協(xié)同推動(dòng)煤礦采空區(qū)綜合治理與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)

黨麗娟　劉崢延　賈若祥

我國(guó)煤礦采空區(qū)面積大、擴(kuò)張快、危害廣，存在治理資金負(fù)擔(dān)重、價(jià)值轉(zhuǎn)化模式少、社會(huì)資本參與弱、立法監(jiān)管不強(qiáng)等問(wèn)題。新時(shí)代人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的迫切需要對(duì)廢棄礦山綜合治理提出了更高要求，需要協(xié)同推進(jìn)礦山綜合治理和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)工作，切實(shí)激活市場(chǎng)主體信心與動(dòng)能，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值就地轉(zhuǎn)化，化解歷史遺留礦山“生態(tài)包袱”，讓廢棄礦山先變“綠水青山”，再造“金山銀山”。

一、煤礦采空區(qū)及治理現(xiàn)狀

（一）煤礦采空區(qū)面積大、擴(kuò)張快、危害廣

礦產(chǎn)資源作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和能源安全的物資基礎(chǔ)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位。過(guò)去十年，中國(guó)以年均3%的能源消費(fèi)增速支撐了平均6.6%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。伴隨礦產(chǎn)資源大規(guī)模開(kāi)發(fā)，區(qū)域因資源枯竭被廢棄后未及時(shí)回填而形成了大面積采空區(qū)，加劇了礦山地質(zhì)環(huán)境的惡化。遙感調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)礦山開(kāi)采占用和破壞的土地面積逐年增加，礦山開(kāi)采占用和破壞土地從2003年的0.56 萬(wàn)km2增加到2020年的5.4萬(wàn)km2，相當(dāng)于三個(gè)北京市的面積。每年新增占用和破壞的土地面積約80km2，遠(yuǎn)大于當(dāng)年恢復(fù)治理的土地面積，礦山恢復(fù)治理率僅為28.7%，遠(yuǎn)小于發(fā)達(dá)國(guó)家60%—70%的平均水平。部分地區(qū)煤礦采而不治，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和居民生產(chǎn)生活造成危害和長(zhǎng)期災(zāi)害隱患。

（二）采空區(qū)和火燒隱患區(qū)長(zhǎng)短期問(wèn)題并存

煤炭資源的大規(guī)模持續(xù)開(kāi)采形成的采空區(qū)，不僅對(duì)礦區(qū)煤礦正常生產(chǎn)構(gòu)成很大安全影響和隱患，還對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)平衡造成嚴(yán)重破壞，直接威脅當(dāng)?shù)厝嗣竦纳詈桶l(fā)展。

一是采空區(qū)自燃排放大規(guī)模有害氣體。因以往勘查程度低、開(kāi)采方式落后，采空區(qū)內(nèi)殘留有大量煤炭資源，礦區(qū)開(kāi)采遺留的廢舊巷道和采空區(qū)演變成煤火發(fā)育的通風(fēng)供氧孔道、鼓風(fēng)口，極易引發(fā)自燃著火現(xiàn)象。煤層著火后不存在自然熄滅的可能性，且由于煤具有高化學(xué)活性、高瓦斯含量、高變質(zhì)程度，大量瓦斯涌出也參與燃燒，加快火區(qū)燃燒速度，過(guò)去治理熄滅的火區(qū)也有可能復(fù)燃。新疆是我國(guó)煤田火災(zāi)最為嚴(yán)重的地區(qū)，早期開(kāi)采技術(shù)落后、回采率低下，造成了礦井火災(zāi)。經(jīng)過(guò)多年的不斷燃燒，煤層頂?shù)装蹇逅严栋l(fā)育，形成高溫成片的大面積煤田火災(zāi)。

以賀蘭山煤礦采空區(qū)為例，汝箕溝礦區(qū)28 km2范圍內(nèi)，分布著25處火區(qū)，其中5處在自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)?；饏^(qū)影響總面積已超3.3 km2，煤層在燃燒過(guò)程中釋放出大量含有SO2、NOX、CO、CO2等有害氣體，是礦區(qū)PM2.5升高的主因，而且易形成大范圍酸雨，助長(zhǎng)溫室效應(yīng)。盡管啟動(dòng)了治理，大泉湖煤田火區(qū)仍是烏魯木齊市大氣污染源之一。

二是礦區(qū)水生態(tài)慘遭毀滅性打擊。當(dāng)前，我國(guó)煤炭主產(chǎn)區(qū)水資源嚴(yán)重不足的問(wèn)題普遍存在，晉陜蒙寧新地區(qū)以6.7%的水資源量生產(chǎn)了76%的煤炭資源，能源金三角（寧東、榆林和鄂爾多斯）煤炭?jī)?chǔ)量占全國(guó)的27%，而水資源僅占全國(guó)的0.37%，煤炭開(kāi)發(fā)帶來(lái)的地下水破壞、地表水生態(tài)損傷和廢水處理利用問(wèn)題仍未根本解決。大面積的喬、灌、草等荒漠植被衰敗減少，草場(chǎng)退化，加速荒漠化進(jìn)程，形成資源與生態(tài)環(huán)境之間的惡性循環(huán)。七成以上的采煤塌陷區(qū)存在水井干涸或水位顯著下降，人畜飲水存在不同程度困難，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)安全。

三是破壞礦區(qū)的土地資源。煤層燃燒還會(huì)導(dǎo)致煤臺(tái)階巖體強(qiáng)度的降低，極易產(chǎn)生沉陷，造成山體裂縫、塌陷等地質(zhì)災(zāi)害，采空區(qū)目前已形成了多處地面塌陷、裂縫等地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)。地表高溫改變了土壤性質(zhì)，導(dǎo)致土地貧化，加劇了土地荒漠化和水土流失。此外，即使周邊土地復(fù)墾，也因過(guò)火面積加大，降低土壤植被作物成活率，嚴(yán)重影響植被恢復(fù)。水土環(huán)境治理刻不容緩。

四是損失大量珍稀的煤炭資源。一旦發(fā)生煤層自燃很難短期撲滅，甚至是無(wú)法撲滅。煤層自燃消耗國(guó)家煤炭資源，賀蘭山礦區(qū)地下煤火已累計(jì)燃盡了3.4億噸煤炭，其中不乏低磷、低硫、高發(fā)熱量的優(yōu)質(zhì)無(wú)煙煤，平均每年造成的經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)10億元。新疆硫磺溝煤田大火自清光緒年間燃燒至2003年被撲滅，持續(xù)自燃時(shí)間達(dá)129年，造成了極大的資源浪費(fèi)。

五是危害野生動(dòng)物?；饏^(qū)彌漫的有害氣體對(duì)動(dòng)植物造成危害，火區(qū)擴(kuò)散嚴(yán)重影響生物群落穩(wěn)定和野生動(dòng)物遷徙，寧夏某牧區(qū)出現(xiàn)牲畜因食用被氟污染的牧草而可能有慢性氟中毒現(xiàn)象。

二、市場(chǎng)化推進(jìn)煤炭采空區(qū)的困難與阻力

近年來(lái)，盡管?chē)?guó)家加大礦山生態(tài)修復(fù)工程的投資力度，極大增強(qiáng)了礦山生態(tài)修復(fù)的綜合效果，然而每年新增占用、破壞的土地面積仍要大于當(dāng)年恢復(fù)的土地面積。目前采空塌陷區(qū)治理存在主體不明確、激勵(lì)政策碎片化、監(jiān)督機(jī)制未健全等問(wèn)題，其中資金問(wèn)題成為最大掣肘。

（一）綜合治理難度大，貽誤治理隱患多

采煤沉陷區(qū)綜合治理被認(rèn)為是世界難題。根據(jù)地質(zhì)沉陷的特點(diǎn)以及德國(guó)魯爾區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)，采煤沉陷區(qū)和火區(qū)綜合治理的根本之策是“邊開(kāi)采、邊治理”，采用注漿滅火方法雖能通過(guò)延緩氧化進(jìn)程達(dá)到滅火目的，但由于井下巷道之間互相聯(lián)通，膠體不能完全充滿(mǎn)，殘煤氧化仍會(huì)自燃。阻斷污染源、治理殘煤自燃必須采用露天剝挖滅火。然而，其一，采煤沉陷區(qū)和煤層火燒區(qū)災(zāi)害疊加，煤炭露天開(kāi)采剝挖對(duì)植被和環(huán)境的擾動(dòng)和次生污染不可避免，綜合治理工作也被頻繁問(wèn)責(zé)督查，導(dǎo)致平時(shí)不作為，急時(shí)“一刀切”等問(wèn)題，貽誤治理時(shí)機(jī)，造成煤炭資源的極大浪費(fèi)。其二，采空區(qū)廢棄礦石多、回填土地資源少，需外運(yùn)調(diào)配土方進(jìn)行回填復(fù)墾，無(wú)疑增加了治理成本和難度。其三，西北地區(qū)煤炭采空區(qū)氣候干旱、降雨稀少，蒸發(fā)量遠(yuǎn)大于降水量，不利于植物生長(zhǎng)。土地平整后土壤蓄水能力差，植物成活率較低，土地復(fù)墾復(fù)綠難度加劇，修復(fù)恢復(fù)效果難以保證。其四，采空區(qū)普遍實(shí)行的搬遷安置工作雖解決了受災(zāi)居民的住房等問(wèn)題，但搬遷后居民就業(yè)困難、生計(jì)無(wú)著，采煤補(bǔ)償款斷線后，新矛盾不斷涌現(xiàn)。

（二）主體責(zé)任不清晰，治理資金負(fù)擔(dān)重

目前我國(guó)約有6.6萬(wàn)座礦山，其中歷史遺留及責(zé)任人滅失的礦山面積占全國(guó)的比重為63.5%。據(jù)自然資源部測(cè)算，開(kāi)采每萬(wàn)噸煤造成塌陷的土地面積為3—5畝，治理一畝礦山大概需要1萬(wàn)—1.2萬(wàn)元的資金投入，大部分需要政府投入資金進(jìn)行治理，中央及地方政府面臨巨大財(cái)政壓力。以山西為例，煤礦采空區(qū)面積約5115 km2，相當(dāng)于全省1/8的國(guó)土面積，其中2052 km2的采空區(qū)仍有一定開(kāi)發(fā)利用價(jià)值，其余煤炭礦業(yè)權(quán)已喪失或終止的采空區(qū)治理資金預(yù)計(jì)將超過(guò)200億元。另一方面，任由火勢(shì)蔓延造成的治理范圍增加、煤炭資源浪費(fèi)，使原本可彌補(bǔ)治理成本的殘煤回收利益燃燒殆盡，采空區(qū)需外運(yùn)調(diào)配土方進(jìn)行回填復(fù)墾，增加了治理成本和難度；居民搬遷安置后需要持續(xù)的就業(yè)輔導(dǎo)和補(bǔ)償，進(jìn)一步加劇治理資金壓力。

（三）治理觀念仍落后，價(jià)值轉(zhuǎn)化模式少

當(dāng)前礦山綜合治理仍缺乏系統(tǒng)思維，“就治理談治理”，未將前端的生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)與后端生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)統(tǒng)籌謀劃，治理過(guò)程中沒(méi)有為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)預(yù)留空間和接口。在價(jià)值轉(zhuǎn)化中仍停留在土石料綜合利用、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等直接的轉(zhuǎn)化方式，通過(guò)發(fā)展生態(tài)農(nóng)牧業(yè)、文旅康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、開(kāi)展林業(yè)碳匯交易等生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑仍不暢通。

（四）激勵(lì)政策未落實(shí)，利益分配需均衡

為減輕央地兩級(jí)政府財(cái)政壓力，激勵(lì)社會(huì)各方力量參與礦山生態(tài)修復(fù)，國(guó)家陸續(xù)制定出臺(tái)了一些政策法規(guī)，《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“按照誰(shuí)修復(fù)、誰(shuí)受益原則，通過(guò)賦予一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)安排，激勵(lì)社會(huì)投資主體從事生態(tài)保護(hù)修復(fù)”?！蹲匀毁Y源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見(jiàn)》也明確賦予土地使用權(quán)、修復(fù)后的騰退指標(biāo)可以流轉(zhuǎn)使用、合理利用廢棄土石料等激勵(lì)政策，同時(shí)也不斷摸索出PPP模式、第三方治理方式等以“開(kāi)發(fā)式治理”為核心的歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)模式。然而，現(xiàn)有文件多為指導(dǎo)意見(jiàn)，哪些資源可以開(kāi)發(fā)、開(kāi)發(fā)出的資源如何處置、治理過(guò)程中的土地、林地等流轉(zhuǎn)騰退指標(biāo)在哪交易、治理主體收益如何分配等缺乏具體的激勵(lì)政策實(shí)施細(xì)則，使社會(huì)資本參與礦山治理推進(jìn)慢、推進(jìn)難，從而影響礦山治理的效率和效益。然而，各地實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，仍存在政策落實(shí)不明晰、可操作性不強(qiáng)、支持力度不夠等問(wèn)題，哪些資源可以開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)出的資源如何處置，治理過(guò)程中的土地、林地等流轉(zhuǎn)騰退指標(biāo)在哪交易，治理主體收益如何分配等缺乏具體的激勵(lì)政策實(shí)施細(xì)則，使社會(huì)資本參與礦山治理工作推進(jìn)慢、推進(jìn)難，從而影響礦山治理的效率和效益。

（五）余量資源未盤(pán)活，立法監(jiān)管需加強(qiáng)

歷史遺留煤礦因粗放開(kāi)采使之仍有部分殘留資源具有開(kāi)發(fā)價(jià)值，但由于采礦權(quán)屬滅失、礦產(chǎn)資源收歸國(guó)有，相關(guān)法律法規(guī)和政策未能明確規(guī)定合理利用殘煤資源，社會(huì)資本因治理火災(zāi)而回收殘煤的行為常被認(rèn)定為非法采礦而追責(zé)。綜合治理工作也被頻繁問(wèn)責(zé)督查，貽誤治理時(shí)機(jī)，造成煤炭資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境的惡化。礦業(yè)用地退出機(jī)制不健全，采礦用地土地用途轉(zhuǎn)化的政策支撐體系尚未完善，導(dǎo)致礦山修復(fù)與活化利用難以有效推進(jìn)。另外，礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)治理工作涉及部門(mén)多，礦山修復(fù)監(jiān)管主體責(zé)任約束性不強(qiáng)，資金收取、使用和日常管理及驗(yàn)收環(huán)節(jié)強(qiáng)制力和時(shí)效性不夠，影響礦山治理的順利推進(jìn)。

三、對(duì)策建議

各地礦山生態(tài)修復(fù)工作已經(jīng)具有較好的市場(chǎng)基礎(chǔ)，且形成了社會(huì)資本參與生態(tài)修復(fù)的多種模式，利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)方面大有可為。應(yīng)緊抓“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”國(guó)家戰(zhàn)略契機(jī)，把采煤沉陷區(qū)和火燒隱患區(qū)的綜合治理有序納入國(guó)家規(guī)劃中，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)，堅(jiān)持集中攻堅(jiān)與系統(tǒng)治理兼施，堅(jiān)持問(wèn)題整改與風(fēng)險(xiǎn)防控齊抓，堅(jiān)持激勵(lì)引導(dǎo)與依法約束并舉，建立健全市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的保障機(jī)制，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境綜合整治修復(fù)進(jìn)程，探索富有地域特色的高質(zhì)量發(fā)展新路徑。

（一）強(qiáng)化制度建設(shè)，夯實(shí)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)

明確采空區(qū)監(jiān)管主體，強(qiáng)化落實(shí)分級(jí)監(jiān)管責(zé)任，建立全過(guò)程長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。出臺(tái)《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》，明確生態(tài)修復(fù)的責(zé)任主體，加快自然資源資產(chǎn)負(fù)債研究，完善礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)資源環(huán)境成本與收益核算制度，逐步建立不可恢復(fù)礦山資源生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。進(jìn)一步規(guī)范生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理行為，加快制定礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)施和驗(yàn)收技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，按照各地區(qū)氣候條件、主體功能、破壞程度等因素，明確礦山地表復(fù)綠率、森林草地覆蓋率，水質(zhì)水量恢復(fù)率等指標(biāo)量化標(biāo)準(zhǔn)，提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力，為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

（二） 激活自然資源，吸引社會(huì)資本深度參與

完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，針對(duì)責(zé)任主體滅失且尾礦具有開(kāi)采價(jià)值的部分廢棄礦山，借鑒山西省招標(biāo)出讓采空區(qū)煤層氣的做法，鼓勵(lì)引導(dǎo)各類(lèi)市場(chǎng)主體參與生態(tài)修復(fù)綜合治理項(xiàng)目，按協(xié)議約定治理責(zé)任以及合理收益權(quán)利，允許市場(chǎng)主體進(jìn)行殘留資源回收并由政府公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行銷(xiāo)售，提取收益的一定比例成立綜合治理基金，用于采礦區(qū)“邊修復(fù)、邊治理”的可持續(xù)性資金來(lái)源。針對(duì)有責(zé)任主體的廢棄礦山，利用復(fù)墾形成土地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，增加土地開(kāi)發(fā)增值收益，積極探索政府收儲(chǔ)模式或土地指標(biāo)交易模式吸引社會(huì)資本參與。參考福建、浙江、江西等地“生態(tài)銀行”“兩山銀行”經(jīng)驗(yàn)，建立國(guó)資控股的生態(tài)資源管理運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，收儲(chǔ)廢棄礦山相關(guān)資源權(quán)益，并流轉(zhuǎn)至市場(chǎng)主體，允許市場(chǎng)主體利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)占用一定比例的土地發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。將完成治理的土地作為集體資產(chǎn)與當(dāng)?shù)卮迕耖_(kāi)展合作，探索采空區(qū)居民以土地使用權(quán)入股等多種形式的經(jīng)營(yíng)模式。

（三） 探索創(chuàng)新路徑，多元化推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)

深入探索EOD模式，支持各地采取“生態(tài)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”模式，因地制宜推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，探索建立產(chǎn)業(yè)收益與增值溢價(jià)補(bǔ)貼治理投入的良性機(jī)制，實(shí)現(xiàn)礦山環(huán)境治理與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合共生。根據(jù)自然稟賦和特色，引入專(zhuān)業(yè)化管理和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，將修復(fù)礦山與周邊生態(tài)資源和文化資源統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)，積極發(fā)展旅游、文體、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)?；罨妹旱V工業(yè)遺址，對(duì)具有遺存價(jià)值的建筑物予以保護(hù)，發(fā)展工業(yè)遺址旅游和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)林草復(fù)合碳匯林，加強(qiáng)森林碳匯的發(fā)展和管理，探索商業(yè)化森林經(jīng)營(yíng)模式。利用修復(fù)后土地建設(shè)光伏發(fā)電站，同步發(fā)展特色生態(tài)農(nóng)業(yè)，在采光板下種植耐旱喜陰農(nóng)作物，創(chuàng)新“礦山治理+光伏發(fā)電+生態(tài)農(nóng)業(yè)”三位一體的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化模式。

（四）加強(qiáng)資金保障，拓寬礦山綜合治理資金渠道

設(shè)立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金賬戶(hù)，統(tǒng)籌一般性轉(zhuǎn)移支付、重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理專(zhuān)項(xiàng)資金、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、土地出讓收益、罰款收入、基金利息所得等，拓寬治理修復(fù)資金來(lái)源。試點(diǎn)探索采用累進(jìn)制方式征收資源稅，不同煤炭資源價(jià)格區(qū)間設(shè)置浮動(dòng)稅率，實(shí)現(xiàn)資源稅與資源價(jià)格變動(dòng)和市場(chǎng)供需關(guān)系“雙掛鉤”。引導(dǎo)國(guó)家政策性銀行低息貸款、綠色金融資金、政府引導(dǎo)基金等資金投入礦山綜合治理領(lǐng)域，探索建立政府投融資平臺(tái)和社會(huì)資本共同參與礦山生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)。對(duì)采用新技術(shù)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的或治理成效顯著的社會(huì)主體給予土地、稅收、金融等資金支持或政策優(yōu)惠。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所）