以“三條紅線(xiàn)”和“三張清單”協(xié)同推進(jìn)放寬準(zhǔn)入與完善監(jiān)管

張林山　陳懷錦

黨的二十大報(bào)告明確，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)制度之一。今年5月19日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，要進(jìn)一步優(yōu)化市場(chǎng)準(zhǔn)入等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性制度，完善適應(yīng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的體制機(jī)制。其中，推動(dòng)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入是完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度體系的重要工作之一，為確保放得開(kāi)的管得住、管得好、管得活，協(xié)同推進(jìn)監(jiān)管體制機(jī)制創(chuàng)新是必要條件，也是重要支撐。

一、放寬準(zhǔn)入與完善監(jiān)管不相協(xié)調(diào)的突出表現(xiàn)

我國(guó)同步研究、統(tǒng)籌推進(jìn)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度改革和市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，但在具體部署落實(shí)中出現(xiàn)一些問(wèn)題和不足，進(jìn)而引致制度體系難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，具體體現(xiàn)在：

（一）“放寬了，管不住”

2018年全國(guó)開(kāi)始實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，對(duì)相關(guān)的審批體制、投資體制、監(jiān)管機(jī)制、社會(huì)信用體系等領(lǐng)域的協(xié)同改革提出了更高要求。但在推進(jìn)過(guò)程中，各領(lǐng)域改革進(jìn)度不一，各地區(qū)政府監(jiān)管能力不一，在一些行業(yè)和地區(qū)出現(xiàn)了“放寬了，管不住”的問(wèn)題。如信用聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全導(dǎo)致監(jiān)管難以發(fā)揮作用，多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管體制機(jī)制不健全導(dǎo)致監(jiān)管效率低下等。又如一些地方政府不考慮當(dāng)?shù)乇O(jiān)管水平，盲目跟從其他城市推行“秒批”“秒辦”“不見(jiàn)面審批”等舉措，造成放寬準(zhǔn)入后監(jiān)管跟不上的局面。

（二）“不想管，不愿放”

一些地方政府或部門(mén)懶政怠政，不愿意放寬準(zhǔn)入；或者害怕放寬準(zhǔn)入后以目前的監(jiān)管能力管不住，干脆不放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入。企業(yè)開(kāi)辦“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”和建筑施工許可手續(xù)多、耗時(shí)長(zhǎng)仍是亟待破解的兩大堵點(diǎn)。還有一些地方政府以提高投資準(zhǔn)入門(mén)檻、設(shè)置各種隱性壁壘等方式，進(jìn)行一些不必要的審批許可、資質(zhì)資格認(rèn)可、變相審批，試圖減輕監(jiān)管壓力、規(guī)避監(jiān)管責(zé)任。一些地方對(duì)民營(yíng)企業(yè)、異地企業(yè)設(shè)置差別待遇、歧視性限制，對(duì)公平準(zhǔn)入形成制約。

（三）“不懂管，不敢放”

近年來(lái)，新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)，沖擊傳統(tǒng)行業(yè)職業(yè)甚至挑戰(zhàn)人類(lèi)傳統(tǒng)的倫理道德。世界各國(guó)對(duì)待新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)普遍保持包容審慎的態(tài)度，新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展大多受到監(jiān)管理念和監(jiān)管能力的影響。當(dāng)前，我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管時(shí)常追不上新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的發(fā)展速度，在相關(guān)的法律法規(guī)、責(zé)任界定、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面比較滯后，執(zhí)法人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、能力水平與履行新業(yè)態(tài)監(jiān)管職能不相適應(yīng)，導(dǎo)致新興行業(yè)的市場(chǎng)放寬準(zhǔn)入進(jìn)展不順利。相較于傳統(tǒng)行業(yè)，新興行業(yè)“一放就亂，一管就死”的矛盾更加突出。

（四）“放是放，管是管”

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)深入推進(jìn)“放管服”改革，堅(jiān)持放管結(jié)合、協(xié)同推進(jìn)，推動(dòng)了從“嚴(yán)進(jìn)寬管”到“寬進(jìn)嚴(yán)管”的轉(zhuǎn)變，營(yíng)商環(huán)境得到明顯改善，市場(chǎng)主體活力得到明顯提升。但是在一些地區(qū)或部門(mén)，仍存在“明放暗不放、這邊減那邊增”的現(xiàn)象。明面上放寬了市場(chǎng)準(zhǔn)入，卻以“紅頭文件”等形式對(duì)企業(yè)部分投資行為進(jìn)行審批，或?qū)⒈驹摽s減的權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)移到行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府部門(mén)。也有一些地方“先上車(chē)后補(bǔ)票”，市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)辦事便利、手續(xù)簡(jiǎn)單，但在項(xiàng)目資金落地后，提出不同監(jiān)管要求或增加手續(xù)，使企業(yè)面臨停業(yè)罰款、信心受挫、進(jìn)退兩難的困境。

二、協(xié)同推進(jìn)“放寬準(zhǔn)入”與“完善監(jiān)管”的對(duì)策建議

統(tǒng)籌放寬和規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入，健全事中事后監(jiān)管措施，確保有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入限制“放得開(kāi)、管得好”，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“簡(jiǎn)政放權(quán)、依法監(jiān)管”和“權(quán)責(zé)一致、社會(huì)共治”。

（一）循序漸進(jìn)逐步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入

1、擴(kuò)容放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入特別措施的試點(diǎn)城市?！督ㄔO(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》提出，制定出臺(tái)海南自由貿(mào)易港、深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)、橫琴粵澳深度合作區(qū)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入特別措施。選擇符合條件的地區(qū)開(kāi)展放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入試點(diǎn)。目前，海南自由貿(mào)易港、深圳等地區(qū)已出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)。為加快推動(dòng)全國(guó)層面的放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，建議以營(yíng)商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)城市（北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳）為重點(diǎn)，先行先試，持續(xù)深化放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入特別措施改革。

2、逐步放寬部分行業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入。當(dāng)前，海南、深圳等地結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，在部分行業(yè)領(lǐng)域如科技創(chuàng)新、醫(yī)藥健康、現(xiàn)代種業(yè)、商業(yè)航天和新型能源等試行放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，為全國(guó)相關(guān)行業(yè)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入探索出相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。建議加強(qiáng)對(duì)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入特別措施試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，特別是對(duì)其配套的政策法規(guī)、監(jiān)管機(jī)制方面的舉措進(jìn)行總結(jié)，形成放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入行業(yè)建設(shè)指南，優(yōu)先在具有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。前期以申請(qǐng)制鼓勵(lì)滿(mǎn)足條件的城市放寬相關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入，待放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入城市達(dá)到一定比例后在全國(guó)推開(kāi)。

3、逐步構(gòu)建有利于敢放、能放的體制機(jī)制。研究出臺(tái)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入行動(dòng)方案，全面部署放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入行動(dòng)。確立放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的總體要求、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域、重要工作、保障機(jī)制等內(nèi)容。加強(qiáng)統(tǒng)籌現(xiàn)有資源，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入與市場(chǎng)監(jiān)管協(xié)同的體制機(jī)制，加強(qiáng)與放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入相應(yīng)的市場(chǎng)監(jiān)管基礎(chǔ)性制度、基礎(chǔ)性工程建設(shè)，創(chuàng)新與放寬準(zhǔn)入相適應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)管方法，提升與放寬準(zhǔn)入相適應(yīng)的監(jiān)管能力。

（二）設(shè)置放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的“三條紅線(xiàn)”

1、明確放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的“安全紅線(xiàn)”。放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入不得與我國(guó)實(shí)施的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單相沖突。在涉及國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、重大公共利益等領(lǐng)域，不得隨意放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，可借鑒《海南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)準(zhǔn)入管理目錄（修訂）的通知》，明確相關(guān)領(lǐng)域準(zhǔn)入管理目錄。涉及外商投資的，外國(guó)投資者或外商投資企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法報(bào)送投資信息。

2、設(shè)置放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的“法治紅線(xiàn)”。建立健全法律責(zé)任制度，針對(duì)市場(chǎng)主體提供虛假信息、違法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等行為，建立嚴(yán)厲的懲戒措施。同時(shí)建議在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入時(shí)，對(duì)依法列入嚴(yán)重失信主體名單的市場(chǎng)主體，不得適用具有承諾性質(zhì)的市場(chǎng)準(zhǔn)入便利措施。

3、設(shè)置放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的“公平紅線(xiàn)”。嚴(yán)格落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，各級(jí)政府和部門(mén)在制定放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》規(guī)定的關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出的各項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，評(píng)估放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，防止排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

（三）推行與放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入相應(yīng)的“三張清單”

1、制定放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的事項(xiàng)清單。鼓勵(lì)地方政府分領(lǐng)域出臺(tái)與放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入特別措施相應(yīng)的準(zhǔn)入管理辦法，明確各領(lǐng)域的準(zhǔn)入條件、準(zhǔn)入程序、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、否決條款等細(xì)則。對(duì)準(zhǔn)入內(nèi)事項(xiàng)實(shí)行備案、告知承諾等管理方式，因此要同步編制需要市場(chǎng)主體提交的備案材料清單、承諾書(shū)格式文本和辦事指南，通過(guò)相關(guān)服務(wù)場(chǎng)所、網(wǎng)站和在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)等渠道公布。

2、制定與放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入相適應(yīng)的監(jiān)管清單。建立企業(yè)信息歸集清單、重點(diǎn)監(jiān)管事項(xiàng)清單、重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)清單、行政處罰自由裁量基準(zhǔn)動(dòng)態(tài)管理清單，分級(jí)分類(lèi)實(shí)行相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，明確監(jiān)管事項(xiàng)、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管主體、監(jiān)管權(quán)限、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方法、監(jiān)管程序和處罰措施，對(duì)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的相關(guān)領(lǐng)域加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管，厘清層級(jí)事項(xiàng)，不得簡(jiǎn)單化予以禁止或者不予監(jiān)管。

3、探索新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域包容審慎監(jiān)管清單。在放寬新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，以市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、依法監(jiān)管、鼓勵(lì)創(chuàng)新、底線(xiàn)監(jiān)管為原則，完善包容期管理、“容錯(cuò)”管理等能動(dòng)審慎的執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制。制定完善各執(zhí)法領(lǐng)域包容審慎監(jiān)管事項(xiàng)清單，完善各執(zhí)法領(lǐng)域行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和適用規(guī)則。

（四）構(gòu)建與放寬準(zhǔn)入相適應(yīng)的多元監(jiān)管格局

1、加快修訂完善相關(guān)法律法規(guī)。根據(jù)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的實(shí)際需要和市場(chǎng)變化情況，及時(shí)修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，梳理應(yīng)取消和下放的行政審批項(xiàng)目，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管措施涉及的法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件修訂編撰研究。鼓勵(lì)地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定與放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)的管理辦法、管理細(xì)則。

2、提升行政監(jiān)管能力和水平。與放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入相結(jié)合，建立面向市場(chǎng)監(jiān)管和綜合執(zhí)法部門(mén)的常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制，提高市場(chǎng)監(jiān)管和綜合執(zhí)法工作人員對(duì)中央決策部署的理解力和執(zhí)行力，提升市場(chǎng)監(jiān)管工作的落實(shí)能力，促進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管和綜合執(zhí)法隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化。

3、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的作用。鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)制定發(fā)布產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，參與制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)劃和政策法規(guī)，為放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入提供決策支撐。推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建立健全行業(yè)經(jīng)營(yíng)自律規(guī)范、自律公約和職業(yè)道德準(zhǔn)則，推行企業(yè)公開(kāi)承諾制度，建立健全與放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入相適應(yīng)的行業(yè)自律機(jī)制。

4、發(fā)揮公眾和輿論的監(jiān)督作用。暢通社會(huì)公眾參與渠道，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與舉報(bào)違法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)行為，充分利用“12315、12345”申訴舉報(bào)熱線(xiàn)、官方微博、微信公眾號(hào)、網(wǎng)絡(luò)投訴平臺(tái)、為民服務(wù)熱線(xiàn)等各種信息渠道，確保問(wèn)題有人受理、有人跟蹤，落實(shí)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，激發(fā)公眾的參與熱情。

5、加強(qiáng)跨部門(mén)信息共享、綜合監(jiān)管協(xié)同機(jī)制。健全跨部門(mén)信息歸集制度，探索建立“審管法信”一體聯(lián)動(dòng)，打通審批、監(jiān)管、執(zhí)法和信用等相關(guān)系統(tǒng)，細(xì)化完善審批服務(wù)、事中事后監(jiān)管、行政執(zhí)法、信用信息推送等信息歸集、共享功能。健全跨部門(mén)綜合監(jiān)管機(jī)制，建立跨部門(mén)綜合監(jiān)管重點(diǎn)事項(xiàng)清單管理和動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，在部分領(lǐng)域開(kāi)展跨部門(mén)綜合監(jiān)管試點(diǎn)，按事項(xiàng)建立健全跨部門(mén)綜合監(jiān)管制度，完善各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互配合、齊抓共管的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。

（五）加強(qiáng)相應(yīng)的組織保障

1、建立頂層推進(jìn)機(jī)制。成立工作專(zhuān)班，在國(guó)家層面和省級(jí)層面分別成立放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入工作專(zhuān)班，國(guó)家層面由國(guó)家發(fā)展改革委主要負(fù)責(zé)同志任負(fù)責(zé)人，省級(jí)層面由省政府主要負(fù)責(zé)同志任負(fù)責(zé)人，辦公室設(shè)在相應(yīng)層級(jí)的發(fā)展改革委，高位推動(dòng)有關(guān)工作。加強(qiáng)對(duì)地區(qū)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的指導(dǎo)和評(píng)估。

2、加強(qiáng)相關(guān)技術(shù)支撐。充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)手段，加快提升市場(chǎng)監(jiān)管效能。建立市場(chǎng)監(jiān)管與服務(wù)信息資源目錄和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，全面整合市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域信息資源和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，深入推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管信息資源共享開(kāi)放和系統(tǒng)協(xié)同應(yīng)用。積極探索嵌入式監(jiān)管、無(wú)感監(jiān)管、智慧監(jiān)管等多種方式，確保改革穩(wěn)妥有序推進(jìn)，并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步拓展到更多領(lǐng)域。

3、建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。對(duì)地方或行業(yè)放寬準(zhǔn)入實(shí)施前置評(píng)估。在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入前，科學(xué)、充分、全面評(píng)估放寬準(zhǔn)入的必要性和可行性，對(duì)放寬準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)較大、監(jiān)管機(jī)制監(jiān)管能力不到位的地方或行業(yè)，不能貿(mào)然推進(jìn)相關(guān)改革舉措。實(shí)時(shí)跟蹤、評(píng)估放寬準(zhǔn)入的成效、經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題，定期對(duì)放寬準(zhǔn)入相配套的政策進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，動(dòng)態(tài)更新和完善相應(yīng)的放寬準(zhǔn)入改革舉措及相應(yīng)的配套改革政策。實(shí)施與放寬準(zhǔn)入相應(yīng)的案例歸集和通報(bào)制度，對(duì)與放寬準(zhǔn)入改革相違背的案例進(jìn)行定期排查并進(jìn)行通報(bào)。建立與放寬準(zhǔn)入相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)放寬準(zhǔn)入的行業(yè)領(lǐng)域，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)跟蹤，針對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)構(gòu)建預(yù)警模型，制定預(yù)警響應(yīng)和處置預(yù)案。

4、加強(qiáng)改革舉措落地支撐。制定市場(chǎng)準(zhǔn)入效能評(píng)估體系，委托第三方評(píng)估市場(chǎng)準(zhǔn)入效能，定期評(píng)估、排查、清理各類(lèi)顯性和隱性壁壘，真正實(shí)現(xiàn)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的領(lǐng)域“非禁即入”。

（張林山，國(guó)家發(fā)展改革委體管所產(chǎn)業(yè)室主任、研究員。陳懷錦，國(guó)家發(fā)展改革委體管所產(chǎn)業(yè)室博士）