多源流理論視域下我國(guó)普惠托育服務(wù)政策議程設(shè)置分析*

孔 露 馮江英

（1 新疆師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，新疆烏魯木齊，830017）

（2 川北幼兒師范高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)前教育學(xué)院，四川廣元，628017）

近年來(lái)，為切實(shí)減輕家庭育兒負(fù)擔(dān)，有效釋放年輕人生育意愿，國(guó)家頒布了一系列令人期待的托育政策，發(fā)展普惠托育服務(wù)已然成為當(dāng)前增進(jìn)民生福祉、平衡家庭育兒職能與工作需求、實(shí)現(xiàn)國(guó)家人口戰(zhàn)略的重要配套支持政策。本研究基于多源流理論分析框架，聚焦普惠托育服務(wù)政策議程設(shè)置過(guò)程，探究政策形成的動(dòng)力因素和內(nèi)在機(jī)理，以期為普惠托育服務(wù)政策的有效實(shí)踐、科學(xué)優(yōu)化和完善提供參考。

一、多源流理論分析框架

多源流理論是一種獨(dú)特的公共政策形成過(guò)程分析框架，嘗試解釋為何一些社會(huì)問(wèn)題備受政府決策者關(guān)注而進(jìn)入政策議程，而另外一些問(wèn)題卻被排除在外。多源流理論包括三大源流：?jiǎn)栴}源流、政策源流和政治源流。問(wèn)題源流是指政策制定者對(duì)社會(huì)中“漂浮”的一些公共問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和關(guān)注，這些問(wèn)題通過(guò)系統(tǒng)指標(biāo)變化、焦點(diǎn)事件（事故、危機(jī)和災(zāi)難）、現(xiàn)行政策的評(píng)估反饋、預(yù)算約束等一系列關(guān)鍵因素而進(jìn)入政府決策部門(mén)的視野。政策源流是指由學(xué)者、政治家以及利益集團(tuán)等組成的政策共同體針對(duì)某個(gè)社會(huì)問(wèn)題競(jìng)相提出設(shè)想、建議和方案。這些“漂浮”在“政策原湯”周?chē)恼呓ㄗh能否被重視和采用，主要取決于這些政策意見(jiàn)的技術(shù)可行性、與主導(dǎo)價(jià)值觀的適切程度、公眾接受度等。〔1〕政治源流是指影響政策制定過(guò)程的一系列社會(huì)事件或政治活動(dòng)，主要包括對(duì)執(zhí)政理念、意識(shí)形態(tài)、政權(quán)變化、民眾情緒等因素的考量。在多源流理論這一分析框架中，“政策企業(yè)家”的作用不可低估。他們不僅能在政策源流中發(fā)揮持續(xù)影響，而且能在問(wèn)題源流中影響人們對(duì)問(wèn)題的關(guān)注和定義，還能在促進(jìn)三大源流的結(jié)合中發(fā)揮極為重要的作用。

多源流理論重視政策過(guò)程的未知性，強(qiáng)調(diào)非理性因素與偶發(fā)事件的作用，從動(dòng)態(tài)互動(dòng)的維度對(duì)政策制定過(guò)程進(jìn)行了理論解釋?！?〕許多研究者結(jié)合我國(guó)政策情境對(duì)多源流理論進(jìn)行不同程度的本土化調(diào)整和適切性分析，使該理論在我國(guó)社會(huì)政策實(shí)踐研究中表現(xiàn)出較強(qiáng)的生命力，對(duì)于分析我國(guó)普惠托育服務(wù)政策議程設(shè)置過(guò)程具有較強(qiáng)的適切性。

二、我國(guó)普惠托育服務(wù)政策議程設(shè)置的多源流分析

（一）問(wèn)題源流：指標(biāo)變化、焦點(diǎn)事件與反饋信息

問(wèn)題的識(shí)別與政策的出臺(tái)有著密切的關(guān)系。無(wú)論何時(shí)何地，在人們的周?chē)即嬖谥e(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題。哪些問(wèn)題才能引人注目？一般而言，問(wèn)題并不是因?yàn)橥饨鐗毫蛘邆€(gè)體的重視程度而引起決策者關(guān)注的，能夠進(jìn)入政府決策領(lǐng)域的問(wèn)題往往是因?yàn)槭艿街匾笜?biāo)變化的影響、焦點(diǎn)事件的催化或反饋信息的助推。

1.指標(biāo)變化的影響

清晰的指標(biāo)數(shù)據(jù)能夠使決策者直觀感受到問(wèn)題發(fā)展的緊迫性，指標(biāo)及其變化可能對(duì)政策議程設(shè)置產(chǎn)生重要影響。促進(jìn)人口增長(zhǎng)是政府制定托育政策期望達(dá)成的重要目標(biāo)考量。近年來(lái)，我國(guó)人口自然增長(zhǎng)率持續(xù)下降。因此，實(shí)施積極的人口生育政策及支持措施，尤其是推動(dòng)建立健全普惠托育服務(wù)政策體系，日益成為社會(huì)大眾的迫切需求和政府保障民生的核心要?jiǎng)?wù)。隨著人口生育政策的優(yōu)化調(diào)整，0—3 歲托育服務(wù)市場(chǎng)需求旺盛，而我國(guó)托育公共服務(wù)的供給能力卻有所滯后。多項(xiàng)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)托育機(jī)構(gòu)學(xué)位存在較大缺口。總之，不論是從持續(xù)下降的人口自然增長(zhǎng)率指標(biāo)還是從嚴(yán)重失衡的托育供求數(shù)據(jù)來(lái)看，發(fā)展普惠托育服務(wù)都應(yīng)當(dāng)成為時(shí)下政府部門(mén)的重要議題。

2.焦點(diǎn)事件的催化

問(wèn)題有時(shí)并不僅僅因?yàn)橐恍?shù)據(jù)指標(biāo)就得到凸顯，而是因?yàn)橛薪裹c(diǎn)事件吸引政府決策者的關(guān)注。焦點(diǎn)事件的出現(xiàn)能夠迅速吸引決策者的注意，助推問(wèn)題成為迫切需要探討的議程項(xiàng)目。近年來(lái)，隨著入托需求的持續(xù)增長(zhǎng)，托育市場(chǎng)存在巨大營(yíng)利空間。受逐利動(dòng)機(jī)驅(qū)使，眾多投資主體盲目跟進(jìn)，致使收費(fèi)混亂、師資不專(zhuān)業(yè)、課程不科學(xué)、照護(hù)質(zhì)量不高等問(wèn)題集中涌現(xiàn)，托育機(jī)構(gòu)欠費(fèi)跑路等事件時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響托育服務(wù)供給質(zhì)量，加劇了托育服務(wù)結(jié)構(gòu)性矛盾和供需矛盾，阻礙了托育服務(wù)行業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。廣大家長(zhǎng)對(duì)安全規(guī)范、價(jià)格合理、方便可及的普惠托育服務(wù)的期待異常強(qiáng)烈。這讓越來(lái)越多的決策者直觀意識(shí)到發(fā)展普惠托育服務(wù)事關(guān)民生福祉和國(guó)家大計(jì)，需要加快出臺(tái)相關(guān)政策予以規(guī)范治理。

3.反饋信息的助推

在托育項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，政府官員通過(guò)個(gè)別調(diào)查、系統(tǒng)監(jiān)控等多種方式收集反饋信息，了解托育服務(wù)行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r。這些反饋信息能夠促使一些問(wèn)題快速進(jìn)入決策者的視野。慘淡的托育供需數(shù)據(jù)，伴隨著時(shí)有報(bào)道的托育機(jī)構(gòu)負(fù)面事件，使家長(zhǎng)對(duì)普惠且優(yōu)質(zhì)托育服務(wù)的呼聲越來(lái)越高。在新聞媒體尤其是主流媒體的宣傳報(bào)道下，相關(guān)反饋信息很容易形成較大影響力，進(jìn)而引起政府決策者對(duì)普惠托育問(wèn)題的關(guān)注。

（二）政策源流：地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與政策共同體建言獻(xiàn)策

當(dāng)某社會(huì)問(wèn)題引起特別關(guān)注，利益相關(guān)群體會(huì)針對(duì)問(wèn)題的消解提出專(zhuān)門(mén)的政策建議。不同的思想相互碰撞，并且以多種方式相結(jié)合。只有那些在價(jià)值必要性、可操作性、技術(shù)可行性等方面符合最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)的解決辦法才會(huì)被堅(jiān)持下來(lái)，直接影響政策行動(dòng)的意愿或議程設(shè)置的動(dòng)機(jī)?！?〕在普惠托育服務(wù)政策議程設(shè)置過(guò)程中，地方政府部門(mén)的先行探索和政策共同體的建言獻(xiàn)策發(fā)揮著重要作用。

1.地方政府部門(mén)的先行探索

2010 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》明確提出學(xué)前教育公共服務(wù)概念，強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育的公益性和普惠性，成為我國(guó)托育政策價(jià)值取向發(fā)生轉(zhuǎn)折的重要拐點(diǎn)。為解決托育市場(chǎng)化帶來(lái)的諸多弊端，國(guó)家開(kāi)始關(guān)注0—3 歲嬰幼兒托育服務(wù)的公共屬性，側(cè)重發(fā)揮其嬰幼兒照護(hù)功能和對(duì)婦女就業(yè)的支持作用。在中央權(quán)威性指令的促推下，各省區(qū)市開(kāi)啟了對(duì)普惠托育工作的先行探索。地方出臺(tái)的托育相關(guān)政策以及先行實(shí)踐探索，為全國(guó)普惠托育服務(wù)政策的形成積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。由局部試點(diǎn)到全面推廣，是我國(guó)公共政策擴(kuò)散的基本路徑。〔4〕

2.政策共同體的建言獻(xiàn)策

基于不同利益考量，政策共同體努力發(fā)表各自的政策主張。專(zhuān)家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員等因其知識(shí)的專(zhuān)業(yè)性和身份的特殊性，對(duì)備選方案的形成發(fā)揮著重要影響。專(zhuān)家學(xué)者一般通過(guò)課題、論文、咨政報(bào)告等多種方式表達(dá)政策意見(jiàn)和看法。例如，2017 年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“全面二孩政策下城市地區(qū)0—3 歲嬰幼兒托育服務(wù)體系研究”的階段性成果指出，“將托育服務(wù)作為一項(xiàng)民生工程納入公共服務(wù)體系，通過(guò)興辦一批公益性、普惠性托育機(jī)構(gòu)，發(fā)揮公辦托育機(jī)構(gòu)的示范作用”?！?〕學(xué)術(shù)界尤其是知名專(zhuān)家針對(duì)普惠托育問(wèn)題的分析和探討，不僅能夠?qū)φ吖餐w的不同政策主張起到引領(lǐng)和凝聚作用，而且能為政府決策者制定普惠托育發(fā)展方案提供重要的理論基礎(chǔ)。自2016 年起，“托育”成為全國(guó)兩會(huì)熱點(diǎn)話題，每年都會(huì)有代表提出發(fā)展普惠托育的相關(guān)議案或看法。2019 年全國(guó)兩會(huì)期間，多位全國(guó)人大代表提出相關(guān)議案，如建議打造普惠性托育服務(wù)體系，出臺(tái)0—3 歲嬰幼兒托育服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)、政策和法規(guī)等?！?〕人大代表、政協(xié)委員等通過(guò)兩會(huì)平臺(tái)表達(dá)政策建議是最直接、最具效力的途徑，極大推動(dòng)了普惠托育服務(wù)政策議程的設(shè)置進(jìn)程。新聞媒體尤其是主流媒體的宣傳報(bào)道，能營(yíng)造濃厚的輿論氛圍，更好地吸引社會(huì)各界對(duì)普惠托育問(wèn)題的關(guān)注。這些來(lái)自不同角色的建議、思想和觀點(diǎn)不斷交織、碰撞與融合，最終形成了操作可行、價(jià)值可接受的普惠托育服務(wù)發(fā)展相關(guān)政策建議。在人大代表、政協(xié)委員等的持續(xù)努力下，政策建議被決策者吸收和借鑒而形成充分的備選方案，從而促進(jìn)了普惠托育服務(wù)政策的出臺(tái)。

（三）政治源流：執(zhí)政理念與國(guó)民情緒

政治源流嚴(yán)重影響政策議程的設(shè)置過(guò)程，可能使新項(xiàng)目備受關(guān)注，也可能使舊項(xiàng)目變得“無(wú)人問(wèn)津”。在普惠托育服務(wù)政策議程的設(shè)置過(guò)程中，執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和民眾情緒導(dǎo)向成為強(qiáng)有力的推動(dòng)要素。

1.執(zhí)政黨的民生福祉理念

中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)的執(zhí)政黨，代表著最廣大人民群眾的根本利益，其執(zhí)政理念和意識(shí)形態(tài)對(duì)普惠托育服務(wù)政策的制定產(chǎn)生重要影響。托育工作關(guān)系到嬰幼兒的健康成長(zhǎng)和千家萬(wàn)戶的切身利益，高度重視發(fā)展嬰幼兒普惠托育服務(wù)正是中國(guó)共產(chǎn)黨始終踐行以人民為中心、教育公平等理念的集中體現(xiàn)。2017 年黨的十九大報(bào)告明確提出，在“幼有所育”上不斷取得新進(jìn)展。2018 年開(kāi)始，教育部每年在工作要點(diǎn)中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源供給，健全學(xué)前教育體制機(jī)制和政策保障體系。在此背景下，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》等強(qiáng)調(diào)發(fā)展普惠學(xué)前教育、普惠托育的政策文件相繼出臺(tái)?？梢?jiàn)，發(fā)展普惠托育服務(wù)是新時(shí)期黨和政府在學(xué)前教育領(lǐng)域關(guān)心的重點(diǎn)話題，是國(guó)家加快推進(jìn)的重要民生工程。正是黨對(duì)發(fā)展普惠托育服務(wù)的密切關(guān)注和高度重視，加快了普惠托育問(wèn)題進(jìn)入政策議程的步伐。

2.民眾情緒

在公共政策制定的過(guò)程中，民眾情緒可以使原先不可行的政策建議變得可行?！?〕民眾情緒體現(xiàn)的是大部分民眾對(duì)現(xiàn)實(shí)境遇的主觀體驗(yàn)和行動(dòng)傾向，其改變或轉(zhuǎn)向?qū)φ咧贫ㄟ^(guò)程發(fā)揮著不可忽視的作用。托育服務(wù)的民眾情緒主要指的是育兒家長(zhǎng)對(duì)托育服務(wù)及其新聞的關(guān)注和討論程度。研究者通過(guò)“托兒”“0—3 歲早教”“托兒所”等托育相關(guān)主題詞的某網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)搜索指數(shù)來(lái)量化民眾情緒這一抽象概念，發(fā)現(xiàn)每當(dāng)有關(guān)于發(fā)展托育服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)講話、政策條文、兩會(huì)話題等新聞出現(xiàn)，便會(huì)引發(fā)全社會(huì)的廣泛關(guān)注和深入討論，該搜索指數(shù)也隨即出現(xiàn)明顯的波動(dòng)變化。民眾情緒總體傾向于增加普惠托育服務(wù)供給，滿足人民群眾多層次、多樣化托育需求，以解決家庭育兒后顧之憂。民眾情緒通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、期刊等形式持續(xù)傳播，促使普惠托育問(wèn)題的受關(guān)注量激增。人大代表、政協(xié)委員等及時(shí)捕捉民眾對(duì)發(fā)展普惠托育服務(wù)的需求并向兩會(huì)提交議案，極大地吸引了核心決策者對(duì)發(fā)展普惠托育服務(wù)的關(guān)注，進(jìn)一步推動(dòng)普惠托育服務(wù)這一政策議程設(shè)置的政治源流日趨成熟。

（四）三流交匯與政策之窗的開(kāi)啟

雖然影響普惠托育服務(wù)政策議程設(shè)置的問(wèn)題源流、政策源流和政治源流都已形成，并不同程度地各自發(fā)揮著作用，但是這三大相互獨(dú)立的源流并不會(huì)自動(dòng)匯合，而是需要在人大代表、政協(xié)委員等推動(dòng)開(kāi)啟政策之窗時(shí)才能實(shí)現(xiàn)。

1.政策之窗的開(kāi)啟

政策之窗是政策建議倡導(dǎo)者提出最佳解決方案的機(jī)會(huì)，或者是促使特定的社會(huì)問(wèn)題受到政策制定者關(guān)注的機(jī)會(huì)。金登認(rèn)為，一扇政策之窗之所以打開(kāi)，其原因在于政治源流的變化和問(wèn)題源流的促使?！?〕就普惠托育服務(wù)政策議程設(shè)置來(lái)看，政治源流中的民眾情緒和問(wèn)題源流中的焦點(diǎn)事件對(duì)開(kāi)啟普惠托育服務(wù)的政策之窗發(fā)揮了重要作用。

人口問(wèn)題始終是影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家著眼于人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的戰(zhàn)略部署，單獨(dú)二孩、全面二孩政策先后實(shí)施，取得了積極成效。然而，嬰幼兒托育公共服務(wù)供給不足、教養(yǎng)成本偏高等因素嚴(yán)重影響了年輕人的生育積極性，并引發(fā)了家長(zhǎng)、媒體、專(zhuān)家學(xué)者、政府官員等社會(huì)各界的強(qiáng)烈關(guān)注和討論。2019 年5 月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布后，普惠托育成為關(guān)系教育民生的熱點(diǎn)議題，政策之窗開(kāi)啟。政府隨后密集出臺(tái)《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）》等托育政策足以證明這一點(diǎn)。2019 年也被業(yè)內(nèi)定義為我國(guó)托育服務(wù)行業(yè)發(fā)展“元年”。

2.代表、委員與三流耦合

人大代表、政協(xié)委員等在助推問(wèn)題源流、政策源流、政治源流三流匯合中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。如果沒(méi)有他們的持續(xù)努力，三大源流很難發(fā)生交匯，好的想法和建議會(huì)因?yàn)槿狈Τ珜?dǎo)者而得不到?jīng)Q策部門(mén)的重視。實(shí)際上，早在2016 年全國(guó)兩會(huì)期間就有人大代表提出了“完善0—3 歲早期教育公共服務(wù)體系”的建議，但和當(dāng)時(shí)更為熱議的學(xué)前教育義務(wù)化、學(xué)前教育立法、農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展等話題相比，普惠托育仍處在備選方案階段，沒(méi)有引起決策者的足夠關(guān)注。在黨的十九大報(bào)告提出“幼有所育”之后，普惠托育服務(wù)逐漸從話題邊緣走向中心地帶。2018 年和2019 年全國(guó)兩會(huì)期間，多位代表提交了“加快發(fā)展公共托育服務(wù)”的相關(guān)議題，部分觀點(diǎn)和建議不僅得到了衛(wèi)健委、發(fā)改委、教育部的肯定和采納，而且引發(fā)了社會(huì)對(duì)普惠托育的熱烈討論，并逐漸使公眾在思想觀念上達(dá)成共識(shí)：發(fā)展托育服務(wù)，關(guān)鍵在于明確托育服務(wù)的普惠性，增加普惠性托育服務(wù)有效供給?！?〕后來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)委員、北京師范大學(xué)教授龐麗娟等陸續(xù)明確提出，要“加快建立健全普惠性嬰幼兒托育教育服務(wù)體系”。在人大代表、政協(xié)委員等的推動(dòng)下，三大源流發(fā)生匯合并促使普惠托育議題進(jìn)入政府政策制定過(guò)程。2019 年10 月，發(fā)改委、衛(wèi)健委聯(lián)合印發(fā)《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（試行）》，明確堅(jiān)持“普惠導(dǎo)向”，強(qiáng)調(diào)“增加3 歲以下嬰幼兒普惠性托育服務(wù)有效供給”，為支持和促進(jìn)普惠托育服務(wù)發(fā)展指明了具體行動(dòng)方向。隨著人大代表、政協(xié)委員等的不斷努力和爭(zhēng)取，發(fā)展普惠托育不僅首次被寫(xiě)入法律條文，而且新的更加完善的普惠托育服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)政策以及托育保障法案呼之欲出。

三、研究結(jié)論、啟示與未來(lái)展望

（一）研究結(jié)論

1.普惠托育服務(wù)政策議程設(shè)置過(guò)程呈現(xiàn)明顯的中國(guó)本土化特征

第一，三大源流存在廣泛聯(lián)系。普惠托育服務(wù)政策議程設(shè)置過(guò)程以問(wèn)題源流為起點(diǎn)，因?yàn)橥杏龁?wèn)題成為重大民生訴求，所以促成了政策源流中政策共同體的關(guān)注和探討，還影響了政治源流中的民眾情緒狀態(tài)，促使三條源流形成相互影響、相互助推的趨勢(shì)。

第二，政治源流在政策議程設(shè)置過(guò)程中發(fā)揮關(guān)鍵作用。在我國(guó)，政府是政策制定和落實(shí)的重要助推力。發(fā)展普惠托育關(guān)涉國(guó)計(jì)民生，不僅符合黨的執(zhí)政理念，而且有利于促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。決策者基于自身經(jīng)驗(yàn)和判斷，快速辨識(shí)并找到普惠托育政策問(wèn)題，主動(dòng)尋求備選方案，建構(gòu)政策議程。政治源流同時(shí)又對(duì)政策源流產(chǎn)生“虹吸效應(yīng)”，〔10〕政策共同體圍繞著政府發(fā)展普惠托育的要求和方向積極建言獻(xiàn)策。

第三，政策變遷過(guò)程呈現(xiàn)“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的特點(diǎn)。托育是一個(gè)復(fù)雜的、由來(lái)已久的社會(huì)民生問(wèn)題，在國(guó)家學(xué)前教育、家庭、人口、生育、婦女與兒童發(fā)展等相關(guān)政策體系建設(shè)規(guī)劃中早有涉及。問(wèn)題識(shí)別、備選方案選定以及政策之窗的開(kāi)啟，直接體現(xiàn)了政治源流的重要推動(dòng)作用。與此同時(shí)，人大代表、政協(xié)委員等持續(xù)向決策者提供發(fā)展普惠托育的政策主張，地方政府又為決策者提供典型經(jīng)驗(yàn)?！白陨隙隆焙汀白韵露稀眱煞N路徑協(xié)同發(fā)力，共同推進(jìn)普惠托育服務(wù)政策議程的設(shè)置過(guò)程。

2.普惠托育服務(wù)政策議程的生成邏輯

通過(guò)多源流理論分析發(fā)現(xiàn)，社會(huì)環(huán)境因素（人口、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、教育等）通過(guò)影響問(wèn)題的表征形態(tài)、政策的合理程度及政治的和諧穩(wěn)定性對(duì)托育事業(yè)發(fā)展施加外部壓力，間接影響普惠托育服務(wù)政策的制定過(guò)程。人口指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、反饋信息所構(gòu)成的問(wèn)題源流使得普惠托育社會(huì)問(wèn)題受到普遍關(guān)注，地方政府先試先行、政策共同體建言獻(xiàn)策構(gòu)成的政策源流進(jìn)一步完善了普惠托育方案的價(jià)值可接受性和技術(shù)可行性，執(zhí)政黨的執(zhí)政理念、民眾的托育需求構(gòu)成的政治源流大力推動(dòng)了普惠托育服務(wù)政策議程的設(shè)置進(jìn)程。普惠托育服務(wù)通過(guò)“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的發(fā)展路徑，在三大源流的交互影響下，加上人大代表、政協(xié)委員等的持續(xù)努力，促使條件（問(wèn)題明確、方案可行、政治支持）發(fā)展成熟，三大源流產(chǎn)生耦合效應(yīng)，政策之窗開(kāi)啟，順利進(jìn)入政府政策議程（見(jiàn)圖1）。至此，普惠托育服務(wù)政策議程設(shè)置初步完成。在新的源流影響下，設(shè)置過(guò)程進(jìn)入到更新或修訂階段，推動(dòng)政策不斷變遷和完善，加快普惠托育服務(wù)立法進(jìn)程。

圖1 普惠托育服務(wù)政策議程設(shè)置過(guò)程

（二）研究啟示

運(yùn)用多源流理論分析普惠托育服務(wù)政策議程設(shè)置過(guò)程，不僅有助于解釋普惠托育服務(wù)政策形成背后的動(dòng)因、過(guò)程及特點(diǎn)，而且有助于深入了解當(dāng)前推進(jìn)教育治理體系現(xiàn)代化背景下學(xué)前教育決策進(jìn)程，為豐富教育決策等相關(guān)理論提供了典型案例，具有重要的政策參考價(jià)值。

1.關(guān)注焦點(diǎn)事件影響

雖然焦點(diǎn)事件可以引發(fā)人們對(duì)某些問(wèn)題的關(guān)注，但是如果沒(méi)有出現(xiàn)與此事件相關(guān)的助推力，那么這樣的事件不會(huì)持久。托育機(jī)構(gòu)管理不規(guī)范等事件被媒體報(bào)道以后，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。在全面二孩政策實(shí)施的背景下，“入托難”“入托貴”的現(xiàn)實(shí)境遇與政策愿景形成鮮明對(duì)比，激發(fā)了民眾對(duì)普惠托育服務(wù)的大量需求。專(zhuān)家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員等把焦點(diǎn)事件與現(xiàn)實(shí)存在已久的托育問(wèn)題、生育問(wèn)題、民生問(wèn)題相聯(lián)系，清晰識(shí)別和界定問(wèn)題，促使關(guān)于普惠托育的建議和主張逐漸被決策者提上政策議程設(shè)置過(guò)程。因此，當(dāng)焦點(diǎn)事件出現(xiàn)時(shí)，政府部門(mén)要科學(xué)研判，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切；新聞媒體要加強(qiáng)宣傳報(bào)道，營(yíng)造有利的政策輿論環(huán)境；專(zhuān)家學(xué)者要挖掘事件背后的深層次社會(huì)問(wèn)題，提出政策制定的建設(shè)性方案；人大代表、政協(xié)委員等要善于觀察并準(zhǔn)確捕捉群眾熱議的話題，促使公共問(wèn)題更快地進(jìn)入決策者的政策議程，確保政策方案得以及時(shí)出臺(tái)。

2.重視政策智庫(kù)建設(shè)

普惠托育問(wèn)題被提上政策議程離不開(kāi)由政府內(nèi)外人員所組成的政策共同體的關(guān)心和參與。一個(gè)緊密結(jié)合的共同體產(chǎn)生一些共同的視野、取向和思維方式，會(huì)加速政策的出臺(tái)過(guò)程。因此，為了更好地發(fā)揮政府內(nèi)外人員在政策制定過(guò)程中的有效作用，應(yīng)該建立健全國(guó)家政策智庫(kù)，為決策者傾聽(tīng)政策建議搭建咨詢平臺(tái)和反饋渠道。政策智庫(kù)由相關(guān)政府部門(mén)人員、領(lǐng)域內(nèi)專(zhuān)家學(xué)者、權(quán)威新聞媒體、人大代表、政協(xié)委員等聯(lián)合組建，以備受社會(huì)關(guān)注的公共問(wèn)題為導(dǎo)向，負(fù)責(zé)政策建議的產(chǎn)生、討論、設(shè)計(jì)以及引起決策者重視。

3.注重地方經(jīng)驗(yàn)交流

政策試點(diǎn)是我國(guó)公共政策制定的一種特色機(jī)制，也是理解政策制定過(guò)程的重要研究視角?！?1〕地方政府先試先行，為政策完善提供了可借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和選擇路徑。2012 年，《教育部辦公廳關(guān)于開(kāi)展0—3 歲嬰幼兒早期教育試點(diǎn)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》決定選擇部分地（市）先行開(kāi)展0—3 歲嬰幼兒早期教育試點(diǎn)。在國(guó)家的引領(lǐng)和支持下，南京、上海等地政府積極探索地區(qū)性托育實(shí)踐模式，先后發(fā)布了《南京市0—3 歲嬰幼兒保育機(jī)構(gòu)設(shè)置管理暫行辦法》等地方性文件。2019 年強(qiáng)調(diào)發(fā)展普惠托育的全國(guó)性政策文本的出臺(tái)，正是在吸取整合地方托育經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新改革的成果。

4.把握政策之窗開(kāi)啟良機(jī)

隨著2019 年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，發(fā)展普惠托育服務(wù)的政策之窗開(kāi)啟，很多問(wèn)題和政策建議蜂擁而至，而只有那些與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和政治理念相契合的政策建議被快速推上政策議程，最終促成了普惠托育專(zhuān)門(mén)文件的出臺(tái)。政策之窗的開(kāi)啟有時(shí)具有很強(qiáng)的偶然性，開(kāi)啟的機(jī)會(huì)稀少而且開(kāi)啟時(shí)間短暫。因此，人大代表、政協(xié)委員等要重視和把握政策之窗開(kāi)啟良機(jī)，分析評(píng)估客觀局勢(shì)，清晰識(shí)別緊迫問(wèn)題并形成有效政策建議，爭(zhēng)取多方支持。在政策之窗開(kāi)啟時(shí)，人大代表、政協(xié)委員等要“趁熱打鐵”，努力實(shí)現(xiàn)三種源流的結(jié)合，確保相關(guān)議題在政策議程中獲得顯著位置。

（三）未來(lái)展望

在三大源流的綜合影響下，普惠托育專(zhuān)項(xiàng)政策于2019 年10 月出臺(tái)?；谖覀兊膶?shí)證調(diào)查，當(dāng)前普惠托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展中仍然存在著招生難、成本高、缺乏充足穩(wěn)定的公共財(cái)政支持、托育專(zhuān)業(yè)師資匱乏與隊(duì)伍不穩(wěn)定、管理體制與評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制不明確等困境，社會(huì)力量持續(xù)參與普惠托育服務(wù)的積極性不高。政策議程需要不斷優(yōu)化。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的不斷發(fā)展，普惠托育服務(wù)政策未來(lái)走向何方？何時(shí)能夠通過(guò)立法切實(shí)保障每一位嬰幼兒的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利，促進(jìn)其身心健康、全面、可持續(xù)發(fā)展？展望如下。

一是明確普惠托育服務(wù)政策目標(biāo)取向。目前，我國(guó)發(fā)展普惠托育服務(wù)不僅是兒童所需、家庭所盼、民生所系、政府所為，而且是人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。因此，在普惠托育服務(wù)政策改革中，政府應(yīng)注重政策多元目標(biāo)的整合，根據(jù)不同發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、國(guó)情變化實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整政策目標(biāo)優(yōu)先順序，準(zhǔn)確找到多方主體利益平衡點(diǎn)，不僅要實(shí)現(xiàn)國(guó)家的人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展以及人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，滿足廣大人民群眾“幼有所育”“幼有善育”的迫切需求，更要立足實(shí)現(xiàn)普惠托育服務(wù)的本體性價(jià)值，重視促進(jìn)嬰幼兒自身的健康發(fā)展。

二是優(yōu)化普惠托育服務(wù)多元供給主體。我國(guó)當(dāng)前托育服務(wù)供給仍處于不平衡狀態(tài)，多方主體協(xié)同供給的潛力有待挖掘，不同供給主體的角色和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制有待明確，特別是亟待形成家庭、市場(chǎng)和政府之間在照顧責(zé)任上新的平衡關(guān)系。因此，政府要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持“分類(lèi)分層分段”的供給思路和“一主多元”的改革路向，明確公共部門(mén)、商業(yè)部門(mén)、非正式部門(mén)、志愿部門(mén)等供給主體間的責(zé)任分工，努力優(yōu)先保障托育基本公共服務(wù)均等化需求，適度兼顧托育非基本公共服務(wù)多樣化需求?！?2〕

三是統(tǒng)整公共托育服務(wù)與家庭照護(hù)支持。家庭是兒童早期照護(hù)的主體，托育服務(wù)政策制定與制度建構(gòu)不能完全排除家庭的兒童照顧責(zé)任。〔13〕賦能家庭、提升家庭照護(hù)能力，應(yīng)是托育服務(wù)政策的重要目標(biāo)之一。為了尋求托育服務(wù)政策在“家庭化”與“去家庭化”之間的平衡，要樹(shù)立“大托育服務(wù)”發(fā)展理念，統(tǒng)整公共托育服務(wù)與家庭照護(hù)協(xié)同發(fā)展。托育服務(wù)政策不僅需要強(qiáng)調(diào)托育服務(wù)供給，而且應(yīng)當(dāng)在原有的基礎(chǔ)上強(qiáng)化面向家庭的時(shí)間支持、經(jīng)濟(jì)支持和就業(yè)支持等配套性政策制度建設(shè)，〔14〕逐步形成公共托育服務(wù)與家庭照護(hù)相互銜接、相互配套、相互支持的育兒政策體系，充分發(fā)揮不同政策工具的組合運(yùn)用成效。