我國(guó)綠色金融標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別與體系構(gòu)建

唐穎媛 陳波

摘 要：綠色金融標(biāo)準(zhǔn)對(duì)綠色金融具有規(guī)范與治理的雙重作用，已成為綠色金融和碳金融可持續(xù)發(fā)展的重要支柱。現(xiàn)有中國(guó)綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系以行政監(jiān)管部門構(gòu)建為主，綠色金融標(biāo)準(zhǔn)的行政規(guī)范性文件與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)共存。面對(duì)這一格局所帶來的標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面有限、市場(chǎng)與社會(huì)參與度不足、標(biāo)準(zhǔn)文件法律屬性模糊等問題，有必要厘清現(xiàn)有綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系的邏輯構(gòu)成，區(qū)分綠色金融標(biāo)準(zhǔn)的不同法律性質(zhì)，保障綠色金融標(biāo)準(zhǔn)在制定、實(shí)施過程中的合法性與合理性。

關(guān)鍵詞：綠色金融，碳金融，金融標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范性文件

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.02.004

1 引 言

綠色金融（及其標(biāo)準(zhǔn)）被認(rèn)為是繼上世紀(jì)60年代環(huán)境政策的發(fā)明、8 0年代市場(chǎng)工具的推廣以及世紀(jì)之交企業(yè)社會(huì)責(zé)任日益受到重視之后，環(huán)境政策的第四時(shí)刻（Fourth Moment in EnvironmentalPolicies） [1]。近年來，綠色金融成為全球可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，尤其在中國(guó)，綠色金融的發(fā)展尤為迅速。國(guó)內(nèi)綠色金融得以在短期內(nèi)取得巨大成就，一個(gè)重要原因在于中國(guó)政府通過頂層設(shè)計(jì)[2]、“自上而下”積極推進(jìn)綠色金融體系建設(shè)[3]。綠色金融體系是指“通過各類綠色金融工具和相關(guān)政策支持經(jīng)濟(jì)向綠色化轉(zhuǎn)型的制度安排[4]”。而標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為是綠色金融可持續(xù)發(fā)展的重要支柱[5]。綠色金融標(biāo)準(zhǔn)的積極意義在于規(guī)范與治理。就規(guī)范而言，綠色金融標(biāo)準(zhǔn)明確和統(tǒng)一了綠色金融相關(guān)術(shù)語，實(shí)現(xiàn)了對(duì)綠色金融邊界的確定，達(dá)成對(duì)綠色金融投融資行為的共識(shí)，奠定交易雙方的互信基礎(chǔ)。就治理而言，綠色金融標(biāo)準(zhǔn)包含各類基礎(chǔ)交易對(duì)象和評(píng)價(jià)指標(biāo)，是對(duì)綠色金融原則性規(guī)定和基本制度的細(xì)化，利于綠色金融的各類評(píng)估認(rèn)證，增強(qiáng)政策支持的可操作性，提升監(jiān)管有效性。

然而，現(xiàn)有行政規(guī)范性文件和正式標(biāo)準(zhǔn)并存的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系，導(dǎo)致了實(shí)踐中執(zhí)法和守法出現(xiàn)了銜接不暢和認(rèn)識(shí)模糊的現(xiàn)象。我國(guó)綠色金融標(biāo)準(zhǔn)到底是什么，其范圍包括哪些規(guī)范性文件，現(xiàn)有綠色金融標(biāo)準(zhǔn)并未形成明確共識(shí)。在我國(guó)《金融業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》《金融標(biāo)準(zhǔn)化“十四五”發(fā)展規(guī)劃（2022年1月）》以及細(xì)分的各類綠色金融專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)或政策文件中，也未對(duì)綠色金融標(biāo)準(zhǔn)及體系進(jìn)行明確、統(tǒng)一的界定。識(shí)別國(guó)內(nèi)綠色金融標(biāo)準(zhǔn)屬性，對(duì)于科學(xué)、全面地構(gòu)建中國(guó)綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系具有重要意義，也有助于加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開放的綠色金融全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)[6]。

2 我國(guó)綠色金融標(biāo)準(zhǔn)的三層次基本格局

綠色金融標(biāo)準(zhǔn)旨在為政府、投資者、公司以及其他利益相關(guān)主體將金融資本投入到可持續(xù)發(fā)展中提供規(guī)則支持[ 7 ]。近年來，國(guó)內(nèi)已發(fā)布并持續(xù)更新諸多綠色金融標(biāo)準(zhǔn)。這些綠色金融標(biāo)準(zhǔn)具有不同的文件名稱、制定主體、適用范圍和具體內(nèi)容。從名稱看，目錄、指引、指導(dǎo)意見、指南、原則、準(zhǔn)則、方案、行為規(guī)范等各類名稱均出現(xiàn)在綠色金融標(biāo)準(zhǔn)文件命名中。

中國(guó)綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)成，從制定主體看，包括國(guó)家部委及其授權(quán)機(jī)構(gòu)制定的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)、地方政府及監(jiān)管部門制定的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)團(tuán)體制定的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)3種類型。從適用范圍和具體內(nèi)容而言，包括了綠色金融市場(chǎng)中所涉及的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)化工作機(jī)制、綠色金融標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)術(shù)語、綠色金融標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證體系、綠色信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、綠色信貸和綠色債券的信息披露標(biāo)準(zhǔn)、建立標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管政策的聯(lián)動(dòng)機(jī)制等業(yè)務(wù)。基于我國(guó)《標(biāo)準(zhǔn)化法》對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的一般分類以及便于后續(xù)比較分析，本文對(duì)中國(guó)綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系按照上述制定主體分類進(jìn)行了相關(guān)內(nèi)容梳理（見表1、表2、表3）。

國(guó)家部委及其授權(quán)機(jī)構(gòu)制定的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)主要是在綠色項(xiàng)目、工具與產(chǎn)品、信息披露、認(rèn)證評(píng)價(jià)等方面為綠色金融領(lǐng)域提供全國(guó)統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范。在綠色項(xiàng)目識(shí)別方面，《可持續(xù)金融共同分類目錄》《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2021年版）》《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2 019年版）》嘗試了不同的技術(shù)分類方法；在綠色金融產(chǎn)品界定上，《碳金融產(chǎn)品》《環(huán)境權(quán)益融資工具》《綠色金融術(shù)語》提供了對(duì)各類產(chǎn)品的基本解釋；在信息披露方面，《企業(yè)環(huán)境信息依法披露格式準(zhǔn)則》《金融機(jī)構(gòu)環(huán)境信息披露指南》做出了自愿性或強(qiáng)制性的不同要求；在綠色債券、綠色信貸等專門領(lǐng)域，《中國(guó)綠色債券原則》《綠色融資專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)制度》《綠色貸款專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)制度》《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)綠色金融評(píng)價(jià)方案》等進(jìn)行了特殊性規(guī)定。

自2017年國(guó)內(nèi)設(shè)立綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)以來，六省九地綠色金融建設(shè)快速發(fā)展，一個(gè)重要的原因在于各地形成了大量具體可操作的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)[29]。地方政府及監(jiān)管部門制定的一系列綠色金融標(biāo)準(zhǔn)，主要涵蓋對(duì)綠色項(xiàng)目、綠色企業(yè)的認(rèn)定，少部分涉及對(duì)綠色金融產(chǎn)品、信息披露等方面內(nèi)容。這些標(biāo)準(zhǔn)文件多以規(guī)范、管理辦法等命名，一定程度上體現(xiàn)了地方政府及監(jiān)管部門除了需要為綠色項(xiàng)目、企業(yè)等提供認(rèn)定基準(zhǔn)之外，還涉及相關(guān)的行政管理職責(zé)，包括鼓勵(lì)、推動(dòng)、實(shí)施、監(jiān)督相關(guān)綠色金融行為。社會(huì)團(tuán)體制定了少量綠色金融標(biāo)準(zhǔn)，主要涉及表3中的3項(xiàng)。這些標(biāo)準(zhǔn)多是對(duì)現(xiàn)有綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系中欠缺的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充，或者在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行更深入的探索。

從規(guī)?？?，我國(guó)綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)形成了國(guó)家部委及其授權(quán)機(jī)構(gòu)制定的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)、地方政府及監(jiān)管部門制定的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)團(tuán)體制定的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)3個(gè)層次的基本格局。從數(shù)量看，目前的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)以政府、監(jiān)管部門及其授權(quán)機(jī)構(gòu)制定為主，社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)等參與程度和發(fā)揮作用非常有限。

3 行政規(guī)范性文件和正式標(biāo)準(zhǔn)并存的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系

在消費(fèi)者保護(hù)、勞動(dòng)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)以及社會(huì)責(zé)任等諸多領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)與法律規(guī)范體系已經(jīng)呈現(xiàn)出“你中有我”和“我中有你”的狀態(tài)[33]。而行政規(guī)范性文件作為構(gòu)成法律規(guī)范體系的一部分，在制定主體、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、文件名稱和主要內(nèi)容等方面，與標(biāo)準(zhǔn)之間存在諸多相似之處[34]。在綠色金融標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域，同樣存在著這一現(xiàn)象。我國(guó)綠色金融標(biāo)準(zhǔn)以政府、監(jiān)管部門及其授權(quán)機(jī)構(gòu)制定為主。相關(guān)行政機(jī)關(guān)所制定的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)，涉及行政規(guī)范性文件和正式標(biāo)準(zhǔn)兩種不同形式，具體包括國(guó)家行業(yè)主管部門或地方政府及其相關(guān)部門制定的綠色金融行政規(guī)范性文件，以及國(guó)家行業(yè)主管部門制定的綠色金融行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方政府標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門制定的綠色金融地方標(biāo)準(zhǔn)。以下將從制定主體、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、文件名稱、主要內(nèi)容、制定流程等方面對(duì)綠色金融行政規(guī)范性文件和正式標(biāo)準(zhǔn)間做一識(shí)別與區(qū)分。

在制定主體方面，上述表1、表2綠色金融標(biāo)準(zhǔn)均由行政主體及授權(quán)機(jī)構(gòu)制定。在具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域，各類標(biāo)準(zhǔn)都有涉及綠色項(xiàng)目、綠色金融產(chǎn)品、信息披露、行為與結(jié)果評(píng)價(jià)等方面內(nèi)容。從名稱看，由于行政規(guī)范性文件可以使用“辦法”“規(guī)定”“通知”“決定”“意見”“公告”等名稱，而《標(biāo)準(zhǔn)化法》并未對(duì)標(biāo)準(zhǔn)名稱進(jìn)行明確要求，因此兩者之間也不存在命名上的沖突。

然而，相關(guān)行政主體所制定的行政規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)畢竟具有不同的法律屬性和法律效力。行政規(guī)范性文件是由國(guó)家部委、地方政府，根據(jù)管理公共事務(wù)職能，制定的規(guī)章和其他規(guī)范性文件[35]。而標(biāo)準(zhǔn)則是由國(guó)家部委、地方政府為統(tǒng)一行業(yè)或地方的特殊技術(shù)要求，而制定的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)，抑或由社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)為滿足市場(chǎng)創(chuàng)新需求和自身需要制定的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。行政規(guī)范性文件具有明確的行業(yè)或地區(qū)普遍約束力，會(huì)對(duì)適用主體做出具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域的權(quán)利義務(wù)要求，因而一般具有強(qiáng)制性。而目前國(guó)家金融監(jiān)管部門、環(huán)保部門所制定的綠色金融行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，地方政府標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門制定的地方標(biāo)準(zhǔn)，均為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，不涉及對(duì)公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)的強(qiáng)制性效力，除非這些標(biāo)準(zhǔn)為強(qiáng)制性規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)援用。

但是基于制定主體、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、文件名稱和法律效力方面，仍然無法對(duì)行政規(guī)范性文件和一般標(biāo)準(zhǔn)作有效區(qū)分。一個(gè)典型的例子是，由中國(guó)人民銀行等部委制定的《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2021年版）》以及國(guó)家發(fā)改委等制定的《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2019年版）》，均是由國(guó)家行政主管部門制定，對(duì)綠色項(xiàng)目、綠色產(chǎn)業(yè)的界定提出具體標(biāo)準(zhǔn)及范圍，且從內(nèi)容看也無涉公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)。僅從上述特征易將其判斷為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。然而，借助于《關(guān)于印發(fā)<綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2021年版）>的通知》《關(guān)于印發(fā)<綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2019年版）>的通知》等內(nèi)容識(shí)別，上述目錄的實(shí)施是基于行政主管部門所具有的相應(yīng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域職權(quán)，其仍然具有涉及市場(chǎng)主體權(quán)益的規(guī)范性內(nèi)容。同時(shí)，根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》關(guān)于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)的制定需要進(jìn)行編號(hào)、備案的規(guī)定，上述目錄并不具備正式的標(biāo)準(zhǔn)編號(hào)，也無需向國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化主管部門進(jìn)行備案。由此，上述目錄應(yīng)屬于行政規(guī)范性文件。

可見，要區(qū)分上述行政機(jī)關(guān)制定的兩類綠色金融標(biāo)準(zhǔn)文件，需要結(jié)合每項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)文件具體內(nèi)容和制定程序才能進(jìn)行法律屬性的識(shí)別。在我國(guó)現(xiàn)有綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系中，國(guó)家部委及授權(quán)機(jī)構(gòu)制定的10項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中，有4項(xiàng)是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其余6項(xiàng)為行政規(guī)范性文件。而六省九地標(biāo)準(zhǔn)中，僅湖州和衢州兩地為地方標(biāo)準(zhǔn)文件（見表4），其余均為行政規(guī)范性文件。這一現(xiàn)狀反映出當(dāng)前行政主體及其授權(quán)部門更傾向于通過行政規(guī)范性文件的方式對(duì)綠色金融領(lǐng)域的統(tǒng)一技術(shù)要求進(jìn)行規(guī)定，由此可借助于行政機(jī)關(guān)自身職權(quán)，提升綠色金融標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的效率。尤其是地方綠色金融標(biāo)準(zhǔn)，由于《標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定地方標(biāo)準(zhǔn)僅能由地方標(biāo)準(zhǔn)化主管部門負(fù)責(zé)制定，明顯地限制了金融、環(huán)保等相關(guān)監(jiān)管部門對(duì)綠色金融標(biāo)準(zhǔn)的行政管理權(quán)限，因此以大量行政規(guī)范性文件作為主要的綠色金融領(lǐng)域統(tǒng)一技術(shù)要求的規(guī)范，可規(guī)避《標(biāo)準(zhǔn)化法》對(duì)此的限制。

4 我國(guó)綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系的持續(xù)完善

面對(duì)國(guó)際社會(huì)氣候變化應(yīng)對(duì)和可持續(xù)發(fā)展的共同目標(biāo)，綠色金融及其標(biāo)準(zhǔn)日益國(guó)際化。為完善國(guó)內(nèi)綠色金融制度體系并使我國(guó)在國(guó)際綠色經(jīng)濟(jì)規(guī)則談判中掌握主動(dòng)權(quán)，構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系變得十分必要。當(dāng)前中國(guó)綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系需要著重完善以下三方面內(nèi)容。

（1）繼續(xù)拓展綠色金融標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋面和銜接性。目前綠色金融標(biāo)準(zhǔn)涉及領(lǐng)域主要包括綠色信貸、綠色證券、綠色保險(xiǎn)、環(huán)境權(quán)益、碳市場(chǎng)、碳金融等基礎(chǔ)術(shù)語[17]，以及生態(tài)補(bǔ)償、監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理、信息披露等重要機(jī)制[25]。然而，體系建設(shè)的重點(diǎn)在于綠色債券和綠色信貸板塊。實(shí)踐中，綠色股票、信托、基金、保險(xiǎn)、金融衍生品等具體標(biāo)準(zhǔn)大量缺失，綠色金融產(chǎn)品鏈條斷裂問題需及時(shí)修復(fù)。同時(shí)在“雙碳”目標(biāo)下，碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)型金融技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面也需進(jìn)一步填補(bǔ)。

（2）發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)在綠色金融標(biāo)準(zhǔn)制定中的作用。現(xiàn)有綠色金融體系由政府主導(dǎo)構(gòu)建，強(qiáng)調(diào)“自上而下”的政策推動(dòng)。受此影響，由行政機(jī)關(guān)制定的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)行政規(guī)范性文件、綠色金融行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、綠色金融地方標(biāo)準(zhǔn)已成為中國(guó)綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系的主體部分。綠色金融團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)占比極小，缺乏金融機(jī)構(gòu)和綠色企業(yè)等主體的共同參與制定或自主制定。借鑒《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的界定[36 ]，綠色金融標(biāo)準(zhǔn)可概括為以科學(xué)、技術(shù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的綜合為基礎(chǔ)，經(jīng)過監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)、綠色企業(yè)等主體協(xié)商一致，由主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，以特定的形式發(fā)布，作為共同遵守的綠色金融領(lǐng)域技術(shù)要求的準(zhǔn)則和依據(jù)。由此可見，金融機(jī)構(gòu)、綠色企業(yè)不僅應(yīng)作為行政主體制定的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)的適用者，也應(yīng)當(dāng)作為團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定者或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)制定的參與方。

（3）協(xié)調(diào)行政規(guī)范性文件、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)的合法、合理運(yùn)用。當(dāng)前存在大量行政規(guī)范性文件作為綠色金融標(biāo)準(zhǔn)，因此亟需辨明行政規(guī)范性文件與正式標(biāo)準(zhǔn)之間的聯(lián)系與區(qū)別。當(dāng)行政主體制定綠色金融行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)圍繞技術(shù)性要求，進(jìn)行實(shí)際調(diào)查、論證評(píng)估、征求意見、技術(shù)審查、統(tǒng)一審批、編號(hào)、發(fā)布以及報(bào)標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門備案等流程。當(dāng)行政主體制定綠色金融標(biāo)準(zhǔn)文件時(shí)，涉及對(duì)市場(chǎng)主體權(quán)益的干預(yù)，則需嚴(yán)格遵循行政規(guī)范性文件制定流程，符合法定的評(píng)估論證、公開征求意見、合法性審核、集體審議決定、向社會(huì)公開發(fā)布等要求。應(yīng)避免行政機(jī)關(guān)借“標(biāo)準(zhǔn)”之道繞開行政規(guī)范性文件的制定、實(shí)施和監(jiān)督要求[34]。

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