實(shí)施“雙碳”目標(biāo)對(duì)主體功能區(qū)格局的作用機(jī)制及對(duì)策建議

王利偉　姚曉明

主體功能區(qū)是我國(guó)構(gòu)建國(guó)土空間治理格局的長(zhǎng)期性制度安排，已成為中國(guó)特色國(guó)家空間治理的重要組成部分。我國(guó)地域面積廣闊、地區(qū)差異大，尤其是不同主體功能區(qū)承擔(dān)的功能差異明顯，實(shí)施碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙碳”目標(biāo)）對(duì)不同類(lèi)型主體功能區(qū)的影響必然具有顯著不同。提前研判實(shí)施“雙碳”目標(biāo)對(duì)主體功能區(qū)格局的影響差異，統(tǒng)籌謀劃對(duì)策舉措，對(duì)于更好落實(shí)“雙碳”目標(biāo)和有效發(fā)揮主體功能區(qū)作用具有重要意義。

一、實(shí)施“雙碳”目標(biāo)對(duì)主體功能區(qū)格局的作用機(jī)制

（一）實(shí)施“雙碳”目標(biāo)對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)將產(chǎn)生迥然不同的階段性影響特點(diǎn)

以京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)為主的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)是我國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化程度最高的地區(qū)，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的區(qū)域。目前來(lái)看，一方面，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)城鎮(zhèn)化率均超過(guò)70%以上、三產(chǎn)比重均達(dá)到60%左右，逐步邁入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的相對(duì)成熟穩(wěn)定期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)的相對(duì)穩(wěn)定，推動(dòng)整個(gè)地區(qū)對(duì)碳排放的需求也達(dá)到高位平臺(tái)期或者達(dá)峰拐點(diǎn)下降期，因此，2030年前碳達(dá)峰目標(biāo)的實(shí)施對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展壓力不大、影響也不大。另一方面，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)往往具有巨大的經(jīng)濟(jì)體量，在能源結(jié)構(gòu)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)革命性變化和減碳降碳技術(shù)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)重大突破的前提下，對(duì)碳排放還將保持巨大的需求，因此，在2060年前優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)碳中和將面臨巨大壓力?？傮w來(lái)看，實(shí)施“雙碳”目標(biāo)將會(huì)倒逼優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)率先實(shí)現(xiàn)低碳綠色轉(zhuǎn)型，加快促進(jìn)高碳高排放型企業(yè)退出，提升經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的綠色水平。

（二）實(shí)施“雙碳”目標(biāo)對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)可能帶來(lái)前所未有的碳減排壓力和約束

以成渝地區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、長(zhǎng)江中游地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)等為主的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，大多正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中期發(fā)展階段，總體處于碳排放的峰值左側(cè)區(qū)域，對(duì)碳排放的需求正處于上升期，歷史上碳排放比優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)明顯少，在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)可能會(huì)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的碳排放需求產(chǎn)生強(qiáng)約束政策效應(yīng)，進(jìn)而傳導(dǎo)到正處于加速發(fā)展期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，因而，碳達(dá)峰目標(biāo)的實(shí)施會(huì)對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)生比較大的碳減排壓力和政策約束。在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)與優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)類(lèi)似，都將面臨持續(xù)性減碳降碳的壓力，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的綠色化轉(zhuǎn)型、低碳型生活方式、低碳技術(shù)的廣泛應(yīng)用、碳匯空間的增長(zhǎng)等均提出了較高的要求?？傮w來(lái)看，實(shí)施“雙碳”目標(biāo)對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的碳減排政策約束效應(yīng)比較明顯，同時(shí)也將成為加速重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型的強(qiáng)大動(dòng)力。

（三）實(shí)施“雙碳”目標(biāo)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)不會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)性影響

以東北平原、黃淮海平原、長(zhǎng)江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)、華南主產(chǎn)區(qū)、甘肅新疆產(chǎn)區(qū)等為主的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，雖然碳排放占全國(guó)比重高達(dá)17%，但又是巨大的碳匯系統(tǒng)。相關(guān)研究顯示，我國(guó)農(nóng)業(yè)碳總排放量在2016年達(dá)到8.85億噸的高峰之后，已經(jīng)出現(xiàn)連續(xù)下降趨勢(shì)，一定程度上可以判斷趨近碳達(dá)峰狀態(tài)，因此，可以判斷2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的影響不大。從長(zhǎng)周期大循環(huán)來(lái)看，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域碳排放大多屬于非二氧化碳碳排放，碳排放屬于中性碳，在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和階段，農(nóng)業(yè)減碳降碳?jí)毫涂臻g、碳匯增長(zhǎng)空間都不大?？傮w來(lái)看，實(shí)施“雙碳”目標(biāo)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的減碳降碳、碳匯增長(zhǎng)等空間有限，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)發(fā)展不會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)性影響。

（四）實(shí)施“雙碳”目標(biāo)將會(huì)對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)帶來(lái)更多的發(fā)展空間

以大小興安嶺、長(zhǎng)白山、三江源、祁連山、黃土高原等為主的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，是保障國(guó)家生態(tài)安全的戰(zhàn)略區(qū)域，對(duì)工業(yè)化城鎮(zhèn)化活動(dòng)嚴(yán)格限制，碳排放需求和增長(zhǎng)都不明顯，因此，2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)影響不大。但到了2060年實(shí)現(xiàn)碳中和階段，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)作為巨大“碳匯庫(kù)”的生態(tài)價(jià)值將大大凸顯，將承擔(dān)更加重要的碳匯功能，并將通過(guò)市場(chǎng)化碳匯交易獲得更多發(fā)展機(jī)會(huì)和空間，成為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的重要渠道。總體來(lái)看，實(shí)施“雙碳”目標(biāo)對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)帶來(lái)更多的發(fā)展空間，對(duì)實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)具有重要的戰(zhàn)略地位和功能價(jià)值。

二、推動(dòng)主體功能區(qū)更好落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的對(duì)策建議

（一）加快推進(jìn)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)率先探索低碳轉(zhuǎn)型的綠色高質(zhì)量發(fā)展之路

發(fā)揮優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展水平高、創(chuàng)新資源集中、綜合優(yōu)勢(shì)突出的特點(diǎn)，鼓勵(lì)先行先試、加快探索低碳轉(zhuǎn)型的綠色高質(zhì)量發(fā)展之路。一是大力發(fā)展國(guó)際領(lǐng)先低碳科技。發(fā)揮優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)科技智力資源突出優(yōu)勢(shì)，加大在清潔能源技術(shù)、碳捕集及封存技術(shù)、低碳應(yīng)用技術(shù)等領(lǐng)域科技攻關(guān)，建設(shè)具有重要國(guó)際影響力的國(guó)家實(shí)驗(yàn)室，打造一批國(guó)際領(lǐng)先的低碳科技示范成果，建立健全低碳科技人才培養(yǎng)和評(píng)價(jià)機(jī)制，建設(shè)助力國(guó)家“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的技術(shù)輸出基地。二是加快推廣清潔能源應(yīng)用場(chǎng)景。圍繞清潔能源的大范圍使用，在企業(yè)生產(chǎn)、城市運(yùn)營(yíng)、家庭生活和建筑地產(chǎn)等領(lǐng)域積極拓展清潔能源應(yīng)用場(chǎng)景，加快研制清潔能源應(yīng)用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全清潔能源應(yīng)用推廣機(jī)制，大幅提升清潔能源使用范圍，持續(xù)減少傳統(tǒng)能源使用比重。三是著力構(gòu)建綠色低碳經(jīng)濟(jì)體系。加快淘汰不符合排放標(biāo)準(zhǔn)的高排放企業(yè)，加快構(gòu)建“高精尖”綠色制造體系，大力培育碳金融、碳科技、碳市場(chǎng)等碳相關(guān)服務(wù)業(yè)，培育低碳零碳負(fù)碳新興產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化低碳經(jīng)濟(jì)要素配置，不斷降低單位產(chǎn)出的碳排放水平，加快構(gòu)建面向國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、可持續(xù)的綠色低碳經(jīng)濟(jì)體系。四是全面實(shí)施城市的低碳化改造。以推動(dòng)城市更新為契機(jī)，加快推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施、居民建筑、公共建筑和服務(wù)設(shè)施的低碳化改造，完善低碳出行的交通支持體系，倡導(dǎo)綠色低碳的城市生活新風(fēng)尚，推動(dòng)形成綠色低碳的城市生活方式。

（二）統(tǒng)籌平衡重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)減碳降碳和發(fā)展需求之間的關(guān)系

充分考慮重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)所處發(fā)展階段對(duì)碳排放的合理需求，在高效滿(mǎn)足階段性發(fā)展需求的前提下，科學(xué)把握好減碳降碳節(jié)奏。一是給予相對(duì)充足的碳排放指標(biāo)。統(tǒng)籌考慮碳排放效率和碳排放公平，在2030年前碳達(dá)峰階段給予重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)充足的碳排放指標(biāo)，滿(mǎn)足重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)完成工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中期階段的合理碳排放增長(zhǎng)需求，避免碳達(dá)峰政策目標(biāo)對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)造成過(guò)大沖擊和影響。二是大力發(fā)展清潔低碳能源體系。實(shí)施“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵是推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)蘊(yùn)含豐富的清潔能源，要以風(fēng)、光、水等重大清潔能源基地建設(shè)為牽引，統(tǒng)籌推進(jìn)清潔能源儲(chǔ)備、消納和外送通道建設(shè)，加快建設(shè)一批國(guó)家級(jí)的清潔低碳能源基地。三是加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的低碳化改造。實(shí)施制造業(yè)節(jié)能降碳改造，推動(dòng)主要產(chǎn)品生產(chǎn)全流程節(jié)能改造，堅(jiān)決遏制“兩高一低”項(xiàng)目盲目發(fā)展，建設(shè)綠色低碳工業(yè)園區(qū)，推動(dòng)余壓余熱、廢棄資源循環(huán)利用，推動(dòng)供應(yīng)鏈全鏈條綠色低碳轉(zhuǎn)型，構(gòu)建綠色低碳產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。四是打造一批清潔低碳城鎮(zhèn)典范。選擇重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)有條件的城市，按照綠色低碳城市的建設(shè)發(fā)展方向和理念，從城市布局、綜合交通、居民建筑、生活方式等方面進(jìn)行系統(tǒng)化改造升級(jí)，培育一批具有國(guó)際影響力的低碳城市、零碳城鎮(zhèn)，形成面向未來(lái)的低碳綠色發(fā)展典范。

（三）積極推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)納入國(guó)家低碳轉(zhuǎn)型的主框架

明確農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)在實(shí)施“雙碳”目標(biāo)大局中的定位，推動(dòng)整體納入國(guó)家低碳轉(zhuǎn)型的主框架。一是大力研制推廣農(nóng)業(yè)低碳技術(shù)。建立健全綠色低碳為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度和提升農(nóng)村金融感知度，大力推進(jìn)化肥農(nóng)藥減量、秸稈利用、地膜回收、國(guó)土綠化等行動(dòng)，支持節(jié)能農(nóng)機(jī)的研發(fā)和推廣，全面推行農(nóng)業(yè)綠色低碳技術(shù)的研發(fā)、推廣和普及。二是探索碳約束指標(biāo)管理。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)碳排放核算，適時(shí)出臺(tái)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的碳指標(biāo)管理，設(shè)置單位農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值溫室氣體排放零增長(zhǎng)目標(biāo)，為農(nóng)業(yè)碳排放進(jìn)入碳市場(chǎng)提供基礎(chǔ)支撐。三是積極發(fā)展農(nóng)業(yè)碳市場(chǎng)。充分利用農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)減排成本相對(duì)較低的優(yōu)勢(shì)，將農(nóng)業(yè)碳減排納入碳市場(chǎng)范圍，選擇農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展基礎(chǔ)好、改革動(dòng)力足、營(yíng)商環(huán)境良的地方率先開(kāi)展試點(diǎn)示范，不斷擴(kuò)大農(nóng)業(yè)碳市場(chǎng)規(guī)模和范圍。四是加快推進(jìn)負(fù)碳鄉(xiāng)村建設(shè)。高效引導(dǎo)鄉(xiāng)村緊湊化布局，推動(dòng)建設(shè)低碳、零碳農(nóng)房，鼓勵(lì)農(nóng)房節(jié)能改造和使用清潔能源取暖，提升農(nóng)村電氣化水平，大力發(fā)展節(jié)能低碳農(nóng)業(yè)設(shè)施，提升農(nóng)村污水收集處理水平，倡導(dǎo)生活垃圾分類(lèi)處理，推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾資源化利用，培育壯大發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳匯空間。

（四）加快激發(fā)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的巨大碳匯庫(kù)價(jià)值

發(fā)揮重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，筑牢生態(tài)安全屏障，建立健全重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)碳匯價(jià)值功能，助力碳中和目標(biāo)實(shí)施。一是設(shè)立若干國(guó)家級(jí)碳匯功能區(qū)。探索設(shè)立青藏高原、大小興安嶺、長(zhǎng)白山、祁連山等一批國(guó)家級(jí)碳匯功能區(qū)，統(tǒng)籌部署、先行示范、穩(wěn)步推進(jìn)，建設(shè)目標(biāo)明確、功能強(qiáng)大的碳匯功能區(qū)，構(gòu)筑國(guó)家碳匯儲(chǔ)備庫(kù)。二是多措并舉切實(shí)增強(qiáng)碳匯功能?？茖W(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，嚴(yán)禁占用生態(tài)空間，推進(jìn)山水林田湖草一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，實(shí)施國(guó)土綠化行動(dòng)，提升林草資源規(guī)模和質(zhì)量，提升森林、草原、濕地等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的碳匯功能。三是建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。積極推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化進(jìn)程，積極完善政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，包括生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)機(jī)制、交易機(jī)制、價(jià)格機(jī)制，建立公平、公開(kāi)、公正的生態(tài)利益共享及責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。

（王利偉，國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)所戰(zhàn)略規(guī)劃室副主任、副研究員。姚曉明，國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)所助理研究員）