我國城鎮(zhèn)化進程中面臨的挑戰(zhàn)與對策建議

劉曉萍

我國城鎮(zhèn)化正處于一個十分重要的發(fā)展階段，面臨著保持城鎮(zhèn)化率合理增速、縮小兩個城鎮(zhèn)化率差距、控制超大特大城市人口規(guī)模增長等三大挑戰(zhàn)，要因勢利導、精準施策，以重點領域突破推動新型城鎮(zhèn)化行穩(wěn)致遠，更好支撐中國式現(xiàn)代化建設。

一、我國城鎮(zhèn)化基本態(tài)勢判斷

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化進程的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢。城鎮(zhèn)化發(fā)展具有自身的發(fā)展規(guī)律，國際經(jīng)驗表明，一個國家的城鎮(zhèn)化率不足30%的階段，是城鎮(zhèn)化初始階段，這一階段的城鎮(zhèn)化增長比較緩慢；城鎮(zhèn)化率處于30%—70%的階段，是城鎮(zhèn)化中期階段，這一階段的城鎮(zhèn)化增長快速；城鎮(zhèn)化率超過70%后，進入后期階段，城鎮(zhèn)化增速再次放緩并進入穩(wěn)定階段。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化的長周期發(fā)展也符合這一規(guī)律。1978—1996年，我國城鎮(zhèn)化率從17.9%提高到30.5%，18年內(nèi)城鎮(zhèn)化率提高12.6個百分點，平均每年提高0.7個百分點；1996—2020年城鎮(zhèn)化率從30.5%提高到63.9%，24年內(nèi)城鎮(zhèn)化率提高33.4個百分點，平均每年提高1.39個百分點，增速幾乎是前一階段的2倍。2022年我國城鎮(zhèn)化率達到65.22%，仍處于30%—70%的快速增長區(qū)間，這不僅是城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律使然，也是基于對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展根本動力的判斷。目前我國非農(nóng)勞動生產(chǎn)率與農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率比值高達3.23倍，離2倍左右的城鎮(zhèn)化完成國家的差距還很大，表明我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的動力依然強勁，未來相當長一段時期，城鄉(xiāng)公共服務差距對農(nóng)村人口進城產(chǎn)生的“拉力”和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提升對農(nóng)業(yè)勞動力產(chǎn)生的“推力”仍將共同推動城鎮(zhèn)化進程，并將在2035年基本實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。

二、高度關注城鎮(zhèn)化進程中的三大挑戰(zhàn)

（一）保持常住人口城鎮(zhèn)化率較快增速面臨挑戰(zhàn)

常住人口城鎮(zhèn)化率是國際上衡量一個國家城鎮(zhèn)化水平的通用指標。我國常住人口城鎮(zhèn)化率增速已經(jīng)從“十二五”期間的年均增長1.48個百分點，降至“十三五”期間的年均增長1.31個百分點， “十四五”前兩年進一步下滑至年均0.67個百分點。盡管“十四五”前兩年受新冠疫情這一特殊因素的影響，但增速大幅放緩仍然引發(fā)了學界對城鎮(zhèn)化會否“失速”的擔憂。從統(tǒng)計角度看，構成城鎮(zhèn)化率增速的三大因素是農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)速度、城鎮(zhèn)人口自然增長速度和城鎮(zhèn)區(qū)域擴張速度。有關研究表明，過去20年城鎮(zhèn)化率增速中，城鎮(zhèn)人口自然增長的貢獻大致在10%左右，農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)區(qū)域擴張的貢獻大致分別在45%左右，后兩者是城鎮(zhèn)化率增速的決定性因素。展望未來，城鎮(zhèn)人口自然增長因人口進入負增長時代而不可能有效回升，農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)規(guī)模因農(nóng)民工增量的減少而不可能大幅度回升（2010—2022年農(nóng)民工凈增量已從千萬級降到百萬級），依靠城鎮(zhèn)區(qū)域快速擴張?zhí)嵘擎?zhèn)化率的勢頭不可能大幅回升（縣改市、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)等行政區(qū)劃調(diào)整更趨規(guī)范），城鎮(zhèn)化率增速難以再回到快速增長時代。我國城鎮(zhèn)化率剛突破65%，仍處于30%—70%的快速增長區(qū)間，如何繼續(xù)保持未來5—10年的較快增長，是邁向現(xiàn)代化進程中面臨的重大挑戰(zhàn)。

（二）縮小兩個城鎮(zhèn)化率的差距面臨挑戰(zhàn)

戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距，反映的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度，體現(xiàn)的是城鎮(zhèn)化質(zhì)量。2022年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為47.70%，與65.22%的常住人口城鎮(zhèn)化率仍相差17.52個百分點，意味著仍有2.45億被統(tǒng)計在常住人口城鎮(zhèn)化率中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務，縮小兩個城鎮(zhèn)化率差距是國家的重大目標。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實施十年來，盡管有1億多非戶籍人口在城鎮(zhèn)落戶，但至2022年兩個城鎮(zhèn)化率的差距僅比2012年縮小了0.29個百分點。十年間兩個城鎮(zhèn)化率難以縮小的根本原因是戶籍制度改革及相關配套政策跟進滯后，特別是城區(qū)常住人口300萬以下城市放開落戶限制的政策沒有完全落地，“人地錢”掛鉤的政策沒有完全落地，進城落戶農(nóng)民的農(nóng)村“三權”維護政策沒有完全落地。如何調(diào)動城市政府和農(nóng)民進城落戶的兩個積極性，加快縮小兩個城鎮(zhèn)化率差距，仍然是未來需要著力破解的重大難題。

（三）控制超大特大城市人口規(guī)模增長面臨挑戰(zhàn)

超特大城市是我國城鎮(zhèn)化的龍頭，在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著動力源和增長極的作用，但部分超大特大城市因功能過度集中和人口過度集聚也成為大城市病的源頭，控制城市人口規(guī)模將成為未來的政策趨向。人口向大城市特別是超特大城市集聚是一個趨勢性規(guī)律，世界各國的城市化歷程如此，我國的城鎮(zhèn)化過程也如此。2010—2020年人口凈流入量最大的城市是深圳、廣州、成都、鄭州、西安、杭州、重慶、長沙（北京和上海因采取嚴格的控人措施出現(xiàn)人口凈流出），而越來越多的中小城市則出現(xiàn)了人口收縮問題。超特大城市具有強大經(jīng)濟實力、強大創(chuàng)新能力、強大承載能力，如何扭轉(zhuǎn)人口向超特大城市集聚態(tài)勢，同時破解“收縮城市”難題，是未來城鎮(zhèn)化進程中面臨的巨大挑戰(zhàn)。

三、深入推進新型城鎮(zhèn)化的對策建議

（一）深化體制政策改革，加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

一是協(xié)調(diào)聯(lián)動推進落戶政策與居住證制度改革。推動地方政府全面落實城區(qū)常住人口300萬以下城市全面放開落戶限制，鼓勵城區(qū)常住人口500萬以下城市放寬落戶限制，鼓勵超特大城市優(yōu)化積分落戶政策。改革完善居住證制度，按照領取無門檻、服務有差異的原則，以居住證為載體，建立健全與居住年限相掛鉤的公共服務提供機制，梯度拓展公共服務提供范圍和標準，逐步縮小與城市居民在義務教育、租賃住房、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的差距，最終實現(xiàn)戶籍制度與居住證制度并軌。

二是聯(lián)動推進中央支持政策與省級配套政策在城市落地。完善中央財政轉(zhuǎn)移支付和建設用地指標支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策，重點支持跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶。推動省級政府建立健全配套政策，在重點支持本省內(nèi)跨地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶的同時，配合中央政策支持跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶。定期評估督查中央和省級支持政策在城市落地情況，確保對城市政府形成有效激勵。同時，針對城市放開戶籍后可能出現(xiàn)的教師編制和學位問題，省級政府應加強全省范圍內(nèi)的資源統(tǒng)籌。

三是聯(lián)動推進城中村改造與新市民可支付健康住房建設。創(chuàng)新城中村改造模式，實施包容性城市更新行動，在城中村改造中激勵村民回遷房中將自住富余、用于出租的部分設計為與新市民可支付能力相匹配的小型成套健康住房，形成公共租賃住房、集體租賃住房、村民租賃住房“三足鼎立”的大城市租賃住房供給機制，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家遷徙、住有所居。

四是構建農(nóng)村權益可攜帶的進城落戶農(nóng)民權益維護機制。針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擔心在城市落戶后農(nóng)村權益難以保障的問題，加快研究進城落戶農(nóng)民農(nóng)村權益維護機制的具體操作辦法，完善承包地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)辦法，明確宅基地和農(nóng)民房屋使用權保留或有償政策，按照 “權隨人走”的原則設計農(nóng)村集體收益分配權折股量化辦法，讓農(nóng)民“帶股進城”，安心在城市落戶。

（二）堅持以大帶小，加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈

一是把建設高效便捷的通勤圈作為先導工程。準確把握1小時通勤圈的內(nèi)涵特征，從硬連通和軟連通兩方面入手，著力解決“勤而不通”“通而不勤”等突出問題。在硬連通方面，重點是加快打通制約都市圈1小時通勤圈建設的關鍵瓶頸，實施“斷頭路”暢通工程和“瓶頸路”拓寬工程，提升都市圈路網(wǎng)聯(lián)通程度。從現(xiàn)實和未來需求出發(fā)，因地制宜發(fā)展城際鐵路和市（域）郊鐵路，有序發(fā)展城市軌道交通，打造“軌道上的都市圈”。在軟連通方面，重點是利用信息化智能化手段提升一體化服務水平，促進都市圈內(nèi)的鐵路與城市軌道交通的票制票價互通、安檢互信，鼓勵采用同站臺換乘、無縫銜接等提高換乘效率，加快推進城際道路客運公交化運營。

二是把推動形成分工協(xié)作的產(chǎn)業(yè)圈作為核心內(nèi)容。都市圈本質(zhì)上是通過中心城市的輻射帶動促進形成城市間優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)鏈，這就要求改變中心城市虹吸效應大于擴散效應的狀況，行之有效的做法是“抓兩頭、促中間”?！白深^”，就是要緊緊抓住加快轉(zhuǎn)變超特大城市發(fā)展方式和加快補齊縣城短板這一大一小兩頭。加快確立超特大城市核心功能定位，在聚集核心功能提升城市競爭力的同時，推動疏解非核心功能特別是產(chǎn)業(yè)功能和設施功能。加快補齊縣城短板弱項，完善產(chǎn)業(yè)配套設施、市政公用設施、公共服務設施和環(huán)境基礎設施，形成集聚產(chǎn)業(yè)和人口的比較優(yōu)勢?！按僦虚g”，就是要通過超特大城市和縣城的“推力”和“拉力”的倒逼，提升都市圈內(nèi)各城市更好發(fā)揮比較優(yōu)勢，做好產(chǎn)業(yè)承接和人口承接兩篇文章，逐步形成都市圈內(nèi)大中小城市從中心至外圍梯次分布、合理分工的協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

三是把促進圈內(nèi)要素市場一體化作為關鍵抓手。以建設全國統(tǒng)一大市場為契機，聚集人地錢技等關鍵要素，率先在都市圈探索形成人才協(xié)同互認、土地交易統(tǒng)籌、金融服務共享、技術成果共用的體制機制，加快推進要素市場一體化進程。探索共建統(tǒng)一開放的都市圈人力資源市場，推進都市圈戶籍準入年限同城化累計互認，協(xié)同制定都市圈人才同城待遇。依托中心城市高端平臺，探索共建都市圈市場化要素交易網(wǎng)絡，提升農(nóng)村產(chǎn)權交易、國有建設用地使用權出讓等跨區(qū)域跨平臺交易功能，提高資源要素配置效率。探索打造都市圈區(qū)域創(chuàng)新共同體，深度共享科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化服務。

四是把構建“同城化”機制作為保障。無論是都市圈交通互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，還是公共服務共建共享、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，核心是城市間的利益共享和成本共擔，關鍵是要具有強約束力的 “同城化”治理機制。從較早經(jīng)歷了都市圈發(fā)展過程的發(fā)達國家看，通常采取制定相應的法律法規(guī)和成立專門機構來推進城市圈建設。我國都市圈發(fā)展總體上處于起步階段，治理模式基本上采取省級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和城市政府間聯(lián)席會議兩種方式，且不具強制約束力。需要加快推進與都市圈相適應的協(xié)同治理模式創(chuàng)新，加快探索與此相適應財稅征管制度和績效考核制度改革，加快探索建立相應的法律法規(guī)和政策體系組合。

（三）堅持主體功能區(qū)制度，促進都市圈外城鎮(zhèn)化適度發(fā)展

一是加快推進農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城建設。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是保障國家糧食安全的主要區(qū)域，往往也是縣域人口較大的區(qū)域。要順應農(nóng)民進城就業(yè)安家需要，在嚴格落實耕地紅線的前提下，統(tǒng)籌公共資源配置和國土空間管控，重點做大做強縣城。立足資源稟賦、區(qū)位環(huán)境、歷史文化、產(chǎn)業(yè)集聚等特色，培育優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈，形成特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。按照適度超前、綜合配套、集約利用的原則，加強縣城交通、能源、信息、市政等基礎設施建設，提升基礎設施支撐發(fā)展能力。根據(jù)縣城常住人口增長趨勢和空間分布，統(tǒng)籌布局建設學校、醫(yī)療衛(wèi)生機構、文化體育場所等公共服務設施，使居民在縣城能夠享受高質(zhì)量的教育、醫(yī)療等公共服務，增強縣城人口集聚能力。

二是引導重要生態(tài)功能區(qū)人口向周邊城市遷徙。重點生態(tài)功能區(qū)是以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體的地區(qū)，也是生態(tài)系統(tǒng)脆弱或生態(tài)功能重要的地區(qū)，必須限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。要依托資源稟賦和區(qū)位條件，推動要素條件較好、產(chǎn)業(yè)基礎較扎實、發(fā)展?jié)摿^大的生態(tài)功能區(qū)周邊城市和城鎮(zhèn)發(fā)展，培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位供給，完善基礎設施和公共服務，提升其對生態(tài)功能區(qū)人口的吸引力和承載力。

三是積極探索對口幫扶新路徑。國土空間開發(fā)模式和資源環(huán)境承載能力，決定了農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)不可能在本地實現(xiàn)高度城鎮(zhèn)化，對這兩類區(qū)域的農(nóng)村人口也意味著發(fā)展機會的不公平。現(xiàn)有的對口幫扶模式主要是發(fā)達地區(qū)幫助欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，應該在此基礎上拓展幫扶方式，積極探索從“物”的幫扶轉(zhuǎn)向“人”的幫扶，支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)的人口向城鎮(zhèn)化地區(qū)遷移落戶，使之共享工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。

（作者為國家發(fā)展改革委體管所研究員）