多源流理論視角下我國新時(shí)代基礎(chǔ)教育“強(qiáng)師計(jì)劃”政策議程的形成過程探析

李曉娜 張警之 范曉東

摘要基于多源流理論的問題源流、政策源流和政治源流三個(gè)方面對新時(shí)代基礎(chǔ)教育“強(qiáng)師計(jì)劃”政策議程的形成過程進(jìn)行探析。研究發(fā)現(xiàn)，在基礎(chǔ)教育“強(qiáng)師計(jì)劃”政策出臺過程中，我國中小學(xué)教師資源配置、農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)等系列數(shù)據(jù)指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、政策運(yùn)行反饋信息等共同構(gòu)成了問題源流；政府部門的理性選擇、人大代表和政協(xié)委員對政策提案的推動(dòng)、專家學(xué)者的建言獻(xiàn)策共同組成了政策流；黨中央執(zhí)政理念和國民情緒共同構(gòu)成了政治流。全國“兩會(huì)”的召開為新時(shí)代基礎(chǔ)教育“強(qiáng)師計(jì)劃”政策議程的設(shè)立創(chuàng)造了良好契機(jī)，“政策之窗”在政治源流中被悄然打開，合力推動(dòng)了新時(shí)代基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍建設(shè)政策的出臺，政策議程最終形成。

關(guān)鍵詞教師隊(duì)伍建設(shè)；“強(qiáng)師計(jì)劃”；政策議程；多源流理論

中圖分類號G521

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號2095-5995（2023）02-0032-04

2022年4月，教育部、中央宣傳部等八部門聯(lián)合印發(fā)《新時(shí)代基礎(chǔ)教育強(qiáng)師計(jì)劃》（以下簡稱“強(qiáng)師計(jì)劃”），旨在培養(yǎng)造就高素質(zhì)專業(yè)化創(chuàng)新型中小學(xué)教師隊(duì)伍，著力構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系，推動(dòng)教育高質(zhì)量發(fā)展。對新時(shí)代基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì)與規(guī)劃，旨在全面深化教師隊(duì)伍改革，為新時(shí)代教師隊(duì)伍整體水平提升提供有力的制度保障。那么，“強(qiáng)師計(jì)劃”為何會(huì)進(jìn)入決策者的視野？其中的政策要素是如何呈現(xiàn)的？這些政策要素在政策議程形成中又發(fā)揮著怎樣的作用？本研究試圖運(yùn)用多源流理論來闡釋新時(shí)代基礎(chǔ)教育“強(qiáng)師計(jì)劃”政策議程形成的發(fā)展內(nèi)因與演進(jìn)過程。

一、多源流理論闡釋

多源流理論以研究模糊狀態(tài)下公共政策的制定過程為目標(biāo)，旨在探索當(dāng)代公共決策的規(guī)律，提高公共決策的有效性。［1］金登提出在整個(gè)政策系統(tǒng)中存在三種源流：問題、政策和政治。問題源流旨在揭示社會(huì)實(shí)際情況，通過一系列指數(shù)形式反映的項(xiàng)目情況、焦點(diǎn)事件、現(xiàn)行項(xiàng)目運(yùn)作情況的反饋信息得以展示。政策源流是指在共同體中產(chǎn)生的各種政策備選方案和主張。政治源流包含三個(gè)主要因素，即國民情緒的變化、壓力集團(tuán)的爭奪行動(dòng)和政府的變更。一般來說，這三大源流互相獨(dú)立，但在某個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，在政策企業(yè)家的推動(dòng)下，上述三大源流匯合到一起，問題就會(huì)被提上議程，這樣的時(shí)間點(diǎn)即“政策窗口”，它是提案支持者們推廣其方案或吸引別人重視他們的特殊問題的機(jī)會(huì)［2］。

由于中國和美國存在不同的政策環(huán)境與體制機(jī)制，簡單照搬并不能科學(xué)解釋我國公共政策出臺的內(nèi)在機(jī)理。我國是由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、人民民主專政的社會(huì)主義國家，人民當(dāng)家作主、人民的事情人民說了算是我國相較于其他國家最大的特點(diǎn)與優(yōu)勢。在我國，政策企業(yè)家的角色通常由人大代表、政協(xié)委員和專家學(xué)者等擔(dān)任，他們在識別那些“非解決不可”的問題后，便開始找尋可行的建議，并自愿為之代言。因此，在我國現(xiàn)實(shí)狀況下，某個(gè)政策在形成或變遷的過程中，有時(shí)會(huì)發(fā)生某個(gè)源流的變化帶動(dòng)整個(gè)政策過程發(fā)生顛覆性變化的現(xiàn)象，也會(huì)出現(xiàn)某個(gè)源流的變化影響另外兩個(gè)源流的情況，因此需要將多源流理論合理地置于中國基本國情與政治體制之下。［3］鑒于此，本文對多源流理論分析模型做出修正，如圖1所示，使其更符合我國實(shí)際。

二、新時(shí)代基礎(chǔ)教育“強(qiáng)師計(jì)劃”政策議程的形成過程

（一）問題源流：社會(huì)聚焦基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍建設(shè)問題

1.數(shù)據(jù)指標(biāo)：教師資源配置不均衡，農(nóng)村教師水平不高

數(shù)據(jù)指標(biāo)可以直觀呈現(xiàn)當(dāng)下社會(huì)問題的存在現(xiàn)狀，從而使得問題逐漸進(jìn)入政策視野。一是中小學(xué)教師資源配置問題。城鄉(xiāng)教師資源不均衡長期為人詬病，尤其是在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，集中表現(xiàn)為教師之間的學(xué)歷差距與高學(xué)歷教師的分布比例失調(diào)。根據(jù)2013年中國城鄉(xiāng)中小學(xué)教師學(xué)歷比較數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，城區(qū)初中學(xué)校擁有研究生學(xué)歷的教師占比3.15%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于鎮(zhèn)的0.54%和農(nóng)村的0.41%；城區(qū)初中學(xué)校擁有本科學(xué)歷的教師占比83.03%，大于鎮(zhèn)的71.16%和農(nóng)村的65.65%；鄉(xiāng)村初中學(xué)校擁有專科學(xué)歷的教師比重為32.76%，大于鎮(zhèn)的27.51%和城區(qū)的13.55%。［4］二是農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)問題，核心是農(nóng)村教師的質(zhì)量問題。東北師范大學(xué)中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院研究人員按照省會(huì)城市、地級市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村屯五個(gè)地域?qū)蛹墝δ呈⌒W(xué)階段教師的知識水平進(jìn)行測試，平均成績依次為79.95分、67.46分、60.84分、45.87分、38.54分。［5］由此可見，農(nóng)村教師隊(duì)伍水平提升需作為一項(xiàng)持久的系統(tǒng)工程。

2.焦點(diǎn)事件：教師職業(yè)道德失范問題多發(fā)，引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情

無論時(shí)代如何變化，師德始終是教師最為重要的素養(yǎng)，這也是世界范圍內(nèi)的主流價(jià)值觀。對“師德”問題的零容忍是國家和社會(huì)對師德問題態(tài)度的集中表現(xiàn)。然而，近些年來，媒體報(bào)道教師職業(yè)道德失范事件越來越多。例如，2018年以來，教育部連續(xù)公開曝光十批違反教師職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則典型案例七十余人，其中涉及有償補(bǔ)課、體罰學(xué)生、性騷擾和性侵犯、學(xué)術(shù)不端等失范行為。［6］一系列有關(guān)師德失范焦點(diǎn)事件的發(fā)生，引起了社會(huì)對于師德師風(fēng)建設(shè)的廣泛關(guān)注，這在客觀上迫切要求建立教職員工準(zhǔn)入查詢制度，以保證基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍的總體師德師風(fēng)水平。總之，焦點(diǎn)事件有效強(qiáng)化了問題源流的廣度，促使師德師風(fēng)問題進(jìn)入政策共同體的視野，從而助力政策議程被提上日程。

3.政策反饋：多項(xiàng)農(nóng)村教師隊(duì)伍補(bǔ)充政策存在執(zhí)行困境

政策實(shí)施過程中的反饋信息會(huì)在一定程度上引起決策者的注意，對政策實(shí)施情況的重新審查也會(huì)促進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)改革，從而推動(dòng)問題源流轉(zhuǎn)化為政策問題。有關(guān)教師隊(duì)伍建設(shè)的多項(xiàng)政策自出臺以來，雖然都在平穩(wěn)運(yùn)行，但仍然出現(xiàn)了一系列新的待解決的問題。例如，國家非常重視對農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策補(bǔ)充，如采取“特崗計(jì)劃”和“公費(fèi)師范生”等進(jìn)一步完善政策。［7］可是，隨著農(nóng)村教師群體數(shù)量的不斷擴(kuò)大以及政策的深入執(zhí)行，關(guān)鍵性問題會(huì)發(fā)生變化，甚至?xí)霈F(xiàn)新的問題，如農(nóng)村教師待遇保障和激勵(lì)機(jī)制存在執(zhí)行困境，因此農(nóng)村教師希望有進(jìn)一步的補(bǔ)充政策能夠有效解決工資待遇、住房保障、子女教育等多種現(xiàn)實(shí)問題。

（二）政策源流：教師隊(duì)伍建設(shè)的政策建議與備選方案

1.中央政府部門的理性選擇

近十年來，中央政府部門不斷加強(qiáng)對教師隊(duì)伍建設(shè)的政策支持與保障，不斷優(yōu)化教師隊(duì)伍建設(shè)體系。例如，2012年8月頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)教師思想政治教育和師德建設(shè)，有效提高教師專業(yè)化水平，同時(shí)要保障教師合法權(quán)益和待遇；2018年3月頒發(fā)的《教師教育振興行動(dòng)計(jì)劃（2018—2022）》指出要在5年內(nèi)，辦好一批高水平、有特色的教師教育院校和師范類專業(yè)，健全教師培養(yǎng)培訓(xùn)體系，有效促進(jìn)教師綜合素質(zhì)、專業(yè)化水平和創(chuàng)新能力顯著提升。通過梳理近十年來國家出臺的相關(guān)教師政策文件，我們可以整體把握政府部門關(guān)于教師隊(duì)伍建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和宏觀規(guī)劃。由此可以推斷，此次“強(qiáng)師計(jì)劃”是國家為促進(jìn)教師隊(duì)伍更好更快發(fā)展而采取的重要舉措，早已進(jìn)入政策決策者的視野。

2.全國人大代表的議案和政協(xié)委員的提案

全國人大代表和政協(xié)委員是人民群眾的代言人，其議案、提案和建議會(huì)極大地豐富基礎(chǔ)教育“強(qiáng)師計(jì)劃”政策的“政策原湯”。通常，在每年召開的“兩會(huì)”期間，他們立足與人民利益息息相關(guān)的事件出發(fā)，提交相關(guān)的議案和建議，這是基礎(chǔ)教育“強(qiáng)師計(jì)劃”改革政策進(jìn)入決策者視野的關(guān)鍵時(shí)刻。例如，2022年3月，中國教育報(bào)刊社舉行座談會(huì)，部分全國人大代表、全國政協(xié)委員、教育部有關(guān)司局負(fù)責(zé)人等參會(huì)，共同商討兩會(huì)教育熱點(diǎn)問題。全國人大代表、北京師范大學(xué)中國教育政策研究院執(zhí)行院長張志勇針對義務(wù)教育師資均衡問題提出要合理安排與管理優(yōu)秀教師的流動(dòng)問題，并對底部學(xué)校實(shí)施提升戰(zhàn)略。同時(shí)，還有其他全國人大代表及政協(xié)委員對教師隊(duì)伍建設(shè)提出了建議?？傊A(chǔ)教育教師隊(duì)伍建設(shè)問題在政策共同體的推動(dòng)下進(jìn)入了公眾視野，從而引起了政策決策者的關(guān)注。

3.專家學(xué)者的建言獻(xiàn)策

專家學(xué)者一般通過論文、專著、學(xué)術(shù)會(huì)議等多種方式來傳達(dá)自身的學(xué)術(shù)主張和建議。第一，在論文方面，截至2022年3月底，CNKI數(shù)據(jù)庫中關(guān)于“中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)”主題、發(fā)表在核心期刊上的論文約630篇，這些研究成果為基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍建設(shè)政策窗口的開啟奠定了重要的基礎(chǔ)。例如，項(xiàng)賢明教授提出需要繼續(xù)深化基礎(chǔ)教育師資管理體制改革，實(shí)行教育人力資源的預(yù)算管理。［8］杜志強(qiáng)教授針對城市與農(nóng)村教師資源不均衡等一系列問題，提出在提高農(nóng)村中小學(xué)教師崗位吸引力的同時(shí)也要有效發(fā)揮供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對提升教師教育水平的作用。［9］第二，在專著方面，2015年6月，曾曉東撰寫《教師藍(lán)皮書：中國中小學(xué)教師發(fā)展報(bào)告》一書，總結(jié)了我國教師數(shù)量、質(zhì)量以及工作負(fù)擔(dān)等教師隊(duì)伍建設(shè)的基本問題；2021年10月，孟繁華撰寫《堅(jiān)持把教師隊(duì)伍建設(shè)作為基礎(chǔ)工作》一書，強(qiáng)調(diào)建設(shè)一支高素質(zhì)專業(yè)化教師隊(duì)伍的重大意義，等等。第三，在學(xué)術(shù)會(huì)議方面，近年來，北京師范大學(xué)、華東師范大學(xué)、東北師范大學(xué)等通過舉辦一系列學(xué)術(shù)會(huì)議發(fā)表對于教師隊(duì)伍建設(shè)的看法與建議?？傊?，這些專家學(xué)者的研究成果或建議極大地豐富了“政策原湯”，在一定程度上會(huì)引起政策制定者的注意。

（三）政治源流：黨中央對教師隊(duì)伍建設(shè)的指示及公眾的高度關(guān)注

1.執(zhí)政理念：黨中央堅(jiān)持把教師隊(duì)伍建設(shè)作為基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性工作

黨的十八大以來，習(xí)近平多次在講話、考察、回信、批示中表達(dá)了對教育事業(yè)的重視和教師職業(yè)的尊敬，強(qiáng)調(diào)了新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)對于教育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用。例如，2021年3月6日，習(xí)近平在看望參加全國政協(xié)十三屆四次會(huì)議的教育界委員時(shí)發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)教師定向培養(yǎng)和精準(zhǔn)培訓(xùn)，深入實(shí)施鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃。2022年9月7日，習(xí)近平回信勉勵(lì)北京師范大學(xué)“優(yōu)師計(jì)劃”師范生，畢業(yè)后到祖國和人民最需要的地方去，努力成為黨和人民滿意的“四有”好老師。這些關(guān)于教師隊(duì)伍建設(shè)的重要論述總體反映出黨中央以教育為本的執(zhí)政理念，這成為“強(qiáng)師計(jì)劃”政策議程形成的內(nèi)生推動(dòng)力。概括來說，習(xí)近平關(guān)于教師隊(duì)伍建設(shè)的重要論述總體包含三點(diǎn)要義：提高教師地位，明確教師的責(zé)任使命；提高教師綜合素養(yǎng)，培養(yǎng)終身學(xué)習(xí)品質(zhì)；建立以師范院校為主體、高水平非師范院校參與的中國特色教師教育體系。［10］黨中央對教師隊(duì)伍建設(shè)問題的重視，極大地提高了基礎(chǔ)教育“強(qiáng)師計(jì)劃”改革政策提上議程的可能性。

2.國民情緒：社會(huì)公眾迫切希望加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)

國民情緒是一種存在于大多數(shù)民眾之中的思想傾向或輿論導(dǎo)向，其變化對政策議程的形成具有重要影響。在新媒體時(shí)代，社會(huì)公眾的思想傾向與輿論觀點(diǎn)通常借助報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、微博等傳播，從而促使某個(gè)問題的關(guān)注度逐漸提升。在2022年全國“兩會(huì)”來臨之際，關(guān)于教育的話題再一次升溫成為社會(huì)議論的焦點(diǎn)。根據(jù)中國教育報(bào)刊社數(shù)據(jù)中心對“兩會(huì)”前一周的輿情監(jiān)測分析，2月24日—3月2日與教育相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)文章共計(jì)100536篇/條，其中與教師隊(duì)伍相關(guān)的主題網(wǎng)絡(luò)文章2641篇/條。整體而言，公眾對于師德師風(fēng)、教師培養(yǎng)、教師待遇、鄉(xiāng)村教育振興等話題的關(guān)注度較高。由此可見，公眾對于教師隊(duì)伍建設(shè)展開了激烈討論，如何推進(jìn)基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍建設(shè)等問題成為熱議的焦點(diǎn)。

（四）三大源流的匯合與“政策之窗”的開啟

在多源流理論視域下，每一條源流都有其自身的作用和功能。只有在某個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上三條源流相互匯合，“政策之窗”順利開啟，議題才能進(jìn)入政策議程。其中，問題源流中問題的緊迫程度以及影響范圍的廣度決定了問題是否會(huì)被政治源流所關(guān)注，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)問題源流與政治源流的匯合；問題源流與政策源流會(huì)處于反復(fù)交匯的狀態(tài)，其原因在于各種備選方案會(huì)得到不斷完善；政策源流與政治源流也遵循相互融合的發(fā)展態(tài)勢，各種備選方案經(jīng)過政治源流的不斷篩選與驗(yàn)證，才能增加其進(jìn)入政策議程過程的可能性。［11］

在基礎(chǔ)教育“強(qiáng)師計(jì)劃”政策議程的形成中，問題流中教師資源配置不均衡、教師職業(yè)道德失范問題多發(fā)和多項(xiàng)農(nóng)村教師隊(duì)伍補(bǔ)充政策存在執(zhí)行困境三方面共同引起了決策者對于優(yōu)化解決措施的注意，為政策出臺奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。中央政府部門、全國人大代表和政協(xié)委員、專家學(xué)者關(guān)于教師隊(duì)伍建設(shè)的理性思考與研究認(rèn)識，為政策出臺提供了堅(jiān)實(shí)的政策來源。與此同時(shí)，黨中央執(zhí)政理念、社會(huì)公眾訴求等政治環(huán)境組成了政治源流，對問題源流和政策源流進(jìn)行了識別與篩選，指明了教師隊(duì)伍建設(shè)總體發(fā)展方向，推動(dòng)了基礎(chǔ)教育“強(qiáng)師計(jì)劃”政策的出臺。另外，政策倡導(dǎo)者積極行動(dòng)，推動(dòng)三大源流相互匯合，并最終推動(dòng)政策議程的形成。2022年全國“兩會(huì)”的召開為新時(shí)代基礎(chǔ)教育“強(qiáng)師計(jì)劃”政策議程的設(shè)立提供了良好契機(jī)，“政策之窗”在政治源流中被悄然打開。之后，教育部門匯集多方力量研制文件，并通過廣泛調(diào)研與征求意見進(jìn)行文件補(bǔ)充。2022年4月，教育部等八部門聯(lián)合印發(fā)“強(qiáng)師計(jì)劃”，政策議程得以最終形成。

三、研究結(jié)論與討論

本文采用多源流理論對我國新時(shí)代基礎(chǔ)教育“強(qiáng)師計(jì)劃”政策議程形成過程進(jìn)行了深度探討。研究發(fā)現(xiàn)，“強(qiáng)師計(jì)劃”政策的出臺是問題源流、政策源流和政治源流三大源流匯合、政策倡導(dǎo)者積極推動(dòng)等一系列內(nèi)外部因素綜合作用的結(jié)果。該研究的理論價(jià)值在于進(jìn)一步紓解了多源流理論在中國本土化研究過程中的局限性，增強(qiáng)了其對政策研究與政策議程形成的解釋力。該研究的實(shí)踐價(jià)值在于深度闡釋了政策決策機(jī)制的內(nèi)在機(jī)理，為新政策的制定與出臺提供了有益的參考。三大源流的交匯催生著系統(tǒng)的、高質(zhì)量的教育體系的建立，而不是某一層面或者某一領(lǐng)域的提升。相比之前的相關(guān)政策文件，“強(qiáng)師計(jì)劃”政策更具系統(tǒng)性，是全方位多領(lǐng)域的體系性文件，如該政策中關(guān)于師范教育基地的建立、教師發(fā)展機(jī)構(gòu)的建立等措施正是全面深化與系統(tǒng)改革的應(yīng)有之策?！皬?qiáng)師計(jì)劃”政策的出臺將全面推動(dòng)基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍建設(shè)。需要強(qiáng)調(diào)的是，在具體的政策執(zhí)行過程中，政策決策者及廣大專家學(xué)者仍要及時(shí)監(jiān)控政策在多大程度上回應(yīng)了三大源流中的問題流，繼續(xù)關(guān)注不斷變化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)動(dòng)態(tài)問題。只有解決好這些問題，才能有效破解教師隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展之困境。

（李曉娜張警之范曉東，山西師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，太原030031）

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［11］包海芹，方伊凝.多源流理論視角下的“雙一流”建設(shè)政策議程設(shè)置分析［J］.復(fù)旦教育論壇，2021（4）：92.99.

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