多重模式推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化

劉曉艷　歐雨童　劉穎

摘要：新時(shí)代新治理，時(shí)代的變遷需要新的治理方式，而市域治理現(xiàn)代化的出現(xiàn)滿足了這一需求。近年來(lái)，市域治理漸入佳境，但依舊存在著市域?qū)用娼y(tǒng)籌治理難度較大、治理協(xié)同性不夠、智慧化水平有待提升等問(wèn)題。本文結(jié)合大連市實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，提出從推動(dòng)市域治理體系整體性發(fā)展、提升市域治理現(xiàn)代化協(xié)同性、提高市域治理現(xiàn)代化的智慧化水平等方向來(lái)增強(qiáng)國(guó)家治理能力，開(kāi)拓市域治理現(xiàn)代化體制機(jī)制，加快實(shí)現(xiàn)市域治理現(xiàn)代化目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：市域治理現(xiàn)代化；政治引領(lǐng)；多重模式

市域治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新是維持社會(huì)秩序和社會(huì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性的必要措施。顯而易見(jiàn)，為解決好當(dāng)今社會(huì)治理所面臨的矛盾和困難，推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化對(duì)目前的社會(huì)治理具有非常深刻的意義。遼寧省大連市將黨組織建設(shè)作為工作重點(diǎn)，同時(shí)采用 “五治融合”的治理策略，構(gòu)建多重治理模式推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化，從而走出一條極具大連韻味和特色的市域治理新道路，切實(shí)提高了人民群眾的獲得感和幸福感。

一、市域治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵與背景

（一）市域治理現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵

市域治理現(xiàn)代化是黨和國(guó)家推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化的總體進(jìn)程在 “市域”領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)現(xiàn)。它是包括概念、系統(tǒng)、制度、體制、方法和能力在內(nèi)的全面性、多階段、高水平的現(xiàn)代化，既包含明確的內(nèi)容，也具有潛在的準(zhǔn)則。

市域治理現(xiàn)代化有廣義和狹義之分。廣義的市域治理現(xiàn)代化是指區(qū)域一體化意義上的大都市圈或大中型城市群，以核心城市為中心向外輻射周邊城市一體化發(fā)展、共同繁榮的地方治理格局；狹義的市域治理現(xiàn)代化是指行政區(qū)劃意義上的地級(jí)市或設(shè)區(qū) （縣）的大中型城市，以中心城區(qū)為軸心帶動(dòng)下轄區(qū) （縣）和街道 （鄉(xiāng)鎮(zhèn)）協(xié)作發(fā)展、共同富強(qiáng)的社會(huì)治理格局。無(wú)論是廣義還是狹義，與省域治理和縣域相比，市域治理現(xiàn)代化更突出以中心拉動(dòng)周邊的水平治理層級(jí)，更側(cè)重市—區(qū) （縣、市）—街道 （鄉(xiāng)鎮(zhèn)）之間的協(xié)調(diào)治理機(jī)制，更倡導(dǎo)黨委、政府、社會(huì)、民眾等多元主體共同參與的合作治理體系，是一種強(qiáng)調(diào)共建共治共享的新型社會(huì)治理格局，是一整套彼此互動(dòng)、緊密銜接、聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)的體制機(jī)制和制度安排。[1]

（二）推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化的相關(guān)背景

伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和人口在城市內(nèi)的高度集中，我國(guó)的社會(huì)架構(gòu)、社會(huì)組織運(yùn)行方式以及社會(huì)的經(jīng)濟(jì)利益格局都發(fā)生了巨大的變化，市域顯然已經(jīng)成為政治經(jīng)濟(jì)文化相互作用、興旺發(fā)展的熱土，同時(shí)也是競(jìng)爭(zhēng)、沖突、矛盾的主要場(chǎng)所。黨中央十分重視我國(guó)市域治理現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會(huì)提出 “加快推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化”，黨的十九屆五中全會(huì)再次指出 “加強(qiáng)和創(chuàng)新市域治理現(xiàn)代化，推動(dòng)市域治理現(xiàn)代化進(jìn)程”。黨的二十大報(bào)告提出：“完善市域治理現(xiàn)代化體系，加快推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化，提升市域治理水平?！睂⑸鐣?huì)治理體系的改進(jìn)置于國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化的框架內(nèi)，并側(cè)重于市域?qū)用娴闹卫?，反映了?duì)未來(lái)五年甚至更長(zhǎng)時(shí)間應(yīng)對(duì)復(fù)雜的國(guó)際和國(guó)內(nèi)局勢(shì)的戰(zhàn)略評(píng)估和全面考量，集中凸顯了市域治理現(xiàn)代化的重要性和緊迫性。大連市政府積極響應(yīng)中央號(hào)召，針對(duì)市域治理現(xiàn)代化的方向進(jìn)行了主動(dòng)的探究并實(shí)施多項(xiàng)有效措施。2022年2月15日，大連市政府發(fā)布了 《大連市加快推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)施方案》，精確實(shí)行 “十個(gè)促進(jìn)”的核心項(xiàng)目、143項(xiàng)實(shí)際措施，真真切切讓基層治理 “有資金、有權(quán)力、有人員、有事情干”，準(zhǔn)確無(wú)誤地進(jìn)一步完善國(guó)家市域治理體系。

二、大連市推動(dòng)市域治理現(xiàn)代化的成果

（一）政治引領(lǐng)，以合力促治理

為更好達(dá)成我國(guó)市域治理現(xiàn)代化目標(biāo)，必須發(fā)揮黨全面領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各方的核心作用。要充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的關(guān)鍵引導(dǎo)作用，理清一順到底的縱向結(jié)構(gòu)，完善相互聯(lián)系和互動(dòng)的橫向機(jī)制，構(gòu)建以黨為核心的市域治理新模式。近年來(lái)，大連市認(rèn)真領(lǐng)會(huì)黨中央領(lǐng)導(dǎo)市域治理現(xiàn)代化的核心性構(gòu)成要素，竭盡全力把完善體制、改良組織、健全治理制度等一系列根本性任務(wù)由各級(jí)黨組織從上至下 “管轄”起來(lái)，提出 “轄域兼顧、點(diǎn)面整合、互聯(lián)互動(dòng)、協(xié)同進(jìn)步”的整體要求，制定發(fā)布 《關(guān)于全面加強(qiáng)城市基層黨建工作引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的實(shí)施意見(jiàn)》等規(guī)章制度，構(gòu)造擁有大連特色的治理形式；堅(jiān)定守好為人民服務(wù)的 “主要思想路線”，時(shí)時(shí)刻刻地關(guān)注著人民群眾在日常生活中的困惑以及難處，自發(fā)地攻破困難，解決問(wèn)題。同時(shí)，建立健全居委會(huì)、村委會(huì) “大工委”、街道社區(qū) “大黨委”的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)行好 “一線筑壘”項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)黨組織向抓黨建、抓統(tǒng)轄、抓管理的主要職責(zé)方向凝心聚力。認(rèn)真管理、教育和指引其他市域治理現(xiàn)代化責(zé)任主體，例如，大連市政府經(jīng)過(guò)模范培育基地建立、“祥和鄰里”模范辦事欄目等方法促進(jìn)、推動(dòng)了8 000多家駐扎基層前線、具有生命力、為群眾服務(wù)、管理模式規(guī)范化的基層社區(qū)治理組織，高效提升了人民生活質(zhì)量水平，優(yōu)化了社區(qū)治理服務(wù)體系，保障了社會(huì)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)穩(wěn)定，促進(jìn)了和諧社會(huì)的發(fā)展，走出了一條擁有大連特點(diǎn)、遵循市域治理現(xiàn)代化規(guī)律、遵從新時(shí)代新使命發(fā)展需要的市域治理現(xiàn)代化新路子。

（二）多重模式，以創(chuàng)新促治理

當(dāng)今社會(huì)，社會(huì)成員階層屬性多樣化，其所包含的社會(huì)成員利益多元不一，不同成員的利益訴求也變得十分復(fù)雜。為了維持社會(huì)系統(tǒng)的活力以及和諧有序的動(dòng)態(tài)平衡，必須要打造和維持 “共享”的市域治理現(xiàn)代化新模式。大連市引導(dǎo)智慧智能城市的建立，創(chuàng)建了 “一網(wǎng)通辦”和 “一網(wǎng)統(tǒng)管”的政務(wù)系統(tǒng)，為市域治理現(xiàn)代化建設(shè)數(shù)據(jù)庫(kù)、轉(zhuǎn)化工作流程、精簡(jiǎn)制度體系，使得市域治理新模式的實(shí)行更快更強(qiáng)更加卓越。以 “互聯(lián)網(wǎng)+”支撐 “平安大連”建設(shè)為核心舉措，推進(jìn)城市管理綜合信息化平臺(tái)和 “雪亮工程”項(xiàng)目，構(gòu)建了 “互聯(lián)網(wǎng)+視頻監(jiān)督”的綜合治理模式，大連市在市域治理現(xiàn)代化這條道路上，總結(jié)出了大連特色經(jīng)驗(yàn)，成功獲得了平安建設(shè)的最高等級(jí)成就 “長(zhǎng)安杯”。同時(shí)，還將地方政府的治理和服務(wù)以 “黨建+網(wǎng)格化”的新型模式聯(lián)接起來(lái)。截至目前，大連市已經(jīng)成功創(chuàng)立了5 000多個(gè)網(wǎng)格黨組織和2 000多個(gè)網(wǎng)格社區(qū)，市內(nèi)各個(gè)轄區(qū)不斷探尋、改良 “黨建+網(wǎng)格化”模式，通過(guò)權(quán)力、物力、人力、財(cái)力以及服務(wù)的下沉來(lái)實(shí)現(xiàn) “小事情不出網(wǎng)格、社區(qū)街道”，并且發(fā)動(dòng)群眾的力量推動(dòng) “黨建+網(wǎng)格化”模式的發(fā)展，推進(jìn)我國(guó)市域治理現(xiàn)代化服務(wù)能力的提高。

三、困境以及突破路徑

（一）市域?qū)用娼y(tǒng)籌治理難度較大

目前，盡管大連市各區(qū)縣均已出臺(tái)了有關(guān)市域治理現(xiàn)代化的制度文件，但仍存在著一些問(wèn)題，如缺乏時(shí)效性、協(xié)調(diào)不夠等。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大連市許多村屯土地基本上已經(jīng)完成了土地征用，大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民，但長(zhǎng)久以來(lái)的城鄉(xiāng)二元分治格局，造成我國(guó)社會(huì)治理中的城鄉(xiāng)二元分裂，制度的落后和屬性的不一致導(dǎo)致人浮于事、無(wú)所事事的情況較為明顯。隨著城市化進(jìn)程的加快，社會(huì)矛盾日益突出，出現(xiàn)了交通擁擠、環(huán)境污染等一系列 “城市病”。城市地區(qū)的社會(huì)矛盾日益激化，如教育、醫(yī)療和其他社會(huì)公共服務(wù)以及居民收入分配的不平衡。另外，城市治理現(xiàn)代化體制的不健全也增加了城市治理的難度。市域治理工作的統(tǒng)一布局和總體實(shí)施面臨諸多的障礙。

（二）市域治理協(xié)同性不夠

大連市域治理的行政主體垂直層次與水平層次之間權(quán)責(zé)不清，政府與社會(huì)之間邊界模糊，協(xié)同度不夠，造成區(qū)域治理主體間缺乏協(xié)同，部門(mén)間相互獨(dú)立，難以形成區(qū)域治理合力。部分民眾對(duì)社會(huì)事務(wù)的關(guān)注程度較低，民眾參與城市治理的積極性較低，對(duì)市域治理工作不認(rèn)同、不理解。各級(jí)政府部門(mén)之間的配合不夠緊密，有些部門(mén)對(duì)自己應(yīng)行使的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)認(rèn)識(shí)不充分，在 “條塊分割”的政府管理體系下，各級(jí)政府將治理工作層層下放到基層，“權(quán)力與責(zé)任不對(duì)稱”的基層政府為了滿足績(jī)效評(píng)估的需求，常常會(huì)采取部分形式創(chuàng)新的方式進(jìn)行應(yīng)對(duì)，沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。同時(shí)，城市治理的協(xié)同程度還不夠高，市域治理的現(xiàn)代化推進(jìn)艱難。

（三）智慧化水平有待提升

在市域治理現(xiàn)代化的工作中，數(shù)字技術(shù)與市域治理的融合程度并不高，因?yàn)橹卫碇黧w對(duì)大數(shù)據(jù)的特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)及發(fā)展的理解不夠，各個(gè)部門(mén)之間缺乏溝通與協(xié)作的機(jī)制，造成了數(shù)據(jù)資源的利用效率不高，只能在具體的治理工作中發(fā)揮輔助作用。例如，大連市各市區(qū)都設(shè)有大量繁多、混亂、復(fù)雜的缺乏統(tǒng)籌管理的政府移動(dòng)應(yīng)用程序或小程序。電子許可證制度很難實(shí)現(xiàn)相互承認(rèn)和信任，難以支持政務(wù)事項(xiàng) “一次性處理”和 “全省通辦”。市域治理現(xiàn)代化需要跨部門(mén)、跨區(qū)域的信息資源共享，但是由于部門(mén)間的信息壁壘，導(dǎo)致市域治理的智慧互聯(lián)與數(shù)據(jù)融合難以實(shí)現(xiàn)，這極大地降低了市域治理現(xiàn)代化的水平。[2]

四、創(chuàng)新大連市市域治理現(xiàn)代化的路徑

（一）推動(dòng)市域治理體系整體性發(fā)展

從經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的角度出發(fā)，突破城鄉(xiāng)界限，整合城鄉(xiāng)資源，統(tǒng)籌安排全市工業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃 “四規(guī)合一”，確保各種規(guī)劃設(shè)計(jì)的緊密銜接，互相促進(jìn)、互相配合。將大連的城鎮(zhèn)和農(nóng)村納入到市域治理現(xiàn)代化的框架內(nèi)，對(duì)其進(jìn)行整體規(guī)劃，以解決城鄉(xiāng)社會(huì)治理問(wèn)題，完善社會(huì)流動(dòng)管理機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)與管理。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合大連市自身的特點(diǎn)，建立一套完善、科學(xué)、規(guī)范、有效的城市經(jīng)營(yíng)體系。

以城市的實(shí)際出發(fā)充分利用大連的地域優(yōu)勢(shì)。一是發(fā)揮大連在東北亞地區(qū)交通樞紐中心和物流中心的作用，帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展；二是發(fā)揮大連在對(duì)外開(kāi)放中的龍頭帶動(dòng)作用，形成以大連為核心，輻射周邊地區(qū)、帶動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的東北區(qū)域中心城市。

（二）提升市域治理現(xiàn)代化協(xié)同性

要提高城市治理的協(xié)同性，必須從完善制度、健全制度、完善主體協(xié)同等方面，把社會(huì)治理和黨的建設(shè)有機(jī)地結(jié)合在一起，使錯(cuò)綜復(fù)雜的制度更加制度化、規(guī)范化，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)不同地區(qū)和不同組織之間的資源共享和交流合作，促進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的制度和機(jī)制建設(shè)。基層政府要為群眾提供一個(gè)更方便的交流與溝通的平臺(tái)，讓更多的人真正地參與到社會(huì)的治理之中。

（三）提高市域治理現(xiàn)代化的智慧化水平

在做好頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，理清新一代建設(shè)智慧城市的總體思路。在建設(shè)新的智慧城市時(shí)，建設(shè)數(shù)字政府、推行 “一網(wǎng)通辦”、發(fā)揮區(qū)域科技人才的優(yōu)勢(shì)，把大數(shù)據(jù)技術(shù)融入到區(qū)域治理系統(tǒng)中。隨著人們收入的增加和消費(fèi)習(xí)慣的變化，對(duì)公共服務(wù)的需求日益增多，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”可使公共服務(wù)越來(lái)越便捷，要充分發(fā)揮數(shù)字資源的作用，建立可以共享數(shù)據(jù)的移動(dòng)應(yīng)用平臺(tái)，讓人們能隨時(shí)隨地地享受到 “數(shù)字城市生活”，以數(shù)字化來(lái)推進(jìn)市域治理的現(xiàn)代化。

在大連市，智慧化建設(shè)已經(jīng)開(kāi)始落地，如大連市公安局推行的 “智慧警務(wù)”、大連市交通委員會(huì)推行的 “智慧交通”等，都是智慧化建設(shè)的成功案例。然而，要想提高大連市的治理現(xiàn)代化水平，還需要進(jìn)一步完善智慧化建設(shè)。首先，要加強(qiáng)數(shù)據(jù)的共享和整合。不同部門(mén)之間的數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象仍然存在，需要通過(guò)政府主導(dǎo)的平臺(tái)將數(shù)據(jù)進(jìn)行整合和共享。其次，要提高數(shù)據(jù)的安全保障。隨著物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，信息資源日益豐富，信息資源的安全性問(wèn)題也日益突出。所以，必須要有一個(gè)健全的數(shù)據(jù)安全保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)數(shù)據(jù)隱私保護(hù)。最后，在推進(jìn)智慧化建設(shè)的過(guò)程中，政府也應(yīng)當(dāng)注重民生需求，加強(qiáng)市民的參與和反饋。提高大連市的治理現(xiàn)代化水平，智慧化建設(shè)是必不可少的重要環(huán)節(jié)。相信在不久的將來(lái)，大連市將成為智慧城市建設(shè)的典范。[3]

五、結(jié)束語(yǔ)

目前我們國(guó)家正在經(jīng)歷著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，社會(huì)治理所面對(duì)的國(guó)內(nèi)環(huán)境變得越發(fā)復(fù)雜，而國(guó)際形勢(shì)也十分嚴(yán)峻，不容小覷。為解決好社會(huì)治理所面臨的矛盾和困難，需要不斷創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制和措施。市域治理現(xiàn)代化的建立是黨和國(guó)家進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)治理的全面深化，是更好的建設(shè)社會(huì)秩序和維持社會(huì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性的的必要措施。顯而易見(jiàn)，建立市域治理現(xiàn)代化對(duì)目前的社會(huì)治理是恰到好處，具有非常深刻的意義。要加速推進(jìn)城市治理的現(xiàn)代化，就要緊緊把握 “讓群眾滿意”的基本要求，不斷加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織和號(hào)召力。與此同時(shí)，還需要在理順體制機(jī)制上做文章，讓市域治理現(xiàn)代化的各項(xiàng)工作成為常態(tài)化、長(zhǎng)效化的工作，堅(jiān)持技術(shù)創(chuàng)新，將重點(diǎn)放在提高市域治理現(xiàn)代化指揮系統(tǒng)的信息化水平上，更加重視將社會(huì)各方的力量都聚集起來(lái)，形成一種多管齊下、全民參與的強(qiáng)大合力。放眼未來(lái)，大連市要更加積極主動(dòng)的為市域治理現(xiàn)代化提出優(yōu)化路徑，要深度融合本市治理現(xiàn)代化的真實(shí)情況，并且高度贊揚(yáng)和鼓勵(lì)基層組織在推動(dòng)市域治理現(xiàn)代化的方式方法上面大膽摸索試驗(yàn)，不斷為推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化注入新興力量。

參考文獻(xiàn)：

[1] 龐金友.“中國(guó)之治”的市域之維 新時(shí)代市域治理現(xiàn)代化的邏輯與方略[J].人民論壇，2020，69（35）：78-80.

[2] 閔長(zhǎng)毅.市域社會(huì)治理現(xiàn)代化：有機(jī)團(tuán)結(jié)與法治紐帶[J].社會(huì)科學(xué)家，2023（03）：107-112.

[3] 趙竹茵.市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的深層邏輯：基于國(guó)家構(gòu)建視角[J].探求，2023（03）：74-86.

基金項(xiàng)目： “大連民族大學(xué)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃 （國(guó)家級(jí)202312026005）”資助。

作者簡(jiǎn)介： 劉曉艷，女，漢族，重慶人，本科在讀，研究方向：行政管理研究；

歐雨童，女，漢族，遼寧鐵嶺人，本科在讀，研究方向：行政管理研究；

劉穎 （通訊作者），女，漢族，遼寧大連人，博士，行政管理系教師、副教授，研究方向：政治學(xué)理論與公共政策研究。