節(jié)能財(cái)稅政策發(fā)展現(xiàn)狀、存在問(wèn)題與政策建議

公丕芹

財(cái)稅政策是重要的宏觀調(diào)控手段之一。構(gòu)建有利于節(jié)能減排的稅收政策體系，發(fā)揮財(cái)稅政策激勵(lì)和約束作用，可以激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)節(jié)能減排。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)支持節(jié)能相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展的財(cái)稅政策不斷建立健全，取得顯著成效。但仍存在頂層設(shè)計(jì)不完善、靶向性不夠、配套政策缺乏、財(cái)政資金投入力度不足等問(wèn)題和挑戰(zhàn)。建議進(jìn)一步完善財(cái)稅政策頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)財(cái)稅政策協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性、靶向性，完善配套政策支持，引導(dǎo)人們樹(shù)立生態(tài)文明、環(huán)境友好的發(fā)展理念和價(jià)值取向，助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

一、節(jié)能財(cái)稅政策發(fā)展現(xiàn)狀

為推動(dòng)節(jié)能領(lǐng)域相關(guān)工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，我國(guó)目前已經(jīng)出臺(tái)了一系列支持節(jié)能相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展的財(cái)稅政策，安排專項(xiàng)資金支持節(jié)能減排工程項(xiàng)目，構(gòu)建了包括資源稅、所得稅、增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅、退稅的稅收政策體系，并取得了積極成效。

（一）安排專項(xiàng)資金，支持節(jié)能減排工程項(xiàng)目

《節(jié)約能源法》明確提出，中央財(cái)政和省級(jí)地方財(cái)政安排節(jié)能專項(xiàng)資金，支持節(jié)能技術(shù)研究開(kāi)發(fā)、節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品的示范與推廣、重點(diǎn)節(jié)能工程的實(shí)施等。近年來(lái)，國(guó)家持續(xù)加大對(duì)節(jié)能減排工作的資金支持力度，統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)資金，支持節(jié)能減排重點(diǎn)工程、能力建設(shè)和公益宣傳。2021年5月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《污染治理和節(jié)能減碳中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)管理辦法》，重點(diǎn)支持污水垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、節(jié)能減碳、資源節(jié)約與高效利用、突出環(huán)境污染治理等四個(gè)方向。2021—2022兩年共下達(dá)47億元中央預(yù)算內(nèi)投資支持節(jié)能減碳項(xiàng)目建設(shè)。

（二）資源稅征收與減免并重，引導(dǎo)合理開(kāi)發(fā)利用

在資源開(kāi)采環(huán)節(jié)，我國(guó)對(duì)原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等稅目征收資源稅，抑制過(guò)度消費(fèi)和環(huán)境污染，引導(dǎo)資源合理開(kāi)發(fā)利用。同時(shí)，資源稅減征措施同步出臺(tái)，鼓勵(lì)資源類企業(yè)進(jìn)行深加工和轉(zhuǎn)型升級(jí)。煤炭開(kāi)采企業(yè)抽采的煤成（層）氣、衰竭期礦山開(kāi)采的礦產(chǎn)品、充填開(kāi)采置換出來(lái)的煤炭，開(kāi)采共伴生礦、低品位礦、尾礦、頁(yè)巖氣可以減免資源稅。2014年12月1日，煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革全面推行，改變了過(guò)去企業(yè)挖煤“只吃白菜心”的現(xiàn)象，鼓勵(lì)開(kāi)采和利用低品位礦、共生伴生礦等礦產(chǎn)資源。煤炭資源稅按照從價(jià)計(jì)征，價(jià)格低的差煤繳稅少，價(jià)格高的好煤繳稅多，一定程度上能夠促進(jìn)企業(yè)開(kāi)發(fā)利用那些以前被遺棄的差煤，遏制“嫌貧愛(ài)富”，提高了煤炭資源開(kāi)采利用率，同時(shí)減輕企業(yè)稅負(fù)。據(jù)測(cè)算，實(shí)施從價(jià)計(jì)征，每年可減收資源稅200億元，減幅可達(dá)30%。

（三）所得稅增值稅減免聯(lián)合發(fā)力，促進(jìn)節(jié)能降碳

在所得稅方面，根據(jù)《企業(yè)所得稅法》規(guī)定，企業(yè)綜合利用資源、購(gòu)置用于環(huán)境保護(hù)或節(jié)能節(jié)水設(shè)備可享受稅收優(yōu)惠。2021年，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部對(duì)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄和資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄進(jìn)行了修訂，符合條件的節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目和合同能源管理項(xiàng)目所得可以依法享有所得稅“三免三減半”①，經(jīng)測(cè)算，每年將為企業(yè)新增減稅額約65億元。購(gòu)置用于節(jié)能節(jié)水專用設(shè)備的投資額按一定比例實(shí)行企業(yè)所得稅稅額抵免。在增值稅方面，節(jié)能服務(wù)公司實(shí)施符合條件的合同能源管理項(xiàng)目，免征增值稅，資源綜合利用產(chǎn)品及勞務(wù)增值稅實(shí)行即征即退政策，供熱企業(yè)取得的采暖費(fèi)收入免征增值稅。

（四）樹(shù)立消費(fèi)稅減免風(fēng)向標(biāo)，刺激綠色消費(fèi)

在原料、產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)，國(guó)家對(duì)成品油、小汽車、電池、涂料等征收消費(fèi)稅，越是資源消耗大、污染重的消費(fèi)品，消費(fèi)稅稅負(fù)越重。如國(guó)家對(duì)1.0升及以下排量乘用車按1%的稅率征收消費(fèi)稅，4.0升及以上排量乘用車的稅率則高達(dá)40%。為促進(jìn)節(jié)能環(huán)保，對(duì)節(jié)能環(huán)保電池、節(jié)能環(huán)保涂料免征消費(fèi)稅，對(duì)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)能汽車減半征收車船稅，對(duì)新能源車船免征車船稅、車輛購(gòu)置稅。

（五）聚焦“兩高一資”，強(qiáng)化關(guān)稅退稅管理

在資源性產(chǎn)品進(jìn)出口環(huán)節(jié)，對(duì)部分高耗能、高污染、資源性產(chǎn)品（即“兩高一資”）加征出口關(guān)稅，如我國(guó)曾對(duì)出口鋼鐵顆粒粉末、稀土、鎢、鉬征收關(guān)稅。同時(shí)，降低或取消“兩高一資”產(chǎn)品的出口退稅率，限制產(chǎn)品出口。中國(guó)取消部分鋼材、有色金屬加工材、部分化工產(chǎn)品、部分塑料及制品、橡膠及制品、玻璃及制品等商品的出口退稅，逐步建立對(duì)“兩高一資”產(chǎn)品不退稅制度體系。降低或取消“兩高一資”產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅稅率，鼓勵(lì)利用國(guó)外資源。

二、存在的問(wèn)題

（一）財(cái)稅政策頂層設(shè)計(jì)不完善

隨著我國(guó)推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，支持節(jié)能相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展的財(cái)稅手段也逐步完善，但是財(cái)稅政策體系呈現(xiàn)出零星散亂、不成系統(tǒng)的狀態(tài)，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和有效整合。目前節(jié)能領(lǐng)域財(cái)稅政策呈現(xiàn)“點(diǎn)狀分布”，具有較大的“具體問(wèn)題具體分析”的政策特點(diǎn)，頂層設(shè)計(jì)不足，細(xì)則數(shù)目多且分散。地方政府也推出了一系列財(cái)稅優(yōu)惠和創(chuàng)新政策，表現(xiàn)出縱向和橫向之間的協(xié)同均存在不足，導(dǎo)致一方面政策執(zhí)行成本高，另一方面市場(chǎng)主體解讀政策的難度大，無(wú)法充分發(fā)揮財(cái)稅政策效果。

（二）財(cái)稅政策的靶向性不夠

高效推進(jìn)節(jié)能工作的重要支撐是節(jié)能降碳技術(shù)的創(chuàng)新研發(fā)和推廣應(yīng)用。雖然目前財(cái)稅政策覆蓋范圍越來(lái)越廣，但是對(duì)于節(jié)能降碳技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)和推廣應(yīng)用的導(dǎo)向和激勵(lì)程度不夠，針對(duì)性、傾斜性、重視程度體現(xiàn)不足，尤其對(duì)工藝流程再造、綜合能源服務(wù)、節(jié)能科技化、數(shù)字化等關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)和推廣應(yīng)用的財(cái)稅支持不足。財(cái)稅政策對(duì)于節(jié)能降碳技術(shù)的支持靶向性不足，不利于節(jié)能相關(guān)領(lǐng)域持續(xù)健康發(fā)展。

（三）財(cái)稅政策配套金融支持政策力度缺乏

要推動(dòng)節(jié)能領(lǐng)域各項(xiàng)工作順利開(kāi)展，單純依靠財(cái)稅政策還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，難以滿足巨額資金需求?，F(xiàn)有節(jié)能相關(guān)領(lǐng)域融資結(jié)構(gòu)以綠色信貸為主，占據(jù)了融資總規(guī)模的90％以上，而私募股權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)投資所占份額非常小，其他金融衍生品使用不足。如傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)節(jié)能改造、工業(yè)流程再造所需綠色技術(shù)以及碳捕集利用與封存（CCUS）等負(fù)碳技術(shù)，由于投入產(chǎn)出相對(duì)較低、投資回收期較長(zhǎng)、技術(shù)研發(fā)推廣盈利模式不確定等問(wèn)題，投融資存在較大困難。節(jié)能相關(guān)領(lǐng)域財(cái)稅政策與綠色金融政策、金融產(chǎn)品和工具、碳排放權(quán)交易市場(chǎng)等銜接不足。

（四）財(cái)政資金投入力度不足，投入方式不夠創(chuàng)新

一是促進(jìn)節(jié)能環(huán)保方面的財(cái)政支出總量較小，2013—2021年，全國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出4.8萬(wàn)億元，占GDP的比重為0.63%，不足以發(fā)揮財(cái)政的政策導(dǎo)向作用。二是目前財(cái)政主要是通過(guò)專項(xiàng)資金支持節(jié)能減排，缺少科學(xué)的預(yù)算編制過(guò)程和有效的監(jiān)督，導(dǎo)致財(cái)政資金使用效率低和財(cái)政資金來(lái)源不可持續(xù)。三是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政政策過(guò)于依賴財(cái)政支出和財(cái)政補(bǔ)貼兩種手段，尚未充分和其他政策手段結(jié)合使用。

三、有關(guān)政策建議

落實(shí)好積極有效的財(cái)稅政策，可以起到“四兩撥千斤”的作用。針對(duì)問(wèn)題，建議持續(xù)完善財(cái)稅政策體系，強(qiáng)化對(duì)節(jié)能降碳技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新和推廣應(yīng)用的支持力度，進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)稅政策在推進(jìn)節(jié)能工作中的重要作用。

（一）完善節(jié)能相關(guān)財(cái)稅政策頂層設(shè)計(jì)

根據(jù)節(jié)能領(lǐng)域及規(guī)劃目標(biāo)，分析目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)途徑和政策需求，開(kāi)展節(jié)能相關(guān)財(cái)稅政策體系系統(tǒng)研究，統(tǒng)籌做好頂層設(shè)計(jì)。基于政府與市場(chǎng)的關(guān)系以及財(cái)稅政策作用范圍，分析判斷在具體領(lǐng)域中是否一定需要通過(guò)財(cái)稅政策進(jìn)行調(diào)控，是否存在財(cái)稅政策缺位。在明確需要運(yùn)用財(cái)稅政策進(jìn)行調(diào)控的前提下，結(jié)合已實(shí)施的財(cái)稅政策，分析財(cái)稅政策具體的調(diào)控范圍和調(diào)控力度，并充分考慮財(cái)稅政策與其他政策之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（二）加快對(duì)財(cái)稅政策的優(yōu)化和整合，加強(qiáng)財(cái)稅政策的協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性

從橫向看，需要通過(guò)建立部門間信息共享平臺(tái)，繼續(xù)增強(qiáng)部門間溝通交流，加強(qiáng)政策系統(tǒng)集聚，充分利用各類資源，及時(shí)清理部分低效的政策。從縱向看，需要進(jìn)一步評(píng)定和規(guī)范地方政府推出的財(cái)稅政策，為這些政策確定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上考慮一定程度的差異化，避免政策推出得過(guò)于頻繁細(xì)瑣且差異化過(guò)大。

（三）加大對(duì)節(jié)能降碳技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新和推廣應(yīng)用的支持力度，增強(qiáng)財(cái)稅政策的靶向性

一是完善節(jié)能降碳技術(shù)的認(rèn)證與標(biāo)準(zhǔn)劃分體系，根據(jù)不同的技術(shù)層級(jí)實(shí)施不同程度的財(cái)稅政策支持。二是強(qiáng)化財(cái)稅政策對(duì)于節(jié)能降碳技術(shù)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的保障，提高企業(yè)投入研發(fā)的意愿和信心。三是加大對(duì)節(jié)能降碳技術(shù)推廣應(yīng)用的傾斜，支持創(chuàng)新技術(shù)推廣應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)，強(qiáng)化財(cái)政政策導(dǎo)向，發(fā)揮示范效應(yīng)。

（四）完善財(cái)稅政策配套金融支持政策的建設(shè)和發(fā)展

在節(jié)能相關(guān)領(lǐng)域財(cái)稅政策出臺(tái)后，綜合考慮配套相應(yīng)的金融政策措施，形成政策合力，加大對(duì)企業(yè)的金融支持力度。包括配套加大綠色信貸投放力度，推進(jìn)剛起步的綠色保險(xiǎn)、綠色基金等金融政策發(fā)展。同時(shí)，還需進(jìn)一步激發(fā)綠色投融資的動(dòng)力，完善和規(guī)范碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，有效激發(fā)市場(chǎng)活力，提高財(cái)稅政策實(shí)施效率。

（五）增加財(cái)政投入總量，創(chuàng)新資金投入方式

一是增加節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出和財(cái)政補(bǔ)貼投入總量，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估管理體系，建立有利于節(jié)能降碳的財(cái)政預(yù)算體系，加強(qiáng)財(cái)政資金管理，提高財(cái)政資金使用效率。二是創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式。通過(guò)財(cái)稅政策支持綠色投融資發(fā)展，以金融工具為載體，優(yōu)化升級(jí)傳統(tǒng)財(cái)政投入方式。如利用國(guó)家財(cái)政資金設(shè)立節(jié)能降碳基金，并給予稅收優(yōu)惠，實(shí)現(xiàn)財(cái)稅金融有機(jī)結(jié)合，支持節(jié)能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

注：

① 三免三減半指符合條件的企業(yè)自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年按照25%的法定稅率減半征收企業(yè)所得稅。

（作者單位：國(guó)家節(jié)能中心）