán)。在構(gòu)建衛(wèi)生安全韌性中，基層黨組織要以“一核多元”的形式，克服無序多中心的力量散耗，協(xié)同更多的組織、個體同頻共振、同心共聚，切實(shí)發(fā)揮組織優(yōu)勢。

以基層黨支部戰(zhàn)斗堡壘聯(lián)動化為支撐。以黨支部為核心的社會治理單元，通過網(wǎng)格化、精細(xì)化管理，引導(dǎo)更多的“人、技、財(cái)、物”投入風(fēng)險(xiǎn)治理與基層治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中。切實(shí)發(fā)揮支部戰(zhàn)斗堡壘作用，強(qiáng)化社會主體和公眾參與，并傳遞到作為“更小戰(zhàn)斗單元”的黨小組和黨員，夯實(shí)聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的基層基礎(chǔ)，形成共同應(yīng)對疫情風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)大合力，逐步構(gòu)建以基層黨支部為核心引領(lǐng)、戰(zhàn)斗堡壘的社會治理共同體。

（四）增強(qiáng)“公共健康”心理韌性

強(qiáng)化黨員先鋒意識。黨員下沉一線，動員社會多方力量積極加入志愿服務(wù)活動中，提高公眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)能力，推進(jìn)“三社聯(lián)動”（社區(qū)、社會組織、社會工作），增強(qiáng)社會責(zé)任共建共識共促的公共健康心理韌性。

站穩(wěn)立場主動發(fā)聲。各級黨組織和黨員要以客觀立場主動發(fā)聲，并及時進(jìn)行正確的輿論引導(dǎo)，緩解群眾緊張、負(fù)面情緒。深入推進(jìn)城市愛國衛(wèi)生運(yùn)動，加強(qiáng)健康教育與健康促進(jìn)，促進(jìn)群眾履行自我健康責(zé)任第一人的社會義務(wù)，以科學(xué)理性和可持續(xù)發(fā)展價(jià)值觀應(yīng)對疫情現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)筑群防群治的積極心理防線。

培育現(xiàn)代公共精神。發(fā)揮黨員先鋒引領(lǐng)作用，加強(qiáng)對特殊困難群體的關(guān)愛，同時倡導(dǎo)社會增強(qiáng)對疫患感染群體的包容度與認(rèn)同感。打造積極、開放、寬容的輿論環(huán)境與社會文化，填補(bǔ)突發(fā)公共衛(wèi)生事件下社會群體心理韌性建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)。