我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)共享評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究

政務(wù)數(shù)據(jù)共享貫穿我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的全過(guò)程。從中辦發(fā)〔2002〕17號(hào)文開(kāi)始，我國(guó)一系列電子政務(wù)相關(guān)政策文件把政務(wù)數(shù)據(jù)共享作為一項(xiàng)十分重要的工作。2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》以及之后印發(fā)《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》，政務(wù)數(shù)據(jù)共享力度不斷強(qiáng)化并取得積極成效，共享為原則、不共享為例外成為基本工作要求?！笆奈濉遍_(kāi)局以來(lái)，我國(guó)又陸續(xù)出臺(tái)《“十四五”推進(jìn)國(guó)家政務(wù)信息化規(guī)劃》《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》一系列重要政策文件，對(duì)構(gòu)建開(kāi)放共享的數(shù)據(jù)資源體系作出了新的部署，要求提升政務(wù)數(shù)據(jù)共享服務(wù)管理水平，推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)高效共享。2022年10月，我國(guó)發(fā)布《全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》，為構(gòu)建全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系提出明確部署，《指南》提出打造統(tǒng)籌管理、數(shù)據(jù)目錄、數(shù)據(jù)資源、共享交換、數(shù)據(jù)服務(wù)、算力設(shè)施、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全保障等 “八個(gè)一體化”，推動(dòng)我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)的多源匯聚、深度融合、有效共享和有序開(kāi)放。

一、我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)共享現(xiàn)狀及問(wèn)題

目前，我國(guó)依托全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)以及各級(jí)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)建立起了縱橫貫通的政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換體系。其中，國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)前置接入82個(gè)中央部門(mén)和單位，與32個(gè)地方數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)縱向聯(lián)通，為1000多項(xiàng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)提供共享服務(wù)，平均提供接口服務(wù)查詢(xún)達(dá)700萬(wàn)次/日，日均數(shù)據(jù)交換超過(guò)1億條。我國(guó)已初步實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)目錄統(tǒng)一管理、數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一發(fā)布、共享需求統(tǒng)一受理、數(shù)據(jù)供需統(tǒng)一對(duì)接、數(shù)據(jù)異議統(tǒng)一處理、數(shù)據(jù)應(yīng)用和服務(wù)統(tǒng)一推廣，基本實(shí)現(xiàn)了“網(wǎng)絡(luò)通”“數(shù)據(jù)通”“業(yè)務(wù)通”，依托政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換的“一件事一次辦”“跨省通辦”等正在穩(wěn)步推進(jìn)。然而，各級(jí)政府在推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享的過(guò)程中并非一帆風(fēng)順，雖然建立數(shù)據(jù)共享工作機(jī)制，但政務(wù)部門(mén)仍然存在“不愿共享”“不敢共享”等問(wèn)題，政務(wù)數(shù)據(jù)共享質(zhì)量仍然不高、供需銜接仍然不暢、共享進(jìn)程仍然緩慢。

（一）政務(wù)數(shù)據(jù)共享質(zhì)量仍待提高

各部門(mén)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)共享的需求旺盛，但各部門(mén)間由于自身信息系統(tǒng)異構(gòu)等問(wèn)題，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同、統(tǒng)計(jì)口徑不一、數(shù)據(jù)格式多樣化等問(wèn)題依然存在，雖然各部門(mén)都提供了數(shù)據(jù)資源目錄，但各地?cái)?shù)據(jù)共享平臺(tái)的掛接率仍然不高，有些目錄下掛接的數(shù)據(jù)甚至與目錄描述不完全匹配，存在“有目錄無(wú)數(shù)據(jù)”的情況，共享的政務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量仍待進(jìn)一步提高。

（二）政務(wù)數(shù)據(jù)供需銜接仍待優(yōu)化

目前，我國(guó)共享的政務(wù)數(shù)據(jù)存在兩級(jí)分化的情況，各部門(mén)對(duì)公安、衛(wèi)生、民政等部門(mén)的數(shù)據(jù)需求量較大，但各部門(mén)實(shí)際共享出的數(shù)據(jù)卻經(jīng)常無(wú)人問(wèn)津。在各地、各部門(mén)數(shù)字政府建設(shè)的需求調(diào)研中，各部門(mén)往往希望獲取其他單個(gè)或多個(gè)部門(mén)的全量數(shù)據(jù)，但卻并不希望共享出核心數(shù)據(jù)，存在“重獲取輕供給”的現(xiàn)象。政務(wù)數(shù)據(jù)的供需不匹配問(wèn)題嚴(yán)重制約政務(wù)數(shù)據(jù)的共享工作。

（三）政務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制仍待完善

我國(guó)跨部門(mén)、跨地區(qū)、跨層級(jí)的數(shù)據(jù)共享機(jī)制逐步建立。截至目前，我國(guó)已經(jīng)建立27個(gè)省級(jí)大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，有力推動(dòng)了政務(wù)數(shù)據(jù)共享。但是在實(shí)際工作中仍然存在協(xié)調(diào)難度大、長(zhǎng)效機(jī)制弱等問(wèn)題，數(shù)據(jù)回流難、數(shù)據(jù)重復(fù)采、全局共享難的問(wèn)題仍然較為突出，影響政務(wù)數(shù)據(jù)的高效共享。

二、國(guó)內(nèi)外政務(wù)數(shù)據(jù)共享評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

針對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)共享中存在的諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)，如何對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)共享質(zhì)量和效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，倒逼推動(dòng)政務(wù)部門(mén)數(shù)據(jù)共享工作已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)外學(xué)者、政府迫切推動(dòng)的重點(diǎn)工作之一。目前，部分歐美政府基于自身實(shí)際構(gòu)建了數(shù)據(jù)共享評(píng)價(jià)體系。美國(guó)在聯(lián)邦政府架構(gòu)中提出績(jī)效參考模型，數(shù)據(jù)共享的相關(guān)指標(biāo)體系就是其中重要的一部分。英國(guó)構(gòu)建了通用績(jī)效指標(biāo)體系，從服務(wù)成本、用戶(hù)滿(mǎn)意度、服務(wù)完成率、服務(wù)接受度等4方面評(píng)價(jià)數(shù)字服務(wù)質(zhì)量，數(shù)據(jù)共享作為其中重要的一環(huán)成為其評(píng)價(jià)的重點(diǎn)。針對(duì)國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)共享評(píng)價(jià)的研究目前較少，大多針對(duì)某一行業(yè)或地區(qū)的數(shù)據(jù)共享情況，利用層次分析法、模糊綜合分析法等模型進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，或利用新技術(shù)為政務(wù)數(shù)據(jù)共享提供新的發(fā)展思路，但鮮有文獻(xiàn)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)共享評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行系統(tǒng)性構(gòu)建，且尚未形成統(tǒng)一性、標(biāo)準(zhǔn)性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。因此，針對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換中存在的突出性痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題，結(jié)合各地、各部門(mén)實(shí)際情況，提出統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)共享評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有利于推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)的高效共享。

三、我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)共享評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

共享評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建是政務(wù)數(shù)據(jù)共享評(píng)價(jià)的重要環(huán)節(jié)，本文結(jié)合工作實(shí)際，通過(guò)對(duì)各級(jí)政務(wù)部門(mén)和數(shù)據(jù)治理企業(yè)的調(diào)研，形成包含5個(gè)一級(jí)指標(biāo)、22個(gè)二級(jí)指標(biāo)和5個(gè)三級(jí)指標(biāo)的共享評(píng)價(jià)綜合指標(biāo)體系。

（一）數(shù)據(jù)提供規(guī)范性

政務(wù)數(shù)據(jù)提供方是政務(wù)數(shù)據(jù)共享的供給側(cè)主體，其提供數(shù)據(jù)質(zhì)量的優(yōu)劣直接影響了政務(wù)數(shù)據(jù)共享的成效。目前，國(guó)家出臺(tái)了各部門(mén)的共享責(zé)任清單，但仍存在數(shù)據(jù)掛接率不高等問(wèn)題。因此，該指標(biāo)主要包括信息資源目錄編制完成程度、數(shù)據(jù)提供規(guī)范程度、數(shù)據(jù)提供途徑、標(biāo)準(zhǔn)化程度、數(shù)據(jù)質(zhì)量等5項(xiàng)。信息資源目錄編制完成程度主要對(duì)政務(wù)部門(mén)共享信息資源目錄的完成程度進(jìn)行評(píng)價(jià)。數(shù)據(jù)提供規(guī)范程度主要包括提供數(shù)據(jù)量和數(shù)據(jù)需求響應(yīng)兩項(xiàng)子指標(biāo)，主要反映數(shù)據(jù)提供者共享政務(wù)數(shù)據(jù)的數(shù)量和收到數(shù)據(jù)需求后的響應(yīng)情況。數(shù)據(jù)提供途徑主要反映提供數(shù)據(jù)渠道的規(guī)范性和獲取方式的穩(wěn)定性等。標(biāo)準(zhǔn)化程度主要對(duì)共享數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)目錄等標(biāo)準(zhǔn)化程度進(jìn)行評(píng)價(jià)。數(shù)據(jù)質(zhì)量主要對(duì)為需求方提供的政務(wù)數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性和實(shí)時(shí)性等進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（二）數(shù)據(jù)使用規(guī)范性

政務(wù)數(shù)據(jù)需求方是政務(wù)數(shù)據(jù)的使用方，也是保障政務(wù)數(shù)據(jù)供需銜接的重要一環(huán)，其使用的規(guī)范性影響了政務(wù)數(shù)據(jù)共享的可持續(xù)性，主要包括數(shù)據(jù)需求合理性、數(shù)據(jù)使用合規(guī)性、數(shù)據(jù)使用管控力、數(shù)據(jù)回饋能力等4項(xiàng)。數(shù)據(jù)需求合理性主要對(duì)數(shù)據(jù)需求方申請(qǐng)的數(shù)據(jù)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。數(shù)據(jù)使用合規(guī)性主要對(duì)政務(wù)部門(mén)數(shù)據(jù)的使用合法合規(guī)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。數(shù)據(jù)使用管控力主要對(duì)數(shù)據(jù)使用方的授權(quán)機(jī)制、管控能力進(jìn)行評(píng)價(jià)。數(shù)據(jù)回饋能力主要對(duì)數(shù)據(jù)提供方的數(shù)據(jù)提供時(shí)效性和質(zhì)量進(jìn)行反饋評(píng)價(jià)。

（三）數(shù)據(jù)共享實(shí)效性

數(shù)據(jù)共享實(shí)效性主要反映數(shù)據(jù)共享的及時(shí)性和有效性，包括提升數(shù)據(jù)治理能力、改善公共服務(wù)、支撐國(guó)家重大戰(zhàn)略、促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)等4個(gè)指標(biāo)。提升數(shù)據(jù)治理能力主要對(duì)共享數(shù)據(jù)提升履職行政能力進(jìn)行評(píng)價(jià)。改善公共服務(wù)主要對(duì)共享數(shù)據(jù)提升政務(wù)服務(wù)便捷高效性、提升公共服務(wù)效能等進(jìn)行評(píng)價(jià)。支撐國(guó)家重大戰(zhàn)略主要對(duì)共享數(shù)據(jù)支撐國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)主要對(duì)共享數(shù)據(jù)促進(jìn)中小微企業(yè)發(fā)展融資、推動(dòng)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化等雙創(chuàng)支撐能力進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（四）數(shù)據(jù)共享創(chuàng)新性

數(shù)據(jù)共享創(chuàng)新性主要反映數(shù)據(jù)共享機(jī)制、模式、分析應(yīng)用等創(chuàng)新成效，包括跨部門(mén)共享機(jī)制創(chuàng)新、數(shù)據(jù)共享機(jī)制創(chuàng)新、數(shù)據(jù)分析應(yīng)用創(chuàng)新、跨區(qū)域數(shù)據(jù)共享創(chuàng)新等4項(xiàng)指標(biāo)。跨部門(mén)共享機(jī)制創(chuàng)新主要對(duì)數(shù)據(jù)共享模式、機(jī)制創(chuàng)新等進(jìn)行評(píng)價(jià)。數(shù)據(jù)共享技術(shù)創(chuàng)新主要是對(duì)數(shù)據(jù)共享所利用的技術(shù)應(yīng)用成效等進(jìn)行評(píng)價(jià)。數(shù)據(jù)分析應(yīng)用創(chuàng)新主要是對(duì)數(shù)據(jù)共享后的數(shù)據(jù)分析應(yīng)用進(jìn)行評(píng)價(jià)。跨區(qū)域數(shù)據(jù)共享創(chuàng)新主要對(duì)數(shù)據(jù)的跨區(qū)域流通共享成效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（五）數(shù)據(jù)共享保障性

數(shù)據(jù)共享保障性主要反映網(wǎng)絡(luò)遷移、系統(tǒng)整合等成效情況，包括內(nèi)部信息孤島整合程度、專(zhuān)網(wǎng)接入統(tǒng)一政務(wù)網(wǎng)絡(luò)情況、對(duì)接數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)情況、組織制度保障情況、信息安全保障情況等5項(xiàng)指標(biāo)。內(nèi)部信息孤島整合程度主要是對(duì)僵尸系統(tǒng)整合情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。專(zhuān)網(wǎng)接入統(tǒng)一政務(wù)網(wǎng)絡(luò)情況主要對(duì)專(zhuān)網(wǎng)向電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)遷移情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)接數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)情況主要對(duì)各地各部門(mén)系統(tǒng)與共享交換平臺(tái)對(duì)接情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。組織制度保障情況主要對(duì)數(shù)據(jù)共享的人員、領(lǐng)導(dǎo)、制度等三方面保障情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。信息安全保障主要對(duì)數(shù)據(jù)共享的安全防護(hù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

四、結(jié)語(yǔ)

本指標(biāo)體系采取專(zhuān)家打分與實(shí)際工作相結(jié)合的原則，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的策略，首先對(duì)各級(jí)指標(biāo)中的權(quán)重利用專(zhuān)家打分法進(jìn)行賦權(quán)，各地各部門(mén)可根據(jù)工作實(shí)際動(dòng)態(tài)調(diào)整。層次分析法、模糊綜合分析法、熵權(quán)法等作為常用的定量（半定量）賦權(quán)的模型方法，在現(xiàn)有文獻(xiàn)中有較多應(yīng)用，但賦權(quán)方法的不同并不表示賦權(quán)方法的優(yōu)劣，本文考慮到評(píng)價(jià)的可操作性和實(shí)用性，并未采用定量法賦權(quán)。為了對(duì)指標(biāo)體系的考評(píng)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，本文在部分地區(qū)采取試點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)此評(píng)價(jià)指標(biāo)和權(quán)重能較好反映地方政務(wù)數(shù)據(jù)共享情況，地方在實(shí)際評(píng)價(jià)過(guò)程中亦會(huì)根據(jù)實(shí)際情況動(dòng)態(tài)調(diào)整相關(guān)指標(biāo)和權(quán)重。因此，本指標(biāo)體系在政務(wù)數(shù)據(jù)共享評(píng)價(jià)中發(fā)揮了指導(dǎo)性作用。

（王曉冬，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院，國(guó)家信息中心處長(zhǎng)、高級(jí)工程師。董超，國(guó)家信息中心高級(jí)工程師）