國(guó)際碳抵消機(jī)制建設(shè)運(yùn)行的進(jìn)展、挑戰(zhàn)及啟示

石穎　祁玉清　張德元

應(yīng)對(duì)氣候變化已成為國(guó)際社會(huì)共同面臨的巨大挑戰(zhàn)。全世界178個(gè)國(guó)家共同簽署了《巴黎協(xié)定》，設(shè)定全球應(yīng)對(duì)氣候變化長(zhǎng)期目標(biāo)。我國(guó)于2020年提出了“雙碳”目標(biāo)并進(jìn)行了系統(tǒng)部署。碳排放權(quán)市場(chǎng)作為一項(xiàng)成本低、高效率的政策手段逐漸成為各國(guó)適應(yīng)氣候變化的重要措施。近年來(lái)，隨著全球范圍內(nèi)碳市場(chǎng)持續(xù)發(fā)展，碳抵消機(jī)制作為強(qiáng)制碳市場(chǎng)的重要補(bǔ)充備受關(guān)注。目前，美國(guó)、歐洲等國(guó)家和地區(qū)已在碳抵消機(jī)制方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)已建立了碳交易試點(diǎn)市場(chǎng)，并初步完成了國(guó)家碳交易市場(chǎng)建設(shè)，但碳抵消機(jī)制進(jìn)展較慢。為此，對(duì)國(guó)際碳抵消機(jī)制展開(kāi)研究以期為我國(guó)碳抵消機(jī)制建設(shè)提供有益借鑒。

一、碳抵消機(jī)制已成為強(qiáng)制減排市場(chǎng)重要補(bǔ)充

（一）碳抵消機(jī)制已納入全球各碳交易體系

碳抵消機(jī)制指正在執(zhí)行或已經(jīng)批準(zhǔn)的碳減排活動(dòng)項(xiàng)目，經(jīng)核查后產(chǎn)生的減排量在碳交易市場(chǎng)進(jìn)行交易，用作排放量抵消的機(jī)制。其中，減排量指的是在常規(guī)情景之外減少或封存的排放量，碳抵消使用的減排量來(lái)源于碳交易市場(chǎng)覆蓋范圍以外排放源產(chǎn)生的碳減排或碳封存。根據(jù)碳抵消機(jī)制產(chǎn)生方式及管理方法，可大致劃分為全球性碳抵消機(jī)制、獨(dú)立性碳抵消機(jī)制、區(qū)域性碳抵消機(jī)制三類（見(jiàn)表1）。碳抵消機(jī)制是碳排放交易體系的重要環(huán)節(jié)，通過(guò)構(gòu)建全國(guó)碳市場(chǎng)抵消機(jī)制，將資金引導(dǎo)至減排潛力大的行業(yè)企業(yè)，推動(dòng)綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新，推動(dòng)前沿技術(shù)創(chuàng)新突破和高排放行業(yè)的綠色低碳發(fā)展的轉(zhuǎn)型。此外，碳抵消機(jī)制提供了一種途徑，對(duì)那些由于技術(shù)、政治或其他原因而難以納入碳排放權(quán)交易市場(chǎng)范圍的行業(yè)形成減排激勵(lì)，有助于增加市場(chǎng)流動(dòng)性，提高控排主體之外的企業(yè)的參與程度。隨著各經(jīng)濟(jì)體碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的提出，一些排放量較大的企業(yè)如果不借助碳抵消機(jī)制，短期內(nèi)可能難以達(dá)到減排要求，從而面臨較大的轉(zhuǎn)型壓力。通過(guò)碳抵消機(jī)制，可以保障這些企業(yè)從高碳向碳中和的平穩(wěn)過(guò)渡，從而助力經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。當(dāng)前，全球各大碳交易體系已將碳抵消制度納入其自身體系建設(shè)之中，包括中國(guó)全國(guó)碳市場(chǎng)和地方試點(diǎn)、美國(guó)區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)、韓國(guó)等碳排放交易體系，越南和哥倫比亞等正在開(kāi)發(fā)的碳交易體系也在同步考慮如何納入碳抵消機(jī)制。

（二）形成以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的碳抵消運(yùn)行機(jī)制

目前常見(jiàn)的碳抵消項(xiàng)目主要有溫室氣體減排項(xiàng)目、銷毀項(xiàng)目、碳封存項(xiàng)目三類。對(duì)于不同的碳抵消機(jī)制來(lái)說(shuō)，其注冊(cè)項(xiàng)目類型存在一定差異。其中，全球性碳抵消機(jī)制注冊(cè)項(xiàng)目主要集中在溫室氣體的減排項(xiàng)目和銷毀項(xiàng)目，包括可再生能源、工業(yè)廢氣處置；區(qū)域性碳抵消機(jī)制側(cè)重于溫室氣體減排項(xiàng)目中的可再生能源項(xiàng)目，以及碳封存項(xiàng)目中的林業(yè)碳匯項(xiàng)目；獨(dú)立性碳抵消機(jī)制注冊(cè)項(xiàng)目，除了可再生能源和林業(yè)項(xiàng)目外，還包括了碳捕集與封存項(xiàng)目、垃圾處理項(xiàng)目。不同碳抵消機(jī)制所覆蓋的行業(yè)也有所不同，其中覆蓋最多的領(lǐng)域?yàn)榱謽I(yè)，共有19個(gè)涉及林業(yè)碳匯，占據(jù)全球總量的73%，位列所有行業(yè)第一位。

（三）碳抵消機(jī)制在碳減排中作用逐漸顯現(xiàn)

從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，各類碳抵消機(jī)制在碳減排中的作用逐漸顯現(xiàn)。根據(jù)世界銀行《碳定價(jià)機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀與未來(lái)趨勢(shì)2021》報(bào)告數(shù)據(jù)，2020年4月1日—2021年4月1日，26個(gè)碳抵消機(jī)制簽發(fā)碳減排量合計(jì)3.6億噸。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，隨著碳排放交易體系的不斷完善和現(xiàn)有抵消機(jī)制的日益成熟，一些國(guó)家和地區(qū)開(kāi)始傾向于不使用原有的國(guó)際抵消機(jī)制，而是發(fā)展國(guó)內(nèi)抵消機(jī)制來(lái)逐步代替原來(lái)的國(guó)際抵消機(jī)制。

二、國(guó)際碳抵消機(jī)制建設(shè)運(yùn)行中面臨的挑戰(zhàn)

（一）碳抵消機(jī)制的實(shí)際效果與預(yù)期存在一定差距

一是碳抵消機(jī)制的實(shí)際效果并未達(dá)到預(yù)期。碳抵消機(jī)制設(shè)計(jì)的目的不是允許碳排放者通過(guò)付費(fèi)的形式進(jìn)行排放，根本目的仍是碳減排，但從目前國(guó)際上已有的一些碳抵消機(jī)制運(yùn)行結(jié)果來(lái)看，其促進(jìn)碳減排的效果尚未達(dá)到預(yù)期。二是一些碳抵消項(xiàng)目存在損害其他方面利益的可能性。如以植樹(shù)造林為主的林業(yè)碳匯項(xiàng)目，其對(duì)碳的儲(chǔ)存不能確保具有永久性，且在一些不符合林業(yè)生長(zhǎng)的地區(qū)，如濕地、草原等地進(jìn)行植樹(shù)造林，還可能破壞原有的自然生態(tài)系統(tǒng)而對(duì)氣候帶來(lái)?yè)p害。三是我國(guó)CCER①改革進(jìn)展緩慢，不能滿足多個(gè)市場(chǎng)需求。我國(guó)在2015—2017年簽發(fā)超過(guò)5000萬(wàn)噸減排量，但由于CCER中止，存量CCER累計(jì)成交量達(dá)到2.94億噸，是已簽發(fā)減排量的約5.5倍，價(jià)格也從10—15元/噸漲至30—40元/噸，出現(xiàn)供需失衡情況，亟需重啟CCER機(jī)制，指導(dǎo)市場(chǎng)有序發(fā)展。

（二）碳抵消機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一、方法學(xué)不一致

一方面，不同碳抵消機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。國(guó)際上各種碳抵消機(jī)制在法律約束力及監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核證等方面的要求并不統(tǒng)一，使得不同碳抵消機(jī)制在碳減排的有效性、永久性和持續(xù)性等方面也不盡相同，影響了碳抵消信用的可信度和流動(dòng)性。另一方面，同一碳抵消機(jī)制方法學(xué)不一致。即使是同一個(gè)碳抵消機(jī)制，由于缺乏規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，在對(duì)不同項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估時(shí)也可能會(huì)使用不同的方法學(xué)，弱化了碳抵消機(jī)制的一致性。

（三）部分碳抵消存在重復(fù)甚至多重計(jì)算的問(wèn)題

碳抵消市場(chǎng)面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)是重復(fù)計(jì)算問(wèn)題，即一項(xiàng)碳抵消信用被同時(shí)使用了兩次。如，一個(gè)出售碳抵消信用的國(guó)家聲明自己為減排作出了努力，同時(shí)購(gòu)買碳抵消信用的國(guó)家也聲稱產(chǎn)生了同樣的減排，有可能造成全球碳減排量的虛增。不僅如此，市場(chǎng)還可能進(jìn)行“多重計(jì)算”，如企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和國(guó)家同時(shí)聲稱基于同一項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)碳減排等。

（四）國(guó)際上碳抵消信用價(jià)格普遍較低、動(dòng)力不足

從目前的碳抵消信用價(jià)格來(lái)看，除了一些國(guó)家性的碳抵消機(jī)制簽發(fā)的碳抵消信用價(jià)格相對(duì)較高外，其他碳抵消機(jī)制簽發(fā)的碳抵消信用價(jià)格普遍較低。Trove Research（2021）發(fā)現(xiàn)，供求均衡狀態(tài)下自愿碳抵消信用價(jià)格在20美元/噸左右，但目前由于市場(chǎng)供過(guò)于求以及對(duì)碳抵消效果的顧慮，自愿碳抵消信用價(jià)格僅在3—5美元/噸。如果碳抵消信用價(jià)格過(guò)低，會(huì)降低購(gòu)買碳抵消信用的成本，使得實(shí)際的碳減排成本可能高于購(gòu)買碳抵消信用的成本，這時(shí)企業(yè)會(huì)缺少改變自身碳密集行為的動(dòng)力，有可能選擇繼續(xù)通過(guò)碳抵消方式來(lái)維持自身“碳中和”，存在“漂綠”行為。

三、國(guó)際碳抵消機(jī)制建設(shè)運(yùn)行對(duì)我國(guó)的啟示

（一）建立健全碳抵消機(jī)制監(jiān)督管理體系

一是構(gòu)建碳抵消項(xiàng)目減排效果的跟蹤評(píng)估體系。重點(diǎn)考察碳抵消項(xiàng)目是否保持了額外性、真實(shí)性、永久性等，同時(shí)評(píng)估碳抵消項(xiàng)目的協(xié)同效益，確保碳抵消項(xiàng)目減排的有效性。二是建立相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制。根據(jù)評(píng)估結(jié)論，對(duì)不同碳抵消機(jī)制簽發(fā)的碳抵消信用質(zhì)量進(jìn)行評(píng)級(jí)，對(duì)低評(píng)級(jí)占比較多的碳抵消機(jī)制采取限制信用簽發(fā)、退出市場(chǎng)等懲罰舉措。三是重啟CCER機(jī)制。盡快重啟CCER機(jī)制，支持全國(guó)碳市場(chǎng)、試點(diǎn)碳市場(chǎng)、自愿抵消市場(chǎng)以及國(guó)際航空碳減排市場(chǎng)的需求。

（二）推動(dòng)形成相對(duì)統(tǒng)一碳抵消有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

可以由國(guó)際權(quán)威組織牽頭制定碳抵消的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，包括對(duì)項(xiàng)目的注冊(cè)認(rèn)證以及碳抵消信用額的簽發(fā)、管理等，重點(diǎn)是明確對(duì)不同項(xiàng)目進(jìn)行碳減排計(jì)量的方法學(xué)，保證計(jì)量結(jié)果的一致性與可靠性。國(guó)家或地區(qū)性的碳抵消機(jī)制應(yīng)借鑒國(guó)際權(quán)威機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)體系，在不改變碳抵消信用計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、保持碳抵消市場(chǎng)可靠性的基礎(chǔ)上，可根據(jù)國(guó)內(nèi)實(shí)際適當(dāng)調(diào)整運(yùn)行流程，如聘請(qǐng)第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目注冊(cè)、簽發(fā)進(jìn)行認(rèn)證，進(jìn)一步提升碳抵消信用的權(quán)威性等。

（三）明確碳抵消機(jī)制的使用及調(diào)整原則

一方面，建立不同層級(jí)的碳賬戶，對(duì)碳排放的增減進(jìn)行核算。將碳抵消機(jī)制簽發(fā)的碳抵消信用納入碳賬戶管理，根據(jù)碳信用的轉(zhuǎn)移實(shí)時(shí)調(diào)整。在碳抵消信用出售之前，由項(xiàng)目所在地登記碳減排規(guī)模；隨著碳抵消信用的出售，由碳抵消信用購(gòu)買方所在地登記碳減排規(guī)模，同時(shí)在原先的項(xiàng)目所在地碳賬戶中相應(yīng)取消這筆登記。如果項(xiàng)目所在地和碳抵消信用購(gòu)買地屬于同一區(qū)域，則碳賬戶不用調(diào)整。另一方面，根據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)碳抵消項(xiàng)目的跟蹤評(píng)估結(jié)果，及時(shí)調(diào)整碳賬戶額度。對(duì)于高估的碳抵消信用額或者無(wú)效的碳抵消信用額，應(yīng)取消相應(yīng)登記規(guī)模，保證整體減排成效。

（四）長(zhǎng)短兼顧加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的碳足跡管理

一方面，短期內(nèi)允許企業(yè)使用碳抵消來(lái)滿足其減排需求，同時(shí)明確要逐步退出使用。短期內(nèi)，對(duì)于進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)、推進(jìn)碳減排存在困難的企業(yè)，可以通過(guò)購(gòu)買碳抵消信用的方式來(lái)滿足碳減排要求。另一方面，長(zhǎng)期來(lái)看應(yīng)推動(dòng)企業(yè)真正實(shí)現(xiàn)碳減排。對(duì)長(zhǎng)期未能實(shí)現(xiàn)自身脫碳、仍使用碳抵消來(lái)滿足監(jiān)管要求的企業(yè)，可以通過(guò)限制其使用碳抵消比例、提升碳抵消成本等方式推動(dòng)企業(yè)真正實(shí)現(xiàn)碳減排。

注：

①CCER（China Certified Emission Reduction），即國(guó)家核證自愿減排量，是我國(guó)的一種碳抵消機(jī)制，指控排企業(yè)向?qū)嵤疤嫉窒被顒?dòng)的企業(yè)購(gòu)買可用于抵消自身碳排的核證量。

〔本文系中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院2023年重點(diǎn)課題“碳減排市場(chǎng)化機(jī)制研究”（課題編號(hào)：A2023101020）的階段性成果〕

（石穎，國(guó)家發(fā)展改革委體管所副研究員。祁玉清，國(guó)家發(fā)展改革委體管所副所長(zhǎng)、研究員。張德元，國(guó)家發(fā)展改革委體管所研究室主任、副研究員）