瀘州煙草公司系統(tǒng)化廉潔風(fēng)險(xiǎn)防范體系構(gòu)建：理論、策略與行動(dòng)

易華麗 王舒

摘?要：建立煙草行業(yè)的系統(tǒng)性廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控體系，是確保煙草行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要生命線。瀘州煙草有限公司按照整體規(guī)劃、分步實(shí)施、扎實(shí)推進(jìn)、務(wù)實(shí)求效的總體要求，基于“一個(gè)邏輯-兩大方向-三個(gè)難點(diǎn)-四個(gè)策略”的理論邏輯框架，構(gòu)建起適用于各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)部門的廉潔風(fēng)險(xiǎn)“六位一體”的系統(tǒng)化廉潔風(fēng)險(xiǎn)防范體系。為煙草行業(yè)準(zhǔn)確識(shí)別廉潔風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化廉潔監(jiān)管流程，強(qiáng)化廉潔風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防提供策略依據(jù)，保障煙草企業(yè)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：六位一體；煙草公司；廉潔風(fēng)險(xiǎn)；防范體系

中圖分類號(hào)：F27?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.24.026

0?引言

煙草行業(yè)是構(gòu)成中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主要部分。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)由高速發(fā)展時(shí)期轉(zhuǎn)高水平增長(zhǎng)時(shí)期，煙草行業(yè)改革工作也不斷深入，在文明煙草場(chǎng)所建設(shè)、卷煙市場(chǎng)營(yíng)銷、企業(yè)文化文明建設(shè)等領(lǐng)域投資強(qiáng)度日益增大，從而產(chǎn)生的煙草行業(yè)社會(huì)廉潔風(fēng)險(xiǎn)日益突出。具體來(lái)看，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的因素，煙草行業(yè)存在法律意識(shí)不強(qiáng)，法治建設(shè)薄弱，合同管理不夠規(guī)范等現(xiàn)象，以上問(wèn)題必然會(huì)導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)，影響企業(yè)的聲譽(yù)，嚴(yán)重時(shí)導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)損失（支兆琦，2016；薛治國(guó)和馬力，2014）。面對(duì)新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)，構(gòu)筑廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控體系是煙草行業(yè)落實(shí)反腐敗斗爭(zhēng)的必然選擇，對(duì)建設(shè)現(xiàn)代化煙草經(jīng)濟(jì)體系具有重要戰(zhàn)略與實(shí)踐意義。瀘州煙草公司在當(dāng)前的形勢(shì)下，遵從整體規(guī)劃、分步實(shí)施、扎實(shí)推進(jìn)、務(wù)實(shí)求效的總體要求，基于“四大策略”分析，構(gòu)建適用于各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)部門的廉潔風(fēng)險(xiǎn)“六位一體”防控體系的綜合策略。通過(guò)制度與機(jī)制建設(shè)，盡早防范、發(fā)現(xiàn)可能存在的廉潔風(fēng)險(xiǎn)，以保障瀘州煙草公司的健康發(fā)展（熊尉宏，2015）。

1?瀘州煙草公司廉潔風(fēng)險(xiǎn)防范體系構(gòu)建的總體構(gòu)架

構(gòu)建煙草行業(yè)系統(tǒng)性廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控體系是鞏固和完善煙草專賣體制的重要保障（謝云和閆厚強(qiáng)，2013）。賀堅(jiān)等（2020）認(rèn)為企業(yè)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控體系的構(gòu)建是動(dòng)態(tài)地、長(zhǎng)久地工作，需要考慮其系統(tǒng)性，因此引入了時(shí)間窗管理理念，管理陜西省寶雞市煙草公司。郭術(shù)兵（2019）認(rèn)為廉潔風(fēng)險(xiǎn)的防控從上至下是不斷細(xì)化的過(guò)程，通過(guò)計(jì)量分析，提出在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別中應(yīng)注重物品管理和財(cái)務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，且對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)定期排查。

已有研究肯定了構(gòu)建煙草行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控體系的重要性，并對(duì)煙草行業(yè)精準(zhǔn)識(shí)別廉潔風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建完善的廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控流程具有重要的借鑒意義。然而尚存在如下問(wèn)題需要進(jìn)一步研究：如何準(zhǔn)確識(shí)別廉潔風(fēng)險(xiǎn)？如何優(yōu)化廉潔監(jiān)管流程？如何強(qiáng)化廉潔風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防？瀘州煙草公司基于經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)的若干概念與工具，基于“一個(gè)邏輯”開(kāi)展發(fā)展研判，解答分析進(jìn)行廉潔風(fēng)險(xiǎn)排查、評(píng)估、防控、監(jiān)督、考核和運(yùn)用的“六位一體”防控行動(dòng)的意義、必要性以及可行性；基于“兩大方向”開(kāi)展現(xiàn)狀厘清，分析在技術(shù)和制度上分別如何開(kāi)展“六位一體”防控行動(dòng)；基于“三個(gè)難點(diǎn)”開(kāi)展問(wèn)題診斷，分析“六位一體”防控行動(dòng)存在的權(quán)責(zé)問(wèn)題、委托代理問(wèn)題以及產(chǎn)權(quán)問(wèn)題等；最終運(yùn)用“四大戰(zhàn)略”提出瀘州煙草公司系統(tǒng)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控行動(dòng)指南。

2?瀘州煙草公司廉潔風(fēng)險(xiǎn)防范體系構(gòu)建的邏輯框架

考慮瀘州煙草公司系統(tǒng)運(yùn)行的多個(gè)環(huán)節(jié)的應(yīng)用場(chǎng)景，結(jié)合其系統(tǒng)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控體系的構(gòu)建目標(biāo)，本文提出“1234”理論邏輯框架：

2.1?一個(gè)邏輯：識(shí)別“小微權(quán)力”并關(guān)進(jìn)制度籠子

瀘州煙草公司在廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控中運(yùn)用因果關(guān)系識(shí)別法，對(duì)“工作流程—權(quán)力運(yùn)行”予以充分的識(shí)別，并追溯其背后的“廉潔風(fēng)險(xiǎn)—構(gòu)成要件”的影響機(jī)制。瀘州煙草公司在清權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上，逐項(xiàng)繪制業(yè)務(wù)流程圖，以規(guī)范各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)流程，把“小微權(quán)力”關(guān)進(jìn)制度籠子。具體而言，瀘州煙草公司實(shí)行清權(quán)確權(quán)，建立權(quán)力臺(tái)賬，并依照法律、法規(guī)、制度以及規(guī)范性文件等要求，梳理并登記核心權(quán)力；明確權(quán)力名稱、類別、授權(quán)依據(jù)、運(yùn)行流程，以及每一條業(yè)務(wù)線在不同流程的辦理主體、條件和監(jiān)督渠道等，找準(zhǔn)權(quán)力運(yùn)行關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)后，繪制權(quán)力運(yùn)行流程圖。

2.2?兩大方向：感知“廉潔風(fēng)險(xiǎn)”并關(guān)聯(lián)式排查

技術(shù)誘導(dǎo)理論和制度誘導(dǎo)理論源自于發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科，原意為發(fā)展的內(nèi)在根源在于技術(shù)創(chuàng)新和制度建設(shè)，瀘州煙草公司在摸清權(quán)責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，運(yùn)用兩大誘導(dǎo)理論進(jìn)行廉潔風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別。根據(jù)煙草系統(tǒng)業(yè)務(wù)運(yùn)行流程和涉及職權(quán)范圍，全面準(zhǔn)確地梳理風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)，查找瀘州煙草系統(tǒng)在崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程等方面存在的廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

首先，對(duì)廉潔規(guī)范、易生腐敗問(wèn)題等進(jìn)行縱向脈絡(luò)梳理。采用以流程風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別為主線的模式，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，關(guān)注涉及到?jīng)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)方面，全面識(shí)別煙草行業(yè)主要業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)。其次，對(duì)關(guān)鍵權(quán)力節(jié)點(diǎn)進(jìn)行關(guān)聯(lián)式排查。重點(diǎn)梳理在權(quán)力運(yùn)行、制度執(zhí)行和資金使用等關(guān)鍵權(quán)力節(jié)點(diǎn)的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并制定《瀘州煙草廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控研究》調(diào)查問(wèn)卷，組織評(píng)估組深入市局機(jī)關(guān)、兩煙縣等點(diǎn)位以召開(kāi)座談會(huì)、深度訪談、現(xiàn)場(chǎng)暗訪等形式開(kāi)展排查調(diào)研工作，實(shí)現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)的確定。

2.3?三個(gè)難點(diǎn)：分析“廉潔風(fēng)險(xiǎn)”潛在影響機(jī)制

源自制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)制度理論、信息不對(duì)稱理論、尋租理論是“廉潔風(fēng)險(xiǎn)-構(gòu)成要件”的識(shí)別過(guò)程中的難點(diǎn)，可用于構(gòu)成要件對(duì)于廉潔風(fēng)險(xiǎn)的影響分析。中國(guó)煙草企業(yè)股權(quán)單一國(guó)有，已經(jīng)開(kāi)展的公司化改制在治理效率上、民主決策上離現(xiàn)代企業(yè)制度仍具有一定改進(jìn)空間。

首先，每一級(jí)煙草企業(yè)都是在上級(jí)的委托下相對(duì)封閉運(yùn)行，并且在運(yùn)行過(guò)程中形成了各自的利益、并控制著與之相關(guān)的各種信息，很容易存在“信息不對(duì)稱”。為此瀘州煙草根基流程圖加大力度排查廉潔風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)提前排查、過(guò)程中防控等降低產(chǎn)生廉潔風(fēng)險(xiǎn)的可能。其次，煙草專賣制度會(huì)引起的各種不公平不公正，產(chǎn)生的各種利益內(nèi)部消化與外部封鎖，以及存在的腐敗尋租問(wèn)題亟待解決。對(duì)此瀘州煙草結(jié)合崗位職責(zé)，以“定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制”原則為指引，對(duì)不同崗位、不同部門的職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行合理劃分，全面排查廉潔風(fēng)險(xiǎn)。

2.4?四大策略：支撐構(gòu)建廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控體系

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、DSR模型、去中心化理論、博弈論均可以提煉對(duì)于廉潔風(fēng)險(xiǎn)的防控措施是防控措施的工具支撐，以此來(lái)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控體系。瀘州煙草基于“排查、評(píng)估、防控、監(jiān)督、考核、運(yùn)用”六大環(huán)節(jié)，構(gòu)建廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控體系。具體而言，瀘州煙草基于“一個(gè)邏輯、兩個(gè)方向、三個(gè)難點(diǎn)”，并針對(duì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)切斷風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)鏈條，形成廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控體系，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控體系與現(xiàn)有管理體系相互促進(jìn)的一體化發(fā)展模式，使廉潔風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督走向系統(tǒng)性與動(dòng)態(tài)性，并滲入業(yè)務(wù)和流程，以此不斷提高廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控運(yùn)行的質(zhì)量和水平。

3?瀘州煙草公司廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控體系的綜合策略與行動(dòng)

3.1?完善排查策略與方式，及時(shí)扼殺潛在廉潔風(fēng)險(xiǎn)

瀘州煙草廉潔風(fēng)險(xiǎn)排查遵循“因部門施策、因流程施策”的動(dòng)態(tài)化總體原則，按照“梳理履職用權(quán)業(yè)務(wù)流程→明確權(quán)力運(yùn)行→找準(zhǔn)廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)（重點(diǎn)環(huán)節(jié)或崗位）→評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)→組織審定并公示結(jié)果”的步驟，從以下方面排查廉潔風(fēng)險(xiǎn)。第一，從權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)和梳理工作流程等方面入手，按照業(yè)務(wù)流程由“始”至“終”順向排查。第二，從綜合分析信訪件、舉報(bào)電話、舉報(bào)郵件、投訴信件或電話、審計(jì)報(bào)告等入手，由問(wèn)題端倒推廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)可能出現(xiàn)的環(huán)節(jié)。第三，從權(quán)力行使的頂端入手，由領(lǐng)導(dǎo)自查、監(jiān)察部門監(jiān)察到職員崗位自查、集體互查，由上而下查找可能出現(xiàn)的廉潔風(fēng)險(xiǎn)；第四，從部門經(jīng)辦員到部門負(fù)責(zé)人、從基層單位到市局單位，由下而上查找可能存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

3.2?構(gòu)建實(shí)效性評(píng)估機(jī)制，提前預(yù)防潛在廉潔風(fēng)險(xiǎn)

瀘州煙草廉潔風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估堅(jiān)持關(guān)口前移、預(yù)防為主、客觀及時(shí)的總體原則，采用失效模式與影響分析（Failure?Mode?and?Effect?Analysis，F(xiàn)MEA）原理，考慮各個(gè)廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的嚴(yán)重度、發(fā)生度與難檢度，分析公司經(jīng)營(yíng)與管理活動(dòng)中潛在廉潔風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因。

為了精準(zhǔn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率以及風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度，瀘州煙草在識(shí)別廉潔風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中采取針對(duì)性措施。第一，采用大數(shù)據(jù)方式，獲取其他行業(yè)類似風(fēng)險(xiǎn)概率或者其他區(qū)域煙草行業(yè)類似風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，并通過(guò)虛擬仿真預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。第二，采用分類別、分級(jí)別專家的不同評(píng)價(jià)方式，并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)和安慰劑檢驗(yàn)。第三，對(duì)已有風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)分析產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失的同時(shí)，采用情景設(shè)定的仿真模擬方式，預(yù)估風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失。

3.3?構(gòu)建全面的防控機(jī)制，監(jiān)控廉潔風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)環(huán)節(jié)

瀘州煙草廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控以圍繞中心、解放思想、以人為本并突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)為總體原則。首先，在制度機(jī)制方面。定期檢查、補(bǔ)充、完善公司各項(xiàng)規(guī)章制度，并嚴(yán)格執(zhí)行廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控政策、規(guī)定和上級(jí)文件精神。其次，在業(yè)務(wù)流程方面。嚴(yán)執(zhí)行“收支兩條線”制度，規(guī)范票據(jù)管理；建立案件查處臺(tái)賬，對(duì)案件辦理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，提高行政處罰權(quán)限及實(shí)施過(guò)程的規(guī)范化。最后，在崗位職責(zé)方面，結(jié)合職能職責(zé)“分線條”“分層級(jí)”，由巡察部門帶隊(duì)，協(xié)同紀(jì)委、組織、財(cái)務(wù)等部門力量組成“回頭看”小組，了解巡察整改實(shí)效。

3.4?構(gòu)建公正公開(kāi)的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)過(guò)程管理全覆蓋

廉潔風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督應(yīng)建立以流程監(jiān)管為主要手段的監(jiān)督控制機(jī)制。瀘州煙草廉潔風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督工作與企業(yè)各項(xiàng)工作深入、緊密地結(jié)合，實(shí)現(xiàn)管理過(guò)程全覆蓋。具體為：第一，管理信息化。運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)流程再造，優(yōu)化資源配置，提高管理效率。第二，電子監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)。在工程建設(shè)招投標(biāo)中心、行政管理中心、資源交易中心、物資采購(gòu)中心等服務(wù)現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置視頻監(jiān)控點(diǎn)，構(gòu)建多級(jí)層電子監(jiān)察系統(tǒng)，對(duì)管理層人員作風(fēng)、態(tài)度、效率和守崗等情況實(shí)行網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控，對(duì)違規(guī)行為給予預(yù)警提示。第三，職權(quán)公正公開(kāi)。重大事項(xiàng)集體決策和重點(diǎn)工作通報(bào)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)“陽(yáng)光企業(yè)”落實(shí)情況的監(jiān)管。

3.5?構(gòu)建客觀的考評(píng)機(jī)制，強(qiáng)化獎(jiǎng)懲力度

瀘州煙草公司主要檢查試點(diǎn)單位查找出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)是否與業(yè)務(wù)流程相結(jié)合，是否真實(shí)、準(zhǔn)確、全面；采取的防控措施是否有針對(duì)性和可操作性，優(yōu)化的業(yè)務(wù)流程是否簡(jiǎn)潔、合理、規(guī)范；相關(guān)制度和規(guī)定的制定或修訂是否到位等。瀘州煙草從上級(jí)機(jī)關(guān)考評(píng)、自我評(píng)價(jià)、社會(huì)公眾的民意、下級(jí)機(jī)關(guān)評(píng)價(jià)和同級(jí)機(jī)關(guān)考評(píng)等5個(gè)方面進(jìn)行廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系考核，表彰考核優(yōu)秀的單位，督促整改考核結(jié)果不合格的單位，并將考核結(jié)果作為評(píng)價(jià)各單位落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的重要依據(jù)。

3.6?建立常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)長(zhǎng)期有效管理

瀘州煙草以廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控常態(tài)化、定期更新風(fēng)險(xiǎn)和防控措施、定期評(píng)估防控質(zhì)效的動(dòng)態(tài)化管理為總體原則。首先，在運(yùn)用過(guò)程中定期對(duì)廉潔風(fēng)控體系運(yùn)行情況進(jìn)行總結(jié)和反饋，結(jié)合運(yùn)用過(guò)程中的難點(diǎn)采取相應(yīng)行動(dòng)。第一，針對(duì)執(zhí)行力度不足，采用壓實(shí)主體責(zé)任，以“項(xiàng)目制+常態(tài)化”等方式，綜合開(kāi)展廉潔防控；第二，針對(duì)運(yùn)用效果難以評(píng)估，采用機(jī)器學(xué)習(xí)等手段方法，結(jié)合大數(shù)據(jù)分析；第三，針對(duì)運(yùn)用效果不佳，對(duì)防控手段開(kāi)展流程再造，并識(shí)別運(yùn)用效果的影響因素。其次，在運(yùn)用過(guò)程中深化科技防控。充分利用行業(yè)現(xiàn)有的財(cái)務(wù)、資金、投資、物資采購(gòu)等信息系統(tǒng)和辦事公開(kāi)民主管理平臺(tái)，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控，促進(jìn)業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化、程序化和規(guī)范化。

4?結(jié)語(yǔ)

煙草行業(yè)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，而煙草公司廉政建設(shè)是煙草公司工作的重要內(nèi)容之一，對(duì)煙草公司的整體發(fā)展有著重要的影響。瀘州煙草將經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)的若干概念與工具，融入煙草系統(tǒng)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控的全程，與“排查、評(píng)估、防控、監(jiān)督、考核、運(yùn)用”的六大環(huán)節(jié)相結(jié)合，構(gòu)建六位一體的防控體系，能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)排查評(píng)估常態(tài)化、防控機(jī)制完善動(dòng)態(tài)化，讓體系運(yùn)轉(zhuǎn)真正融入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理日常，持續(xù)發(fā)揮防控效力。

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