《消防法》中責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)存在的問(wèn)題及解決措施

唐 蕾

保定市滿城區(qū)消防救援大隊(duì)，河北 保定 071000

按照《中華人民共和國(guó)消防法》（以下簡(jiǎn)稱《消防法》）的規(guī)定，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)是行政機(jī)關(guān)對(duì)違反消防法律法規(guī)的行為采取的一種處罰措施。由于《消防法》中沒(méi)有明確規(guī)定其具體含義，學(xué)界對(duì)這一行政處罰形式有不同的認(rèn)識(shí)。在消防執(zhí)法實(shí)踐中，關(guān)于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)適用范圍、執(zhí)行程序以及救濟(jì)途徑等方面的問(wèn)題也普遍存在。

一、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的存在問(wèn)題

（一）執(zhí)法主體不統(tǒng)一

責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)在性質(zhì)上屬于行政強(qiáng)制措施，執(zhí)法主體一般為消防機(jī)構(gòu)，如因國(guó)家重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)需要或重大火災(zāi)隱患整改需要。但實(shí)踐中，有些地區(qū)也有公安機(jī)關(guān)、政府組成部門和行業(yè)主管部門作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的決定的情況。執(zhí)法主體不統(tǒng)一容易造成行政相對(duì)人無(wú)所適從或者認(rèn)為有爭(zhēng)議而導(dǎo)致投訴舉報(bào)增多。消防機(jī)構(gòu)、政府組成部門和行業(yè)主管部門在法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的決定，若相關(guān)行政相對(duì)人不服，向上級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核，上級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法受理。

由于執(zhí)法主體不統(tǒng)一，在實(shí)踐中容易導(dǎo)致行政相對(duì)人產(chǎn)生爭(zhēng)議：有的行政相對(duì)人認(rèn)為責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)屬于行政強(qiáng)制措施，不應(yīng)再向公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核；有的行政相對(duì)人認(rèn)為政府組成部門和行業(yè)主管部門作出的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)決定是具體行政行為，應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督和審查［1］。對(duì)此，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《程序規(guī)定》）第五條，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)可以依法實(shí)施監(jiān)督檢查。

（二）適用條件不明確

責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的法律依據(jù)主要有《消防法》第七十條、第六十四條、第八十一條等，其中關(guān)于“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所發(fā)生火災(zāi)”的規(guī)定在實(shí)踐中是認(rèn)定“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所發(fā)生火災(zāi)”的主要依據(jù)，但同時(shí)也有其他相關(guān)法律法規(guī)對(duì)此予以規(guī)定。例如《消防法》第六十四條第二款規(guī)定：“有下列情形之一的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)：用火、用氣人員和物資準(zhǔn)備不足，消防設(shè)施器材配備不能滿足防火安全要求?！逼渲小叭藛T準(zhǔn)備不足”這一條件對(duì)于部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所來(lái)說(shuō)確實(shí)是個(gè)難題，但《消防法》并未就此對(duì)其作出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為在“人員準(zhǔn)備不足”這一條件應(yīng)參照《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）的相關(guān)規(guī)定予以界定。

（三）程序設(shè)置不規(guī)范

消防法律法規(guī)中關(guān)于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的程序設(shè)置較為完善，且各省市消防條例中關(guān)于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的程序規(guī)定也較為健全。但《消防法》第七十二條、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第十六條等相關(guān)條款對(duì)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)作出了詳細(xì)且具有可操作性的規(guī)定，但這些條文從實(shí)質(zhì)上看并未起到指導(dǎo)消防執(zhí)法工作、明確行政處罰程序的作用［2］。例如筆者曾參與過(guò)某建設(shè)工程項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查工作，該建設(shè)工程僅存在部分裝修材料準(zhǔn)備不足、不滿足使用功能要求等情況，但并未被認(rèn)定為重大火災(zāi)隱患項(xiàng)目而被責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。在執(zhí)法實(shí)踐中有些執(zhí)法人員可能認(rèn)為只要發(fā)生火災(zāi)就可以認(rèn)定為重大火災(zāi)隱患而責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。

（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)執(zhí)行難

在消防工作實(shí)踐中，常有一些單位或個(gè)人認(rèn)為消防執(zhí)法人員實(shí)施責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)是一種“以罰代管”的行為，給消防安全管理帶來(lái)了一定的安全隱患，因而不配合甚至對(duì)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)決定拒不執(zhí)行［3］。如《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》（GB 50016-2014）第6．1．5 條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得擅自變動(dòng)或者損壞、挪用或者停用建筑消防設(shè)施”“有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定落實(shí)崗位消防安全責(zé)任制，制定滅火和應(yīng)急疏散預(yù)案”。其中主要原因是法律沒(méi)有明確責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的法律責(zé)任，即使要實(shí)施，也存在一定難度。筆者認(rèn)為這一問(wèn)題之所以在消防執(zhí)法工作中長(zhǎng)期存在，關(guān)鍵是缺少對(duì)《消防法》對(duì)行政處罰行為的細(xì)化和明確。在筆者看來(lái)，能否賦予行政機(jī)關(guān)一定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵。

（五）救濟(jì)程序缺失

責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)是一種行政強(qiáng)制措施，其存在的目的之一就是預(yù)防或消除違法行為而采取的預(yù)防性措施，因而不具有終局性效力。盡管《消防法》將責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)規(guī)定為行政處罰，但在性質(zhì)上屬于一種行政強(qiáng)制措施，因而在其設(shè)定與實(shí)施過(guò)程中可以對(duì)相對(duì)人進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)。但《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第十六條明確規(guī)定：“消防監(jiān)督檢查人員對(duì)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患或者消防違法行為應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)《當(dāng)場(chǎng)處罰決定書(shū)》并當(dāng)場(chǎng)予以糾正或者實(shí)施臨時(shí)查封；對(duì)臨時(shí)查封的場(chǎng)所、設(shè)施或者設(shè)備、物品以及違法所得應(yīng)當(dāng)立即予以先行登記保存。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)復(fù)議、不提起行政訴訟又不履行行政決定的，作出行政處罰決定的消防救援機(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”第五十七條第三款則明確：“在執(zhí)行過(guò)程中，當(dāng)事人對(duì)執(zhí)行方式有異議或者認(rèn)為存在錯(cuò)誤、遺漏的，可以口頭或者書(shū)面形式提出異議；逾期未提出異議被駁回的，應(yīng)當(dāng)依法向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。但是，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)既不申請(qǐng)復(fù)議又不提起行政訴訟，又不履行行政決定的情形除外?！边@些條款明確了被責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)企業(yè)可以向作出處罰決定的消防救援機(jī)構(gòu)提出復(fù)議或訴訟等救濟(jì)權(quán)利［4-5］。但有些地方法規(guī)則沒(méi)有規(guī)定被責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)企業(yè)是否可以提起復(fù)議訴訟等救濟(jì)程序這一問(wèn)題，例如《北京市消防條例》第十九條就規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)處罰決定不服的，可以在收到該處罰決定書(shū)之日起15日內(nèi)，向作出決定機(jī)關(guān)所在地縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。”

二、針對(duì)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的存在問(wèn)題的解決辦法

（一）明確執(zhí)行主體

現(xiàn)行消防法律法規(guī)中，對(duì)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)執(zhí)法主體不明確，主要集中在《消防法》與《行政處罰法》中。為了更好地保障公民的權(quán)利，將消防安全責(zé)任落實(shí)到每個(gè)公民身上，在修訂《消防法》時(shí)增加了對(duì)單位拒不履行責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)決定的處罰主體。例如，《消防法》第六十七條規(guī)定：“消防機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)單位存在火災(zāi)隱患的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正。對(duì)拒不改正的，消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以行政處罰?！钡诹藯l規(guī)定：“對(duì)單位在建筑工程、電氣燃?xì)饩€路、消防設(shè)施器材以及儲(chǔ)存物品等方面存在安全隱患并拒不整改的，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)督促其落實(shí)整改措施?！钡谒氖粭l規(guī)定：“違反本條例第六十七條第二款規(guī)定的，由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正；逾期不改的，處一千元以上五千元以下罰款?！比欢趯?shí)踐中并沒(méi)有形成統(tǒng)一的執(zhí)法思路與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)對(duì)立法與實(shí)務(wù)部門意見(jiàn)分析，筆者認(rèn)為在目前執(zhí)法情況下有必要對(duì)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)行為進(jìn)行明確定義。

（二）嚴(yán)格遵循章程

根據(jù)《消防法》第五十六條和第六十四條的規(guī)定，消防救援機(jī)構(gòu)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)決定時(shí)應(yīng)當(dāng)制作《責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)通知書(shū)》，并按照規(guī)定的形式告知當(dāng)事人。根據(jù)《消防法》第五十六條規(guī)定，消防救援機(jī)構(gòu)向單位下達(dá)《責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)通知書(shū)》后，應(yīng)當(dāng)書(shū)面告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有陳述和申辯、申請(qǐng)聽(tīng)證等權(quán)利；有當(dāng)事人要求舉行聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽(tīng)證。因此，消防救援機(jī)構(gòu)向單位下達(dá)《責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)通知書(shū)》后要將《責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)通知書(shū)》抄送給被處罰對(duì)象以及當(dāng)事人所在單位或者上級(jí)主管單位。

在實(shí)踐中，有的消防救援機(jī)構(gòu)在責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)時(shí)沒(méi)有制作《責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)通知書(shū)》，或者存在形式不規(guī)范等問(wèn)題。從內(nèi)容上看，有的只有一條，有的只有兩條或者三條；有的不列明“可以”實(shí)施哪一類具體行政行為，或者列明了“可以”實(shí)施哪幾類具體行政行為［6］。對(duì)于這種情況，本文認(rèn)為是違反程序規(guī)定的。根據(jù)《行政處罰法》第二十七條、《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）第二十二條的規(guī)定，消防救援機(jī)構(gòu)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)決定時(shí)必須按照法定期限。因此，如果不制作《責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)通知書(shū)》就對(duì)當(dāng)事人實(shí)施消防安全違法行為實(shí)施行政處罰的話，是不合法的。而且本文認(rèn)為這樣設(shè)置程序更有利于保證行政處罰決定公正合理，因?yàn)橐坏┬姓幜P決定錯(cuò)誤或者存在瑕疵時(shí)，就需要啟動(dòng)相應(yīng)程序予以補(bǔ)救和糾正［7］。

（三）設(shè)置科學(xué)有效的執(zhí)行程序

首先，必須嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的前置程序。在做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的決定前，應(yīng)充分聽(tīng)取被責(zé)令方的陳述申辯，并有充足的證據(jù)支持決定的合法性和合理性。其次，要設(shè)立合理的執(zhí)行期限和執(zhí)行方式。例如，對(duì)于一些可逆的安全隱患，可以設(shè)定一個(gè)合理的整改期限，并允許在整改完畢后恢復(fù)生產(chǎn)。對(duì)于存在重大安全隱患的企業(yè)，應(yīng)立即執(zhí)行停產(chǎn)停業(yè)，并組織專業(yè)人員進(jìn)行全面檢查。最后，應(yīng)該建立有效的監(jiān)督和申訴機(jī)制，既可以確保責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的決定得到有效執(zhí)行，又可以防止濫用權(quán)力、侵犯企業(yè)合法權(quán)益。

（四）強(qiáng)化宣教、嚴(yán)格執(zhí)法

1．宣傳教育。一方面，要提升公眾對(duì)《消防法》的認(rèn)知度和理解度，特別是要讓企業(yè)了解責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的法律依據(jù)、操作程序以及可能產(chǎn)生的后果。要增強(qiáng)企業(yè)自我防護(hù)意識(shí)，讓他們認(rèn)識(shí)到消防安全不僅僅是遵守法律的要求，更是保障自身生產(chǎn)安全、保護(hù)員工生命財(cái)產(chǎn)的必要手段。另一方面，定期組織消防安全培訓(xùn)和演習(xí)，通過(guò)多種形式和途徑向社會(huì)公眾廣泛宣傳《消防法》中明確規(guī)定的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”的內(nèi)容。比如通過(guò)發(fā)放宣傳單、舉辦講座、開(kāi)展培訓(xùn)等形式，向單位從業(yè)人員普及法律知識(shí)，提高企業(yè)的消防安全素質(zhì)和應(yīng)對(duì)能力；利用電視、廣播、報(bào)紙等新聞媒體進(jìn)行宣傳；在“119”消防宣傳日開(kāi)展集中宣傳活動(dòng)和有關(guān)單位自評(píng)工作；在各種節(jié)假日期間開(kāi)展多種形式、內(nèi)容豐富的安全生產(chǎn)教育活動(dòng)［8］。

2．嚴(yán)格執(zhí)法。一方面，要規(guī)范執(zhí)法程序，嚴(yán)格依法辦事，確保責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的決定公正、公開(kāi)、公平地執(zhí)行，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法與文明執(zhí)法相結(jié)合，從而提高消防安全管理水平，保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全。另一方面，提高執(zhí)法效能，對(duì)違法行為要快速響應(yīng)，做到發(fā)現(xiàn)一起、處理一起。針對(duì)重大、復(fù)雜案件，應(yīng)迅速啟動(dòng)專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，加大處罰力度，從而有效預(yù)防和減少消防安全違法行為的發(fā)生。

3．強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。一方面督促社會(huì)單位負(fù)責(zé)人加強(qiáng)管理，確保生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位有一名主要負(fù)責(zé)人直接負(fù)責(zé)消防安全工作；另一方面按照“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”“管業(yè)務(wù)必須管安全”和“一崗雙責(zé)”的要求，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管責(zé)任和主體責(zé)任［9-10］。

4．加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。各級(jí)消防部門要充分發(fā)揮消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)、公安派出所等基層力量的作用；加強(qiáng)監(jiān)督檢查力量建設(shè)，做到巡查不留死角、監(jiān)管不留空白。

三、結(jié)語(yǔ)

從理論上來(lái)看，在目前法律框架內(nèi)，消防部門實(shí)施責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行為是正確的，但從實(shí)踐上來(lái)看，消防部門在實(shí)施責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)過(guò)程中確實(shí)存在一些問(wèn)題。這需要我們?cè)诮窈蟮墓ぷ髦姓J(rèn)真總結(jié)和思考，尋求更加有效、快捷的方式方法，解決好消防執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中遇到的問(wèn)題和困難，確保消防監(jiān)督管理工作規(guī)范、有序推進(jìn)。筆者認(rèn)為，解決好這些問(wèn)題對(duì)于提升消防行政處罰執(zhí)行效率有著重要意義。鑒于此本文提出了一些建議和措施，以供參考。

中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系下，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)這種行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵循合法性、適當(dāng)性、合理性三個(gè)基本原則，堅(jiān)持法律保留和比例原則。根據(jù)我國(guó)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，作出停產(chǎn)停業(yè)的行政決定必須以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。在消防執(zhí)法實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真分析和研究責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)存在的問(wèn)題，制定有效對(duì)策，依法規(guī)范行使消防行政強(qiáng)制權(quán)，保障消防管理秩序和公共安全。