做好市場準入負面清單與其他準入政策的銜接

陳潤

市場準入負面清單制度是指國務(wù)院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排。全面實施市場準入負面清單制度是黨中央為加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制作出的重大決策部署。當前，我國市場準入負面清單與產(chǎn)業(yè)準入、生態(tài)準入、外商準入等其他涉準入政策既存在一致性，又存在一定的交叉性。為更好全面實施市場準入負面清單制度，應(yīng)厘清與其他準入政策的關(guān)系，加強與其他準入政策的有效銜接，提升市場準入政策的規(guī)范性和便捷性。

一、厘清市場準入負面清單與其他準入政策的關(guān)系

（一）與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄的關(guān)系

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄與市場準入負面清單在我國現(xiàn)行經(jīng)濟管理制度框架中的功能定位存在差別。前者是引導(dǎo)投資方向，政府管理投資項目，制定和實施財稅、信貸、土地、進出口等政策的重要依據(jù)，針對鼓勵類、限制類、淘汰類都有相關(guān)細化規(guī)定和政策。與市場準入負面清單相比，其功能定位是通過行政手段促進我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，不僅在市場準入時對增量進行管理，還要對存量進行管理。而市場準入負面清單僅在市場準入時對增量發(fā)揮直接作用，對存量間接產(chǎn)生作用，發(fā)揮部分產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作用，無法實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄淘汰落后產(chǎn)能、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的功能。因此二者一個主要是調(diào)整政府和市場在市場準入時的關(guān)系，一個是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（二）與生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域準入等政策的關(guān)系

我國生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域準入政策相對較多，主要有生態(tài)環(huán)境準入清單、“三區(qū)三線”等。生態(tài)環(huán)境準入清單源于生態(tài)環(huán)境部自上而下推動開展“三線一單”——生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單，其主要形式是省級層面開展針對環(huán)境要素和主要自然資源分別劃定相應(yīng)的政策單元。其中，將生態(tài)空間劃分為生態(tài)紅線和一般生態(tài)空間，分別劃分優(yōu)先保護區(qū)、重點管控區(qū)和一般管控區(qū)，然后針對各要素空間，分別提出環(huán)境準入清單。其涉及產(chǎn)業(yè)布局、污染排放、風險防控和資源利用4個方面，但總體上以產(chǎn)業(yè)準入條目為主。自然資源部“三區(qū)三線”政策某種意義上可以理解為按區(qū)域劃定的市場準入條件?！叭齾^(qū)三線”是指根據(jù)農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間、生態(tài)空間三個區(qū)域，分別對應(yīng)劃定的耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線三條控制線。市場準入負面清單明確指出，“針對生態(tài)保護紅線、自然保護地、飲用水水源保護區(qū)等特定地理區(qū)域、空間的管理措施等不列入市場準入負面清單，從其相關(guān)規(guī)定?！薄叭齾^(qū)三線”是以空間概念為核心的區(qū)域管理措施，其中涉及“生態(tài)保護紅線”的，可以按照現(xiàn)行方式進行銜接；涉及“耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線”的，可按全國一致的方式在負面清單中直接表述；涉及“城鎮(zhèn)邊界”的，建議在負面清單增加說明，明確無特殊必要外禁止地方基于城鎮(zhèn)邊界設(shè)立產(chǎn)業(yè)準入政策。

（三）與外商投資準入等政策的關(guān)系

市場準入負面清單與外商投資準入特別管理措施的主要區(qū)別是實施主體范圍不同。前者是針對我國境內(nèi)市場主體進入市場，后者是我國針對外商投資的特別管理措施，是基于保護國家主權(quán)的要求而制定的外商需普遍遵守的市場準入限制，是準入前國民待遇加負面清單管理制度的重要組成部分。因此，外商在我國境內(nèi)投資既要遵從外商投資準入特別管理措施，也要遵從市場準入負面清單。此外，我國為探索更高水平開放的政策體系，還存在區(qū)域性的自貿(mào)區(qū)和海南自貿(mào)區(qū)等外商準入政策。從清單內(nèi)容上來看，《海南自由貿(mào)易港外商投資準入特別管理措施（負面清單）》條目少于《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）》條目，而《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）》條目少于《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》。

二、市場準入負面清單與其他準入政策銜接中存在的問題

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄亟待更新

一是我國最新市場準入負面清單為2022年版，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄為2019年版，應(yīng)及時對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄作出修訂。二是目前兩個文件制定和公布并非同步，應(yīng)加強銜接，將二者修訂內(nèi)容與修訂時間保持動態(tài)一致。三是隨著我國市場經(jīng)濟體制不斷完善，直接通過行政手段對產(chǎn)業(yè)進行鼓勵、淘汰將變得越來越?jīng)]有必要，也不符合市場在資源配置中起決定性作用的要求。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄這類政府直接調(diào)節(jié)市場的政策應(yīng)逐漸弱化，直至最終取消。

（二）與生態(tài)準入方面政策存在一定交叉

一是與市場準入負面清單相比，生態(tài)環(huán)境準入清單在實際操作中的約束性更強，其通過環(huán)保督察、行政約談制度等手段來對地方強加約束，致使市場準入負面清單的可操作性變差。生態(tài)環(huán)境準入清單可以設(shè)置環(huán)境標準，但不應(yīng)該設(shè)置產(chǎn)業(yè)準入，否則削弱了市場準入負面清單的一致性要求和“全國一張單”的要求，即“各地區(qū)、各部門不得另行制定市場準入性質(zhì)的負面清單”。二是我國生態(tài)環(huán)境準入負面清單還處于探索期，環(huán)境準入單元的尺度是否合適、劃定范圍過大或過?。ㄉ鷳B(tài)環(huán)境部與自然資源部國土空間“分區(qū)管控”劃定范圍不一致）、環(huán)境準入清單與產(chǎn)業(yè)政策是否協(xié)調(diào)、與其他環(huán)境管理制度之間是否銜接等都尚待完善。三是一些地方編制生態(tài)環(huán)境準入負面清單不規(guī)范，存在對負面清單邏輯理解偏差和定位不清的問題。不少地方把事中、事后管理要求也列入其中，甚至既包含負面清單內(nèi)容，也包含正面清單內(nèi)容，造成經(jīng)濟活動實踐中市場主體多有混淆。四是部分“類生態(tài)環(huán)境準入負面清單”在形式和內(nèi)容上與市場準入負面清單形成交叉和矛盾，從市場主體視角看，甚至出現(xiàn)市場準入是“一次準入”、環(huán)境準入屬于“二次準入”的現(xiàn)象。如，海南省生態(tài)環(huán)境廳出臺《海南省生態(tài)環(huán)境準入清單（2021年版）》，實施產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度。《海南省產(chǎn)業(yè)準入禁止限制目錄（2019年版）》，在國家市場準入負面清單上做加法，在高能耗、高污染、高排放產(chǎn)業(yè)和低端制造業(yè)方面提出比國家更嚴格的要求，這也削弱了市場準入負面清單的效力。

（三）外商投資準入等政策需進一步完善

一是我國外商投資準入負面清單中涵蓋的行業(yè)門類不夠齊全。其主要集中在制造業(yè)，而銀行、電信、交通、電力及互聯(lián)網(wǎng)等服務(wù)業(yè)突破相對較少。二是我國外商投資準入負面清單對新興行業(yè)的預(yù)留空間不足。例如，針對物聯(lián)網(wǎng)、云計算、電子支付等新興行業(yè)，未來是否進入負面清單、進入后如何限制，在現(xiàn)行外商負面清單制度中未有規(guī)范文件予以說明。三是我國外商負面清單對投資方式和限制行為等不夠完整，其開放度和規(guī)范性也有待進一步提升。而國際通行的負面清單是一個全面涵蓋對外資企業(yè)各種行為限制的清單，既包括具體產(chǎn)業(yè)準入限制、股比限制、經(jīng)營范圍限制的相關(guān)條款，也包含對高管人選、采購本土產(chǎn)品比例等方面的特殊要求，還包含針對所有行業(yè)所設(shè)置的本地勞動力比例、差異化許可程序等條款。

三、做好市場準入負面清單與外資準入清單等其他準入政策銜接的建議

（一）及時更新并逐步弱化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄

一是及時更新產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄，并與市場準入負面清單的修訂形成動態(tài)一致。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄是涉準入產(chǎn)業(yè)政策的主要目錄，在市場準入負面清單修訂過程中，應(yīng)繼續(xù)充分銜接產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄中的限制類和淘汰類項目，直接引用而不逐條列出，在準入環(huán)節(jié)使二者做到統(tǒng)一。三是長期來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄這類政府直接調(diào)節(jié)市場的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)逐漸弱化，直至取消。在“法無禁止皆可為”的核心理念下，負面清單管理意味著不在清單之列的所有領(lǐng)域都應(yīng)放開準入限制。

（二）加快與生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域準入政策的銜接

一是應(yīng)加強與生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門的溝通協(xié)調(diào)，理清各自部門職責和權(quán)限，科學(xué)合理進行分工，做好負面清單的政策銜接，尤其是要明確區(qū)分市場準入、產(chǎn)業(yè)準入、環(huán)境準入、區(qū)域準入等職責和分工。既要避免對不同區(qū)域“一刀切”，又要避免相同或相似區(qū)域“不一致”。二是及時清理環(huán)境清單中對產(chǎn)業(yè)或市場準入的規(guī)定。按環(huán)境介質(zhì)或環(huán)境要素設(shè)置環(huán)境管理部門并制定環(huán)境管理政策，是國際上的普遍做法。環(huán)境準入要面向環(huán)境要素而不應(yīng)涉及產(chǎn)業(yè)準入或市場準入要素。三是生態(tài)環(huán)境準入負面清單要與國土空間保持動態(tài)一致，定期評估和動態(tài)更新。對于并非“針對生態(tài)保護紅線、自然保護地、飲用水水源保護區(qū)等特定地理區(qū)域、空間的管理措施”的目錄和清單需要從國家層面加強清理和管理。

（三）進一步完善外商投資準入等政策

一是降低負面清單行業(yè)限制強度。列入負面清單的事項應(yīng)當盡量簡化、確屬必要，特別管理措施的分類可以細化到具體業(yè)務(wù)，為一些關(guān)鍵的領(lǐng)域或未來可能出現(xiàn)的新興行業(yè)與業(yè)態(tài)預(yù)留空間，進一步放寬服務(wù)業(yè)和高端制造業(yè)的市場準入。二是加快推進與負面清單相關(guān)的政策、法規(guī)及權(quán)力行為的配套改革。完善立法與有效執(zhí)法相配合，加速與市場準入負面清單的政策法規(guī)銜接工作，盡快參照負面清單梳理行業(yè)規(guī)定，對于冗雜并與負面清單相沖突的條例，進行刪減或變更。此外，設(shè)立專門的負面清單咨詢點或解釋機構(gòu)，就負面清單的法律依據(jù)、涉及的行業(yè)規(guī)定等進行詳細的解釋。三是區(qū)域性涉外市場準入方面，隨著我國加大開放力度、開放試點探索層級和內(nèi)容差異化增大，一段時期內(nèi)確有必要設(shè)立各類各區(qū)域涉外清單。為了使涉外市場主體更加清楚地明確準入管理措施，可以把某一區(qū)域的市場準入政策——例如《海南自由貿(mào)易港外商投資準入特別管理措施》和《海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施》等整合為一張負面清單。四是全面梳理跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單兜底條款可能涉及的不符措施，確定我國跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單所包含的全部范圍，制定不符措施削減步驟和路徑，將其作為全國版跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單不符措施的基礎(chǔ)，為我國跨境服務(wù)貿(mào)易自主開放提供指引。

（作者為國家發(fā)展改革委體管所綜合研究室副主任）