推動國內(nèi)地方更好參與“一帶一路”建設(shè)

公丕萍　盧偉

共建“一帶一路”倡議提出已近十年，期間國內(nèi)各省份積極參與并開展了大量實踐工作，在“五通”建設(shè)上取得了明顯成效，但也面臨不同問題制約。聚焦共建“一帶一路”主要內(nèi)容，通過構(gòu)建地方參與“一帶一路”建設(shè)成效評價指標(biāo)體系，利用熵值法對2013年、2022年各省份參與“一帶一路”建設(shè)水平進(jìn)行定量評估，分析了各省級行政單元建設(shè)進(jìn)展及存在的短板問題，并針對“十四五”時期各地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)路徑提出了優(yōu)化建議。分析發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)地方參與共建“一帶一路”面臨核心區(qū)支撐不足、部分地方平臺及金融支持不足、區(qū)位及人文優(yōu)勢難以有效轉(zhuǎn)化等問題，并從提升核心區(qū)作用、挖掘釋放內(nèi)陸省份平臺效應(yīng)、加大沿邊地區(qū)開放支持力度、加強評估監(jiān)督等角度提出了針對性政策建議。

一、主要考量及評價方法

在參考借鑒開放型經(jīng)濟評價方法及國家信息中心“一帶一路”省市參與度指數(shù)測度方法（國家信息中心“一帶一路”大數(shù)據(jù)中心，2018）的基礎(chǔ)上，本文綜合考慮下一步“一帶一路”建設(shè)發(fā)展趨勢及重點領(lǐng)域，研究構(gòu)建了國內(nèi)地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)水平評價體系，并選取熵值法對2013年、2022年各省級行政單元參與“一帶一路”建設(shè)水平進(jìn)行評估。

（一）對地方參與“一帶一路”建設(shè)的主要考量

一是充分考慮“一帶一路”建設(shè)內(nèi)容與地方參與實際?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)確立了“五通”建設(shè)內(nèi)容，即政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通及民心相通，其中政策溝通更多由國家層面主導(dǎo)，故未納入評價范圍；資金融通由于數(shù)據(jù)難以獲取，因此已有研究普遍將其剔除，但考慮到隨著我國對外開放進(jìn)程向縱深推進(jìn)，金融領(lǐng)域?qū)⒊蔀橄乱徊轿覈_放合作的重點，因此這里將該指標(biāo)重新納入進(jìn)來，并選擇可獲取的跨境人民幣業(yè)務(wù)規(guī)模作為評價指標(biāo)。此外，考慮到中歐班列數(shù)據(jù)難以系統(tǒng)獲取，而基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通與口岸等開放平臺建設(shè)密切相關(guān)，因此選擇采用開放平臺數(shù)據(jù)來從側(cè)面反映基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的軟硬件互聯(lián)互通水平。

二是兼顧“一帶一路”建設(shè)需求和未來發(fā)展需要?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)與開放型經(jīng)濟存在緊密聯(lián)系，但同時也存在明顯區(qū)別。從指導(dǎo)理念來看，“一帶一路”建設(shè)作為我國為構(gòu)建人類命運共同體提供的全球公共產(chǎn)品，其不僅具有經(jīng)濟理論支撐，同時也蘊含了豐富的外交思想，因此這里在借鑒開放型經(jīng)濟評價方法的基礎(chǔ)上，將孔子學(xué)院布局等人文交流合作內(nèi)容納入作為評價指標(biāo)。從定位及合作重點來看，“一帶一路”建設(shè)是我國面向發(fā)展中國家特別是周邊發(fā)展中國家提出的公共產(chǎn)品，其具有一定的空間指向性，因此這里著重考慮了與沿線國家合作規(guī)模與數(shù)量，增設(shè)了與沿線國家的貿(mào)易廣度、文化交流廣度等指標(biāo)。特別是在中美戰(zhàn)略博弈日趨激烈的情況下，拓展我國對外貿(mào)易廣度、促進(jìn)對外貿(mào)易多元化發(fā)展對保障我國經(jīng)濟安全具有重要意義，從該角度來看，加強交流合作廣度評價具有重要意義。

三是強化“一帶一路”建設(shè)評價工作的科學(xué)性及長期可持續(xù)性。“一帶一路”建設(shè)是一項長期系統(tǒng)性工程，因此定期對國內(nèi)地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)的科學(xué)評估，對于強化國家層面對國內(nèi)地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)的統(tǒng)籌指導(dǎo)具有重要意義。因此，在選取指標(biāo)時，本文優(yōu)先選取客觀、公開、數(shù)據(jù)來源穩(wěn)定的指標(biāo)，盡可能避免采用媒體大數(shù)據(jù)分析、問卷調(diào)研等難以復(fù)制推廣、主觀因素影響較強的研究方法及指標(biāo)，確保相關(guān)評價工作可長期穩(wěn)定開展下去。

（二）評價指標(biāo)體系的具體構(gòu)成

基于上述幾方面考慮，本文從開放平臺、貿(mào)易暢通、資金融通及民心相通四個維度出發(fā)，選取了開放口岸、與沿線國家貿(mào)易規(guī)模、貿(mào)易依存度、進(jìn)/出口貿(mào)易廣度、跨境人民幣結(jié)算規(guī)模及在GDP占比、沿線國家孔子學(xué)院數(shù)量和涉及國家數(shù)量等15個具體指標(biāo)，并利用熵值法確定了上述指標(biāo)具體權(quán)重，最終構(gòu)建形成國內(nèi)地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)水平評價指標(biāo)體系及權(quán)重（見表1）。

二、國內(nèi)地方參與“一帶一路”建設(shè)評價

（一）“一帶一路”建設(shè)總體成效明顯，但核心區(qū)支撐引領(lǐng)作用有待進(jìn)一步加強

2013—2022年，國內(nèi)各省份參與“一帶一路”建設(shè)水平平均得分從8.6增至21.2，增長147.4%，建設(shè)總體水平明顯提升。但新疆絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)與福建21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)建設(shè)水平及進(jìn)展并不突出，對“一帶一路”建設(shè)支撐引領(lǐng)作用不強，距離國家對核心區(qū)的功能定位及要求存在顯著差距。2022年，福建21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)水平綜合排名位列全國第7位，與2013年持平，遠(yuǎn)落后于上海、廣東、浙江、江蘇等其它東部沿海省份，引領(lǐng)帶動作用亟待提升；開放平臺、金融開放、人文交流得分分別為12.60、0.84、4.71，均位列全國第8位，明顯落后于廣東省（三者分別為19.51、7.35、9.15）。同年，新疆絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)水平綜合得分僅為10.4，不及全國平均水平一半；排名22位，較2013年的第10位出現(xiàn)明顯下滑（見表2）。

（二）西南與中部部分省份參與水平提升較快，但西北地區(qū)總體表現(xiàn)相對滯緩

東部沿海省份區(qū)位交通優(yōu)勢明顯、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚、開放發(fā)展起步早、參與經(jīng)濟全球化程度高。其中，上海、廣東、北京、浙江、江蘇、山東、福建等7省市對共建“一帶一路”引擎帶動作用明顯。2013年和2022年，上述7個省份參與“一帶一路”建設(shè)水平綜合得分均居全國前7位；2022年，上海、廣東、北京的綜合得分分別為79.0、58.7、57.4，遠(yuǎn)高于國內(nèi)其他省份。同時，在西部陸海新通道建設(shè)和中部地區(qū)內(nèi)陸開放加快推進(jìn)背景下，除山西、江西、貴州、西藏等個別省份外，中部與西南地區(qū)其他省份參與“一帶一路”建設(shè)成效明顯，綜合得分增幅大都高出全國平均增幅（12.6）。此外，受產(chǎn)業(yè)配套能力薄弱、遠(yuǎn)離市場中心等因素制約，除陜西外，西北地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展緩慢，參與“一帶一路”建設(shè)水平提升并不明顯。2013—2022年，甘肅、寧夏、青海、新疆參與“一帶一路”建設(shè)水平綜合得分增幅處于0.6—2.4之間，低于全國平均增幅（12.6）。

（三）各領(lǐng)域發(fā)展不平衡，西北和部分中部省份開放平臺和金融開放制約明顯

2013—2022年，全國各省份參與“一帶一路”建設(shè)投資貿(mào)易、開放平臺、人文交流及金融分領(lǐng)域平均得分分別增長2.9、7.1、0.8、1.7，其中開放平臺建設(shè)成效最為突出。貿(mào)易投資領(lǐng)域，廣東得分始終位列全國首位，北京、上海得分增幅最為明顯，達(dá)到15.7、12.9。開放平臺領(lǐng)域，江蘇、山東相應(yīng)得分分別提高12.9、11.8，增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出全國，廣東及江蘇優(yōu)勢始終明顯；西北地區(qū)增幅較小，2022年除陜西外其他省份得分均不到2.9，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國開放平臺建設(shè)平均得分（8.9）；中部的山西、江西開放平臺得分也較低。人文交流領(lǐng)域，北京得分始終處于第一層次，國際交往中心地位突出；云南、廣西人文交流得分增幅達(dá)35、2.1，成效突出。金融領(lǐng)域，上海、北京、廣東建設(shè)水平及增幅突出，其中上海得分增幅為33.0，遠(yuǎn)高出全國平均增幅（1.7），在金融開放合作中地位顯著；寧夏、甘肅、青海等省份金融跨境合作滯后，2022年得分不足0.05。

（四）中西部部分省份資源集聚配置能力依然不足，導(dǎo)致平臺及人文優(yōu)勢未能轉(zhuǎn)化為經(jīng)貿(mào)合作優(yōu)勢

受發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)配套能力不強等因素制約，中西部地區(qū)的區(qū)位交通、民族文化及平臺等獨特優(yōu)勢尚未充分轉(zhuǎn)化為經(jīng)貿(mào)合作優(yōu)勢，與共建“一帶一路”國家經(jīng)貿(mào)合作滯后。2013—2022年，除山西、江西、貴州、西藏外，中部與西南省份開放平臺建設(shè)得分增幅多高于全國平均水平，但貿(mào)易投資合作得分增幅普遍低于全國平均增幅，開放平臺建設(shè)對投資貿(mào)易發(fā)展轉(zhuǎn)化支撐不足。如云南4000多公里邊境線上共分布有27個口岸和自貿(mào)試驗區(qū)、國家級重點開發(fā)開放試驗區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)、綜合保稅區(qū)，開放平臺體系較為完善且數(shù)量眾多，2013—2022年開放平臺建設(shè)得分從1.9增至12.8，排名從全國第11位提至第7位；但截至2022年底，云南與沿線國家貿(mào)易額僅為2059億元，占我國對沿線國家貿(mào)易總額的1.5%，處于全國中等水平，投資貿(mào)易排名從2013年第15位降至第21位。

三、推動國內(nèi)地區(qū)高水平參與“一帶一路”建設(shè)的政策建議

（一）支持兩大核心區(qū)培育參與“一帶一路”建設(shè)的核心競爭力，真正發(fā)揮對共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)作用

一是加大新疆陸上絲路核心區(qū)開放和品牌建設(shè)力度。依托中歐班列（烏魯木齊）集結(jié)中心示范工程建設(shè)完善提升烏魯木齊國際陸港區(qū)功能，支持新疆聯(lián)合西北周邊有意向省區(qū)共同創(chuàng)建自由貿(mào)易試驗區(qū)，在兼顧安全、風(fēng)險可控的基礎(chǔ)上加大貿(mào)易投資自由化便利化改革，培育具有國際影響力的經(jīng)貿(mào)和人文品牌亮點，支持新疆深化與俄羅斯、東北亞、中亞及歐洲等國家或地區(qū)的冰雪經(jīng)濟合作打造冰雪絲綢之路核心區(qū)。二是系統(tǒng)提升福建海上絲綢之路核心區(qū)的品牌影響力。瞄準(zhǔn)解決21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)面臨的共性需要和突出問題，支持福建實施對外合作“品牌+平臺+規(guī)則+服務(wù)”系統(tǒng)提升工程，加快推動航運、漁業(yè)及其他海洋經(jīng)濟等領(lǐng)域規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)對接，推動與RCEP成員國在服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理、數(shù)字貿(mào)易規(guī)則、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面先行先試，深化在科技創(chuàng)新、服務(wù)貿(mào)易、數(shù)字經(jīng)濟等產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)的合作，搭建“絲路海運”國際品牌、海絲特色產(chǎn)業(yè)開放合作先行示范區(qū)、海絲文化交流與海上合作國際門戶、國家級海絲綜合服務(wù)平臺，支撐帶動海上絲綢之路實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）加強中部、西南內(nèi)陸省份現(xiàn)有各類平臺有效整合和模式創(chuàng)新，提升參與“一帶一路”建設(shè)綜合效益

一是強化開放平臺建設(shè)和整合。支持山西、貴州申建自由貿(mào)易試驗區(qū)，并布局新增若干國家級開放口岸、綜合保稅區(qū)、內(nèi)陸無水港等平臺。引導(dǎo)中部及西南地區(qū)積極承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動加工貿(mào)易梯度轉(zhuǎn)移重點承接地和示范地擴圍提質(zhì)，培育全球重要加工制造基地及商貿(mào)物流中心。支持成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈自貿(mào)區(qū)、開發(fā)區(qū)、經(jīng)開區(qū)、經(jīng)貿(mào)合作平臺等的有機整合，推動建立功能完備、試點示范作用顯著的高能級開放平臺。二是探索創(chuàng)新內(nèi)陸地區(qū)開放新模式新機制。加快發(fā)展跨境電商、外貿(mào)綜合服務(wù)、海外倉等新業(yè)態(tài)新模式，加大對傳統(tǒng)外貿(mào)企業(yè)、跨境電商和物流企業(yè)等建設(shè)和使用海外倉的金融支持。研究探索放寬特定服務(wù)領(lǐng)域自然人移動模式下的服務(wù)貿(mào)易市場準(zhǔn)入限制措施。簡化跨境投融資管理程序，便利資金跨境流動。依托中歐班列、中新（重慶）戰(zhàn)略性互聯(lián)互通示范項目等探索構(gòu)建陸上國際貿(mào)易新規(guī)則、金融區(qū)塊鏈標(biāo)準(zhǔn)體系。

（三）加大西南西北及東北沿邊省份開放支持力度，推動區(qū)位及人文優(yōu)勢加快轉(zhuǎn)化為經(jīng)貿(mào)合作優(yōu)勢

一是著力夯實外向型產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。大力發(fā)展民族特色加工制造產(chǎn)業(yè)，培育一批特色產(chǎn)業(yè)品牌。加強高水平功能平臺和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作示范區(qū)建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)配套發(fā)展能力，深化與東南亞、南亞、蒙俄、中亞地區(qū)在特色農(nóng)產(chǎn)品、能源資源、機電產(chǎn)品、電子信息、紡織服裝等領(lǐng)域的國際產(chǎn)能合作，深化與日本、韓國、新加坡、馬來西亞等國在高端裝備、節(jié)能環(huán)保、海洋經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟等領(lǐng)域合作。二是探索沿邊特色開放路徑。引導(dǎo)東北地區(qū)超前謀劃對接中日韓自貿(mào)協(xié)定，支持具備條件地區(qū)建設(shè)中日、中韓或中日韓三邊地方發(fā)展合作示范區(qū)。擴大跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)試點，支持建設(shè)沿邊離岸貿(mào)易中心城市（地區(qū)），調(diào)整優(yōu)化跨境電商零售進(jìn)口商品清單并擴大進(jìn)口類別，支持創(chuàng)新發(fā)展離岸貿(mào)易。支持沿邊地區(qū)充分依托邊（跨）境經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設(shè)促進(jìn)人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新，率先推動人民幣在周邊區(qū)域擴大使用。

〔公丕萍，國家發(fā)展改革委國地所（區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究中心）區(qū)域政策研究室副研究員。盧偉，國家發(fā)展改革委國地所（區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究中心）區(qū)域開放研究室主任、研究員〕