數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育實(shí)踐及問(wèn)題分析

曹佳

一、引言

自黨的十八大以來(lái)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)上升成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵要素，推動(dòng)動(dòng)力變革、效率變革和質(zhì)量變革，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化迫在眉睫。2019年11月，黨的十九屆四中全會(huì)提出了“健全勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制。”首次將“數(shù)據(jù)”列為新型生產(chǎn)要素，培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的助推器。2020年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享、提升社會(huì)數(shù)據(jù)資源價(jià)值、加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)，破除了數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)秩序建設(shè)滯后阻礙，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)體制機(jī)制的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。2021年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》，指出要充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用，實(shí)施數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育試點(diǎn)工程，到2025年初步建立數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。2022年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》，推進(jìn)培育統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，要建立健全數(shù)據(jù)安全、權(quán)利保護(hù)、跨境傳輸管理、交易流通、開(kāi)放共享、安全認(rèn)證等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，挖掘數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用價(jià)值。同年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》，進(jìn)一步加大力度構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，激活數(shù)據(jù)要素潛能，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合。可見(jiàn)，建設(shè)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)已成為政府治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要議題。

為順應(yīng)時(shí)代發(fā)展形勢(shì)，貫徹落實(shí)黨中央和習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育的戰(zhàn)略決策部署，各地加快數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育的步伐，強(qiáng)化政策供給和法規(guī)保障。以廣州為例，2021年12月印發(fā)《廣州市數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革行動(dòng)方案》，通過(guò)六大方面18項(xiàng)任務(wù)舉措加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素流通規(guī)范有序、配置高效公平，充分釋放數(shù)據(jù)要素紅利。2022年6月施行國(guó)內(nèi)首部城市數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)《廣州市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》，加速構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)全要素發(fā)展體系，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源價(jià)值化。目前正在編制《廣州市數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》，將進(jìn)一步推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化的培育。

在政府政策引領(lǐng)下，地方數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育取得了一定的成績(jī)，由于種種原因，在發(fā)展過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。目前，研究地方數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育領(lǐng)域的文獻(xiàn)鮮少，本文將以廣州市為例，基于數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)主要內(nèi)涵，總結(jié)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育進(jìn)展情況，分析其發(fā)展面臨的主要問(wèn)題，提出相應(yīng)的解決建議，為培育健康可持續(xù)發(fā)展的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)提供支持。

二、廣州市數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育進(jìn)展情況

廣州市數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育成效顯著，推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)平臺(tái)賦能，提升數(shù)據(jù)匯聚、共享、流通、交易等能力，強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全治理，營(yíng)造了良好市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境。

（一）推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)匯聚，提升數(shù)據(jù)治理能力

搭建政務(wù)大數(shù)據(jù)中心，累計(jì)匯集自然人基礎(chǔ)信息2015.1萬(wàn)條，法人基礎(chǔ)信息311.2萬(wàn)條，信用庫(kù)信息共計(jì)435個(gè)，22.65億條數(shù)據(jù)，形成涵蓋匯集、審核、分析、評(píng)估、應(yīng)用全鏈條的高度集成的數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用體系。市電子政務(wù)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)五大核心帶寬80G互聯(lián)，共接入1000余家用戶單位，互聯(lián)網(wǎng)訪問(wèn)單位400余家。政務(wù)信息共享平臺(tái)匯集數(shù)據(jù)超過(guò)222.83億條，累計(jì)交換數(shù)據(jù)968.8億條，日均交換數(shù)據(jù)6229.36萬(wàn)多條，有序推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享。打造“穗智管”平臺(tái)，對(duì)接業(yè)務(wù)系統(tǒng)115個(gè)，匯聚數(shù)據(jù)超36億條，形成城市體征數(shù)據(jù)項(xiàng)2800余個(gè)，構(gòu)建城市運(yùn)行評(píng)價(jià)體系。開(kāi)發(fā)“穗好辦”APP，注冊(cè)用戶超1000萬(wàn)，服務(wù)事項(xiàng)超2000項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)“零次到場(chǎng)”“全程網(wǎng)辦”。

（二）推動(dòng)行業(yè)數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，賦能行業(yè)發(fā)展

依托智慧廣州時(shí)空云平臺(tái)，共提供104項(xiàng)空間地理信息950萬(wàn)次服務(wù)，累計(jì)服務(wù)全市32個(gè)委辦局用戶、51個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)，逐步形成規(guī)范的空間資源底座。構(gòu)建廣州市城市信息模型（CIM）基礎(chǔ)平臺(tái)，匯集全市7434平方公里三維地形地貌，城市建筑白模、重點(diǎn)區(qū)域700平方公里的三維精細(xì)模型，660多個(gè)建筑信息模型，形成一張廣州市的“三維數(shù)字底圖”。轉(zhuǎn)變網(wǎng)上中介服務(wù)超市運(yùn)營(yíng)機(jī)制，實(shí)施“管運(yùn)分離”模式，累計(jì)入駐中介服務(wù)機(jī)構(gòu)2142家，項(xiàng)目業(yè)主1021家，其中，中介機(jī)構(gòu)入駐數(shù)位居全省第一。建設(shè)廣州“信易貸”平臺(tái)，累計(jì)注冊(cè)企業(yè)32.1萬(wàn)家，已入駐金融機(jī)構(gòu)374家，促成放款超1336.4億元（按全國(guó)“信易貸”平臺(tái)最新口徑統(tǒng)計(jì)），2021年獲評(píng)“全國(guó)中小企業(yè)融資綜合信用服務(wù)示范平臺(tái)”稱號(hào)，著力解決中小企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)之間信息不對(duì)稱、碎片化等痛點(diǎn)、難點(diǎn)。

（三）促進(jìn)涉企民生服務(wù)平臺(tái)搭建，增強(qiáng)數(shù)據(jù)服務(wù)能力

全國(guó)首創(chuàng)以區(qū)塊鏈技術(shù)為支撐的“信任廣州”數(shù)字化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)12家數(shù)字認(rèn)證服務(wù)商互聯(lián)互通，累計(jì)簽發(fā)電子證照約8000萬(wàn)張，用證2000萬(wàn)次，有效解決企業(yè)和群眾的需求。完善廣東政務(wù)服務(wù)網(wǎng)廣州分廳，統(tǒng)一市、區(qū)、街鎮(zhèn)、村居四級(jí)網(wǎng)上辦理入口，市級(jí)依申請(qǐng)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)98.64%“零跑動(dòng)”，區(qū)級(jí)依申請(qǐng)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)96.49%“零跑動(dòng)”。深化“政銀”合作、“政郵”合作，設(shè)立“跨域通辦”窗口，合理投放“政務(wù)曉屋”，其中，“跨域通辦”業(yè)務(wù)總量為93宗，“政務(wù)曉屋”累計(jì)業(yè)務(wù)量達(dá)10995件。整合全市91條非緊急政務(wù)熱線，即時(shí)解答率達(dá)89.42%，實(shí)現(xiàn)有呼必應(yīng)熱線服務(wù)。優(yōu)化民生服務(wù)咨詢投訴體系，廣州12345政務(wù)服務(wù)便民熱線入選國(guó)家首批社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化典型案例、連續(xù)兩年（2019年、2020年）榮獲中國(guó)最佳政府服務(wù)熱線稱號(hào)。

（四）強(qiáng)化各區(qū)數(shù)字基礎(chǔ)支撐，加速推進(jìn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”

加強(qiáng)政務(wù)大數(shù)據(jù)中心各區(qū)分節(jié)點(diǎn)建設(shè)，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源一體化。建成越秀區(qū)智慧城市運(yùn)行綜合指揮平臺(tái)，匯聚136個(gè)成員單位39.79億條數(shù)據(jù)。建設(shè)南沙區(qū)區(qū)塊鏈查詢核驗(yàn)服務(wù)平臺(tái)，首創(chuàng)將“區(qū)塊鏈”技術(shù)應(yīng)用于證明事項(xiàng)查詢核驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)34個(gè)部門的數(shù)據(jù)共享，可查詢數(shù)據(jù)量近15億條。建設(shè)“穗智管”南沙區(qū)級(jí)平臺(tái)，利用南沙“城市大腦”等系統(tǒng)為基礎(chǔ)底座及以部分功能為支撐，建成南沙區(qū)特色屏，內(nèi)容涵蓋疫情防控、社會(huì)治理等十大特色主題，逐步實(shí)現(xiàn)市區(qū)數(shù)據(jù)聯(lián)通。海珠區(qū)建成首個(gè)數(shù)字孿生城市平臺(tái)，打造了廣州塔景區(qū)智能化管理平臺(tái)，建立1287項(xiàng)景區(qū)體征指標(biāo)和數(shù)據(jù)存儲(chǔ)池，推動(dòng)廣州塔景區(qū)信息化管理。

（五）開(kāi)展首席數(shù)據(jù)官制度試點(diǎn)工作，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革

印發(fā)《廣州市推行首席數(shù)據(jù)官制度試點(diǎn)實(shí)施方案》，組織了全市6個(gè)區(qū)、21個(gè)市直部門、6家企事業(yè)單位共計(jì)33家單位開(kāi)展試點(diǎn)工作，首席數(shù)據(jù)官隊(duì)伍規(guī)模居全省首位。海珠區(qū)出臺(tái)全國(guó)首份數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)工作指引性文件《廣州市海珠區(qū)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，推出全國(guó)首批數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人名單，首創(chuàng)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人遴選標(biāo)準(zhǔn)，寫(xiě)入省級(jí)制度性文件，首發(fā)13類56項(xiàng)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)服務(wù)產(chǎn)品，廣金征信推出供應(yīng)鏈金融合作項(xiàng)目，促成中小企業(yè)融資超100億元，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)落地，打造“海珠樣板”。

（六）采取多項(xiàng)舉措，提升數(shù)據(jù)安全保障水平

出臺(tái)實(shí)施《廣州市政務(wù)數(shù)據(jù)安全管理辦法》《廣州市國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)數(shù)據(jù)安全合規(guī)管理指南（試行2021年版）》《關(guān)于加快推進(jìn)廣州市網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保障，優(yōu)化數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。設(shè)立廣州市網(wǎng)絡(luò)安全促進(jìn)會(huì)，成立粵港澳大灣區(qū)（廣州）網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)園，積極引進(jìn)國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全龍頭企業(yè)，打造網(wǎng)絡(luò)完全產(chǎn)業(yè)發(fā)展高地。持續(xù)開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)測(cè)，跟蹤全市100余家政府單位門戶網(wǎng)站安全狀態(tài)，常態(tài)化開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)急演練，著力抓好黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)測(cè)，提升應(yīng)急處置水平。加強(qiáng)對(duì)App、小程序等軟件的監(jiān)測(cè)預(yù)警，探索建立粵港澳數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制，開(kāi)展數(shù)據(jù)安全相關(guān)軟課題研究，加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)工作。

三、廣州市數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育面臨的主要問(wèn)題

從廣州市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化仍處于培育建設(shè)初期，數(shù)據(jù)全生命周期管理制度、數(shù)據(jù)開(kāi)放流通體制機(jī)制、數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)安全防護(hù)機(jī)制等方面亟需破題。

（一）數(shù)據(jù)全生命周期管理制度尚待完善

當(dāng)前，數(shù)據(jù)資源仍主要來(lái)源于各政務(wù)部門，各級(jí)部門成為最大的數(shù)據(jù)采集、匯聚及使用單位，匯聚形成巨大的數(shù)據(jù)資源池，但因各單位之間數(shù)據(jù)管理體制機(jī)制建設(shè)尚不健全、管理技術(shù)成熟度稍顯不足、數(shù)據(jù)采集覆蓋率不高、多頭采集、標(biāo)準(zhǔn)不一、數(shù)據(jù)難回流、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、部門參與度低等問(wèn)題仍普遍存在，導(dǎo)致信息無(wú)序、信息失真、信息失范、大量政務(wù)數(shù)據(jù)資源沉淀在部門內(nèi)部、數(shù)據(jù)利用率較低等現(xiàn)象，數(shù)據(jù)全生命周期管理制度亟需完善。

（二）數(shù)據(jù)開(kāi)放流通體制機(jī)制有待建立

數(shù)據(jù)流通機(jī)制是推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置的核心環(huán)節(jié)，其關(guān)鍵在于建立數(shù)據(jù)確權(quán)機(jī)制、數(shù)據(jù)定價(jià)機(jī)制和市場(chǎng)監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制。目前，以廣州為代表的部分地方已建立較為完善的政務(wù)數(shù)據(jù)共享管理體系，但數(shù)據(jù)資源的產(chǎn)權(quán)、定價(jià)、開(kāi)放、流通交易、利益分配尚無(wú)制度支撐，導(dǎo)致開(kāi)放數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)邊界不清，使得大量擁有高價(jià)值數(shù)據(jù)的政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位不敢也不愿將數(shù)據(jù)拿出開(kāi)放共享，導(dǎo)致數(shù)據(jù)交易受到阻礙進(jìn)而不暢通。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、民生服務(wù)等領(lǐng)域?qū)矓?shù)據(jù)的需求日益增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)開(kāi)放流通機(jī)制亟需建立。

（三）數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平仍需提升

尚未建設(shè)能夠反映數(shù)據(jù)全貌的數(shù)據(jù)資源總體目錄和數(shù)據(jù)資源池，與建設(shè)“數(shù)字政府”要求仍有一定差距。數(shù)據(jù)全生命周期管理支撐系統(tǒng)仍未建立。另外，仍需探索避免無(wú)序建設(shè)、重復(fù)建設(shè)數(shù)字化系統(tǒng)及平臺(tái)，及時(shí)響應(yīng)當(dāng)前各類試點(diǎn)、改革工作帶來(lái)的突發(fā)性的信息化需求，加強(qiáng)信息化快速跟進(jìn)響應(yīng)能力和服務(wù)水平等問(wèn)題，增強(qiáng)數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施功能，推動(dòng)數(shù)據(jù)賦能。

（四）數(shù)據(jù)安全防護(hù)機(jī)制亟需建立優(yōu)化

跨域數(shù)據(jù)共享流通過(guò)程中，存在數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)，如何保護(hù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)成為一項(xiàng)重要課題。目前，廣州數(shù)據(jù)跨域開(kāi)放共享采用的方式是直接向數(shù)據(jù)資源單位申請(qǐng)共享原始數(shù)據(jù)，原始數(shù)據(jù)在共享流通過(guò)程中面臨泄露、篡改等風(fēng)險(xiǎn)，亟需建立有效的數(shù)據(jù)安全防護(hù)體制機(jī)制，建立數(shù)據(jù)安全應(yīng)用，為數(shù)據(jù)共享流通提供可靠屏障。

四、加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建議

以問(wèn)題為導(dǎo)向，可從數(shù)據(jù)管理機(jī)制、數(shù)據(jù)采集匯聚、數(shù)據(jù)開(kāi)放共享流通、數(shù)據(jù)安全保障等方面推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育工作。

（一）建立健全數(shù)據(jù)管理機(jī)制

加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源標(biāo)準(zhǔn)化管理，整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)管理工作，積極謀劃數(shù)據(jù)資源全生命周期管理制度建設(shè)，加快推行首席數(shù)據(jù)官制度，完善相關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)制和監(jiān)督管理體系，并做好人力資源和財(cái)政資金保障，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市治理現(xiàn)代化方面的驅(qū)動(dòng)作用。

（二）有效規(guī)范數(shù)據(jù)采集匯聚

建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推進(jìn)數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)化和制度化建設(shè)。引入職能數(shù)據(jù)清單概念，各公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)依照機(jī)構(gòu)職能和“一數(shù)一源、多元校核”的原則開(kāi)展數(shù)據(jù)采集匯聚工作。

（三）強(qiáng)化數(shù)據(jù)共享開(kāi)放流通

提出數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單，明確能通過(guò)共享獲取的數(shù)據(jù)不得重復(fù)采集和要求提供，并完善公共數(shù)據(jù)回流機(jī)制，促進(jìn)數(shù)據(jù)向基層采集端返還，同時(shí)建立數(shù)據(jù)開(kāi)放負(fù)面清單制度，不斷擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍。

（四）做好數(shù)據(jù)安全保障工作

建立健全數(shù)據(jù)防護(hù)機(jī)制，建立數(shù)據(jù)安全技術(shù)體系，提升抵御內(nèi)外部數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)的能力，建立數(shù)據(jù)安全可靠屏障，加強(qiáng)個(gè)人隱私信息保護(hù)。探索創(chuàng)新數(shù)字技術(shù)，實(shí)現(xiàn)原始數(shù)據(jù)不出域前提下開(kāi)展敏感數(shù)據(jù)安全應(yīng)用。促進(jìn)公共數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)融合發(fā)展，利用區(qū)塊鏈可信認(rèn)證實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)可信，充分釋放數(shù)據(jù)要素紅利。

（作者為國(guó)家公共信用信息中心高級(jí)工程師）