積極應(yīng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化三方面挑戰(zhàn)助推超大特大城市加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式

趙坤　鮑家偉　孔翠芳

為全面了解超大特大城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和流動人口服務(wù)管理情況，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組近日赴江蘇省南京市和湖北省武漢市開展專題調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，從發(fā)展規(guī)律和政府動力來看，兩地還處于人口集聚的持續(xù)增長期，未來還會有大量人口流入，但放開放寬戶籍限制，并未帶來外來人口落戶井噴。當(dāng)前，超大特大城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已進(jìn)入老一代農(nóng)民工退休返鄉(xiāng)和新生代農(nóng)民工靈活擇業(yè)并存的階段，就業(yè)需求多樣化、政策訴求多元化、服務(wù)管理層次化，對城市產(chǎn)業(yè)合理布局、財(cái)政精準(zhǔn)投入、公共服務(wù)有效配給等提出挑戰(zhàn)。立足我國人口高質(zhì)量發(fā)展新要求，建議超大特大城市從人口集聚、享有服務(wù)、高效管理入手，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在不同區(qū)域就業(yè)安居、梯度享受不同層級基本公共服務(wù)，多措并舉提高服務(wù)管理水平。

一、南京、武漢農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作進(jìn)展良好，戶籍制度改革達(dá)到預(yù)期，非戶籍常住人口基本公共服務(wù)保障水平明顯改善

（一）全面放寬落戶限制，分區(qū)實(shí)施差別化落戶政策

在中心城區(qū)實(shí)行積分落戶，社保繳納和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例，且無年度落戶數(shù)量限制。南京市規(guī)定，持有該市辦理的《江蘇省居住證》，在該市合法穩(wěn)定就業(yè)，且累計(jì)繳納城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn)不少于12個(gè)月，無嚴(yán)重刑事犯罪記錄的非南京戶籍人員，積分達(dá)100分即可落戶；長三角區(qū)域三省一市的社保繳納年限、居住年限互認(rèn)地的居住年限，積分落戶累計(jì)互認(rèn)。武漢市規(guī)定，在該市擁有合法穩(wěn)定住所（含合法租賃住宅用房）、參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（含靈活就業(yè)窗口參保）、持有有效居住證、不超過法定退休年齡的非武漢戶籍人員，積分達(dá)75分即可落戶；穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定居住等基礎(chǔ)指標(biāo)權(quán)重，占總分值達(dá)60%。據(jù)測算，對于學(xué)歷不高、無自有房產(chǎn)的普通農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，僅靠社保繳納和居住年限分?jǐn)?shù)，最快在南京34個(gè)月、在武漢32個(gè)月即可實(shí)現(xiàn)落戶。數(shù)據(jù)顯示，自2017年實(shí)行積分落戶以來，截至2022年9月，南京市共辦理積分落戶56532人；截至今年二季度，武漢市共辦理積分落戶26438人。在城市郊區(qū)實(shí)行就業(yè)創(chuàng)業(yè)落戶。南京市規(guī)定，對持有江北新區(qū)、江寧、浦口、六合、溧水、高淳六區(qū)居住證，在該市繳納且連續(xù)繳納6個(gè)月以上城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn)的人員，可申請?jiān)诹鶇^(qū)落戶。武漢市規(guī)定，男不滿45周歲、女不滿35周歲的非本市戶籍人員在新城區(qū)（包括蔡甸、江夏、東西湖、黃陂、新洲區(qū)）、功能區(qū)（包括東湖高新區(qū)、武漢經(jīng)開區(qū)〈漢南區(qū)〉、武漢化工區(qū)）就業(yè)創(chuàng)業(yè)的，就業(yè)單位繳納或個(gè)人（含靈活就業(yè)人員）繳納本市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)連續(xù)6個(gè)月以上（不含補(bǔ)繳）、創(chuàng)業(yè)的正常經(jīng)營6個(gè)月以上，均可申請落戶。

（二）基本公共服務(wù)關(guān)鍵項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)“同城同待遇”

在隨遷子女就學(xué)方面，持居住證即可保障符合政策規(guī)定的隨遷子女平等接受教育權(quán)利。2019—2022年，南京市義務(wù)教育階段年接收隨遷子女人數(shù)從10.94萬人持續(xù)增加到11.36萬人，占在校生比重保持在16%左右，公辦學(xué)校接收比例保持在93%以上。截至2022年秋季，武漢市義務(wù)教育階段接收隨遷子女12.83萬人，占在校生比重12.49%，公辦學(xué)校接收比例為97.07%。兩地還明確，凡具有本地初中學(xué)籍的隨遷子女可在當(dāng)?shù)貐⒓又锌?，具有本地連續(xù)三年高中學(xué)籍的隨遷子女可在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖肌?022年，南京市非本市戶籍學(xué)生參加中考、高考占比分別為14%、13%。在住房保障方面，構(gòu)建以社會主體（用人單位）提供實(shí)物配租、政府部門發(fā)放租賃補(bǔ)貼的雙重保障機(jī)制。南京市明確在已辦理工商注冊和稅務(wù)登記的用人單位從業(yè)的外來務(wù)工人員，且租房居住，可申請領(lǐng)取租賃補(bǔ)貼，保障面積為人均20平方米，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每人每月18元/平方米，補(bǔ)貼期限最多不超過24個(gè)月。武漢市對在漢穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員實(shí)行階段性保障，每月發(fā)放租賃補(bǔ)貼240元，保障期限累計(jì)不超過36個(gè)月，截至目前，已發(fā)放租賃補(bǔ)貼64.8萬元。在醫(yī)療保障方面。在武漢市，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其隨遷家屬參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)不受戶籍限制，與本市戶籍居民同等享受醫(yī)保待遇（門診年度支付限額400元，居民醫(yī)?；鹄塾?jì)支付最高限額15萬元）。在南京市，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保參保對象為具有本市戶籍的城鄉(xiāng)居民，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加該市城鎮(zhèn)職工醫(yī)保后，隨遷的18周歲以下未成年子女可參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)保，但男年滿60周歲、女年滿55周歲以上的隨遷父母，暫未納入?yún)⒈７秶?/p>

（三）加強(qiáng)和創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理

一是試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。南京市規(guī)定，符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可申領(lǐng)《江蘇省居住證》，居住證為一人一證，在省內(nèi)通用。居住證有效期一年，持有人在居住地連續(xù)居住的，應(yīng)當(dāng)在居住滿一年的最后1個(gè)月內(nèi)到居住地公安派出所受理點(diǎn)辦理簽注手續(xù)；逾期未辦理的，居住證功能自動中止。中止之日起30日內(nèi)補(bǔ)辦的，功能恢復(fù)，在居住地的居住期限連續(xù)計(jì)算；超出30日補(bǔ)辦的，其在居住地居住期限自補(bǔ)辦簽注之日起重新計(jì)算。武漢市規(guī)定，在本市居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，居住登記時(shí)間滿半年以上，可以申領(lǐng)居住證。與南京市不同的是，居住證功能中止后，持有人只要補(bǔ)辦簽注手續(xù)，其在居住地的居住年限自補(bǔ)辦之日起連續(xù)計(jì)算。二是社?？üδ懿粩嗤卣寡由?。兩市均規(guī)定，具有本市戶籍和其他需要在本市辦理相關(guān)事務(wù)的個(gè)人可申請辦理實(shí)體和電子社保卡，并在全省通用。南京市社?？ň哂姓聞?wù)應(yīng)用、社會公共服務(wù)、銀行賬戶等功能，已實(shí)現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、人才人事、勞動關(guān)系等人力資源和社會保障全業(yè)務(wù)用卡，還可在公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、園林旅游、傳媒出版、市政公用、廣電、稅務(wù)和日常生活消費(fèi)服務(wù)等領(lǐng)域應(yīng)用。截至目前，南京市持卡總?cè)藬?shù)約1318萬人，非戶籍持卡人數(shù)約623.6萬人。武漢市社?？ㄖ饕猩矸輵{證、繳費(fèi)憑證和待遇發(fā)放等功能，截至2023年6月底，武漢市社?？ɡ塾?jì)發(fā)放1134.28萬張，有效持卡人數(shù)1119.62萬人。三是服務(wù)管理下沉探索社區(qū)管理。如南京市江寧區(qū)秣陵街道雙金社區(qū)，依托社區(qū)管理與物業(yè)服務(wù)網(wǎng)格，社區(qū)網(wǎng)格員、物業(yè)大管家、熱心好業(yè)主組成“復(fù)合型”網(wǎng)格管理單元，在流動人口管理方面發(fā)揮了重要作用；武漢市探索流動人口管理服務(wù)下沉到社區(qū)，流動人口可在受公安機(jī)關(guān)委托的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)申報(bào)居住登記，也可通過互聯(lián)網(wǎng)申報(bào)居住登記。

二、加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨三方面矛盾

（一）人口預(yù)期增長和城市功能疏解的矛盾

一方面，超大特大城市集聚人口的動力依然強(qiáng)勁。過去十多年，兩市人口均持續(xù)增長。南京市常住人口從2010年末的800.76萬人增至2022年末的949.11萬人，年均增長12.36萬人。武漢市常住人口從2010年末的979.54萬人增至2022年末的1373.90萬人，年均增長32.86萬人；戶籍人口從2010年末的836.73萬人增至2022年末的944.42萬人。未來15年，兩市人口規(guī)模將持續(xù)擴(kuò)大。根據(jù)南京市、武漢市國土空間總體規(guī)劃，2035年常住人口規(guī)模將分別達(dá)到1300萬人、1660萬人，比2022年增加351萬人、286萬人。從訪談來看，兩地對人口規(guī)模保持持續(xù)增長充滿信心。

但另一方面，超大特大城市人口過度集聚，極易導(dǎo)致嚴(yán)重的“大城市病”。在人口預(yù)期持續(xù)增長的背景下，南京市和武漢市將面臨合理疏解中心城區(qū)非核心功能、適度控制人口密度、引導(dǎo)人口在中心城區(qū)和郊區(qū)新城優(yōu)化布局的難題。

（二）人口享有服務(wù)和地方財(cái)政支出的矛盾

一方面，超大特大城市的開放包容性，持續(xù)推動了城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。南京市和武漢市在財(cái)政可承受范圍內(nèi)，穩(wěn)步提高非戶籍常住人口在流入地享有的基本公共服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量和水平，在80項(xiàng)國家基本公共服務(wù)項(xiàng)目（2021年版）基礎(chǔ)上，分別拓展到96項(xiàng)和122項(xiàng)。這些項(xiàng)目中，除了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、社會救助等國家規(guī)定的需在戶籍地享有的項(xiàng)目外，非戶籍常住人口均可享有。

但另一方面，基本公共服務(wù)提質(zhì)擴(kuò)容和超前投入，容易形成政策高地，也給地方財(cái)政帶來壓力。一是服務(wù)項(xiàng)目已從消除空白點(diǎn)、補(bǔ)上薄弱點(diǎn)轉(zhuǎn)向攻堅(jiān)深水區(qū)，精準(zhǔn)聚焦農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障、隨遷子女就學(xué)入托、隨遷父母養(yǎng)老就醫(yī)等關(guān)鍵難點(diǎn)，這些都需要地方財(cái)政真金白銀的投入。二是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相對較高。比如，武漢市有11項(xiàng)服務(wù)保障水平高于國家、省級標(biāo)準(zhǔn)；南京市基本公共服務(wù)體系建設(shè)水平連續(xù)5年保持江蘇省第一，2021年公共服務(wù)質(zhì)量滿意度排名全國第一。地方也擔(dān)憂較高標(biāo)準(zhǔn)會吸引外來人口分福利蛋糕，形成升學(xué)移民、醫(yī)保移民等現(xiàn)象。三是公共資源超前配置。南京市提出在常住人口基礎(chǔ)上預(yù)留20%的服務(wù)人口彈性，以實(shí)際服務(wù)人口需求進(jìn)行公共資源配置；武漢市提出按2000萬的服務(wù)人口配置基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。以義務(wù)教育為例，近幾年兩地小學(xué)入學(xué)人數(shù)持續(xù)走高，學(xué)位資源存在階段性緊缺，但教育部門預(yù)測小學(xué)入學(xué)人數(shù)2023年達(dá)到峰值，之后將持續(xù)回落，如繼續(xù)按入學(xué)高峰核定學(xué)位和教師編制，未來將會因生源不足導(dǎo)致設(shè)施閑置、教師富余。

（三）人口流動頻繁和有效服務(wù)管理的矛盾

一方面，流動人口規(guī)模較大，工作和住所變動較快，給人口服務(wù)管理帶來難度。一是流動人口數(shù)量多、增長快。2014—2022年，南京市登記流動人口從205.9萬人增至393.4萬人，武漢市登記流動人口從272.6萬人增至543.3萬人。二是流動人口信息登記困難。在南京用工企業(yè)了解到，不少“90后”“00后”農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)廠一兩個(gè)月就會離職，工作更換頻繁，為了更高的收入也不繳納社保，個(gè)人信息難以掌握。南京江寧區(qū)某社區(qū)工作人員反映，有些住宅小區(qū)規(guī)模大、流動人口租住多、租戶變化快，僅靠社區(qū)網(wǎng)格員上門難以全面及時(shí)摸清流動人口信息。武漢公安部門反映，雖有明文規(guī)定流動人口應(yīng)主動申報(bào)居住登記，但違法成本較低，逾期不改處五十元以上二百元以下的罰款，形不成強(qiáng)約束。

另一方面，流動人口管理載體功能各異，部門合力尚未形成，抬高了管理成本。一是居住證有效率低，覆蓋率不高，部分城市間互認(rèn)還未打通。南京市共發(fā)放居住證367.9萬張，有效數(shù)量100.3萬張，有效率為27.3%，對現(xiàn)已登記流動人口覆蓋率為29.1%。武漢市共發(fā)放居住證541.7萬張，有效數(shù)量55.2萬張，有效率為10.2%，對現(xiàn)已登記流動人口覆蓋率為9.4%，與湖北省內(nèi)其他城市不能互認(rèn)。二是社保卡覆蓋面廣、功能多，但人口管理功能有待拓展。兩地社?？ɑ靖采w本地常住人口，持卡應(yīng)用場景多元化。在南京市，政府部門工作人員經(jīng)授權(quán)，可刷社保卡進(jìn)入辦公樓、預(yù)約會議室。但因部門間數(shù)據(jù)安全、系統(tǒng)壁壘制約，社?？ㄉ形磁c公安部門數(shù)據(jù)系統(tǒng)聯(lián)通，暫不具備人口管理功能，與身份證、居住證和戶口簿等載體未實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接。三是服務(wù)管理平臺和數(shù)據(jù)庫分設(shè)，社會治理成本較高。在南京江寧區(qū)了解到，流動人口管理主要依靠社區(qū)警務(wù)室和網(wǎng)格員實(shí)施，但因管理單位不同、系統(tǒng)未聯(lián)通等原因，面臨公安和網(wǎng)格管理使用雙數(shù)據(jù)庫、警網(wǎng)不通的難題，增加了服務(wù)管理難度和工作量。

三、以超大特大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為契機(jī)，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

當(dāng)前，除個(gè)別超大城市外，其他超大特大城市有條件全面取消落戶限制，市民化目標(biāo)應(yīng)從關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶向推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋轉(zhuǎn)變，探索建立以居民身份證為標(biāo)識、社?？檩o助的人口服務(wù)管理制度，提升常住人口城鎮(zhèn)化率，提高超大特大城市的發(fā)展質(zhì)量和治理水平。

（一）引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合理布局

應(yīng)對超大特大城市人口持續(xù)增長趨勢，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等政策舉措，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口根據(jù)自身能力和實(shí)際需要，向中心城區(qū)、郊區(qū)新城、周邊城市合理布局。一是合理疏解中心城區(qū)非核心功能，有序疏解一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場等功能和設(shè)施，以及過度集中的醫(yī)療和教育等公共服務(wù)資源。二是加強(qiáng)吸納就業(yè)能力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)支撐，引入優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，建設(shè)產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、功能完善的郊區(qū)新城，以較低的生活居住成本吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)安居。三是引導(dǎo)超大特大城市輻射帶動周邊城市發(fā)展，構(gòu)建便捷高效的通勤圈、梯次配套的產(chǎn)業(yè)圈、便利共享的生活圈，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈。推動都市圈實(shí)行戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)、居住證互通互認(rèn)，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在都市圈城市間自由務(wù)工生活創(chuàng)造條件。

（二）建立梯度享有基本公共服務(wù)機(jī)制

聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加快消除戶籍和非戶籍常住人口享有基本公共服務(wù)的差別鴻溝，推進(jìn)同城同待遇。一是區(qū)分主城區(qū)、郊區(qū)、新區(qū)等區(qū)域，分類實(shí)施差別化落戶政策，逐步取消主城區(qū)落戶限制?，F(xiàn)階段實(shí)施積分落戶政策的，按累計(jì)年限計(jì)算社保繳納和居住年限分?jǐn)?shù)，并占主要比例，取消年度落戶名額限制。二是試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，綜合考慮累計(jì)居住年限、社保繳納年限等因素，建立居住證梯度賦權(quán)機(jī)制，推進(jìn)居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)和便利。探索緊缺優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)梯度供給制度。三是考慮地方財(cái)政可承受能力，兼顧市場化舉措，精準(zhǔn)聚焦農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口關(guān)注的住房保障、“一老一小”等基本公共服務(wù)保障。支持通過市場化租賃、政府貨幣補(bǔ)貼等方式多渠道保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房需求。將隨遷子女基本納入普惠性學(xué)前教育保障范圍，階段性適當(dāng)放寬公辦學(xué)位嚴(yán)重短缺城市的大班額要求，保障在流入地有園入托、有學(xué)可上。鼓勵有條件的地方將隨遷老人納入城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保范圍。探索將戶籍地享有的基本公共服務(wù)向經(jīng)常居住地轉(zhuǎn)移接續(xù)。

（三）多措并舉提高人口服務(wù)管理水平

探索建立身份證和社保卡并行、各有側(cè)重的實(shí)施機(jī)制，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有基本公共服務(wù)、接受管理提供便利條件。一是逐步推進(jìn)居住證與身份證功能銜接。大力推行電子居住證，全面施行電子居住證網(wǎng)上申領(lǐng)、核發(fā)、簽注、使用，提高居住證的有效使用率和覆蓋率，推動居住證與身份證信息記錄互認(rèn)互通。二是進(jìn)一步拓展社?？☉?yīng)用場景。充分發(fā)揮社?？ㄉ矸輵{證、就醫(yī)結(jié)算、繳費(fèi)和待遇領(lǐng)取、金融應(yīng)用等功能，拓展政府事務(wù)辦理范圍。在不影響數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)的前提下，探索社?？〝?shù)據(jù)系統(tǒng)接入公安人口管理系統(tǒng)，開放部分?jǐn)?shù)據(jù)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)部門間業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)共享。三是探索以經(jīng)常居住地登記為載體的人口服務(wù)管理。充分利用手機(jī)號實(shí)名登記機(jī)制，消費(fèi)記錄、交通出行、水電氣使用等大數(shù)據(jù)信息，精準(zhǔn)識別農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口常住情況，結(jié)合物業(yè)管家、社區(qū)網(wǎng)格員等管理手段，提高服務(wù)管理效率和水平。

（作者單位：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）