審計機關成立四十周年國家審計事業(yè)經驗與展望

摘要：審計機關成立40年來，尤其是黨的十八大以來，國家審計事業(yè)取得了豐碩成果。從審計特色經驗、審計監(jiān)督理論、審計法治體系和審計具體制度等方面總結國家審計事業(yè)發(fā)展的經驗。在堅持黨的集中統(tǒng)一領導下，審計監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，應當不斷發(fā)揮數(shù)字審計監(jiān)督在審計監(jiān)督制度中的作用，開展研究型審計對審計全覆蓋監(jiān)督的具體指導作用，完善國家審計事業(yè)法治化的法律規(guī)范體系，從而實現(xiàn)國家審計事業(yè)的高質量發(fā)展。

關鍵詞：審計機關；國家審計；審計監(jiān)督

0引言

我國審計機關于1983年正式成立，到2023年成立四十周年。審計機關成立40年來，我國審計事業(yè)歷經頂層設計、實踐探索、發(fā)展完善，形成了中國特色社會主義審計事業(yè)格局。尤其是黨的十八大以來，黨中央高度重視審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，審計在國家治理中發(fā)揮了獨特的監(jiān)督職能。至此，應當回顧和總結國家審計發(fā)展歷程、經驗做法，深刻認識中國特色社會主義審計事業(yè)發(fā)展規(guī)律，研究如何更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的作用，為中國式現(xiàn)代化建設提供高質量保障。

1國家審計機關的成立與發(fā)展

審計機關在黨的領導下成立與發(fā)展，建設了中國特色社會主義審計監(jiān)督制度。改革開放前，新中國并沒有專門的審計機關，而是由財政部內設的財政監(jiān)察司負責財政監(jiān)督工作。改革開放后，與以經濟建設為中心相契合的經濟監(jiān)督職能逐漸受到黨和國家的重視。1982年，我國《憲法》規(guī)定設立中華人民共和國審計署（以下簡稱“審計署”），建立國家審計制度。審計署是《憲法》單獨授權的國務院組成部門，可見審計機關的特殊性和重要性。1983年9月，審計署正式設立，隨后各地也陸續(xù)設立審計機關，形成了較為完整的全國系統(tǒng)性行政機關。自1986年起，審計署陸續(xù)設立了18個駐地方特派員辦事處，比如南京特派員辦事處，屬于正司級建制。1994年，全國人大常委會審議通過《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）。該法是我國審計事業(yè)的基本法律，明確規(guī)定了審計機關的職責，將《憲法》賦予的審計權力更加具體化。1998年，審計署根據(jù)《審計署關于派出審計局開展審計工作的暫行辦法》的規(guī)定，設立派出審計局。2006年，我國對《審計法》進行修訂，進一步明確了審計機關的審計范圍和對象。

黨的十八大以后，我國審計事業(yè)進入一個新的發(fā)展階段，在管理體制、法治完善、審計業(yè)務、審計規(guī)范、審計方法、審計整改等方面取得了重要成就[1]。2018年，中央審計委員會第一次會議召開，審議通過了《中央審計委員會工作規(guī)則》《中央審計委員會辦公室工作細則》等文件。中央審計委員會是黨中央決策議事協(xié)調機構。審計事業(yè)圍繞中心工作，始終服務于黨和國家工作大局，審計重心也逐漸發(fā)生了轉變[2]。審計在黨和國家工作中被提升到一個更高層次。至此，審計監(jiān)督職能發(fā)生轉變，形成了“大審計”事業(yè)格局。審計全覆蓋成為當前審計的重要任務。當然，審計事業(yè)的發(fā)展離不開黨的領導。從審計機關成立之初，黨中央就領導和指導審計事業(yè)發(fā)展，尤其是黨的十八大以后，中央審計委員會的成立更是表明黨中央對審計事業(yè)的高度重視。

2審計機關成立以來國家審計事業(yè)的有益經驗

中國特色社會主義審計監(jiān)督制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視審計事業(yè)發(fā)展，指出要“更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用”[3]。因此，總結審計機關成立以來國家審計事業(yè)的經驗做法非常有必要。

2.1審計特色經驗

自中國共產黨誕生以來，審計工作就與黨的奮斗歷程相伴相隨，黨的建設和黨內法規(guī)都體現(xiàn)了對審計工作的重視，審計工作規(guī)范與黨內法規(guī)相隨變遷[4]。我國審計事業(yè)是在黨中央的領導下發(fā)展和完善起來的，是從實踐中不斷總結出具有中國特色的審計制度。這種特色可以總結為3個方面。一是堅持黨領導下的審計工作機制。黨內法規(guī)的歷史表明，黨中央一直重視審計事業(yè)的發(fā)展，尤其是黨的十八大以來，成立了中央審計委員會，并改革了審計管理體制。二是審計事業(yè)伴隨著黨領導的國家建設事業(yè)發(fā)展而發(fā)展，始終服務于黨治國理政的中心任務。三是在中國式現(xiàn)代化下實現(xiàn)審計事業(yè)的現(xiàn)代化與法治化。一方面，不斷推進國家審計組織、審計準則、審計人員、審計技術等方面的現(xiàn)代化，提升審計在國家治理中的經濟監(jiān)督能力；另一方面，在法治軌道上不斷推動國家審計制度的法治化，提升國家審計治理能力。

2.2審計法治體系

如今，審計方面的立法規(guī)范逐步健全，審計執(zhí)法程序逐漸規(guī)范化，審計意見得到有效整改與利用，這些都體現(xiàn)了審計法治化水平的提高。我國審計體系的法治化是審計事業(yè)有序發(fā)展的重要經驗。一是審計組織與職權的法定授權，也就是為審計機關賦予審計職權。例如，審計機關是由《憲法》授權國務院設立。按照行政法的職權法定原則，審計機關是國家行政機關，經法律授權后才可以設立。1982年4月，財政部撤銷了財政監(jiān)察司，為審計署成立做了準備。1982年，《憲法》正式授權設立審計署。二是審計程序的法治化。審計過程的開展必須有法定程序，以保障審計工作的有序進行，并且相關部門必須配合審計活動。三是審計標準的法治化。審計只有以法律與準則為標尺，才能得出審計結論，審計法治化保障了審計監(jiān)督制度獨立存在?？偟膩碚f，審計法治化的前提是有法可依、有章可循。1985年，《國務院關于審計工作的暫行規(guī)定》發(fā)布，隨后1988年《中華人民共和國審計條例》頒布。1994年《審計法》的出臺是審計事業(yè)法治化的重要事件，與之配套的《審計法實施條例》于1997年實施。2006年，我國對《審計法》進行第一次修訂。2010年，《審計法實施條例》也隨之修訂。2021年，我國對《審計法》進行第二次修訂?？梢灶A見的是，《審計法實施條例》修訂也將提上日程。我國審計立法與時俱進，結合我國社會經濟發(fā)展的現(xiàn)實需要及時做出修改和調整，適應了改革發(fā)展的治理需求。通過梳理《審計法》的修改歷程可以發(fā)現(xiàn)，法律的修訂是為了解決立法與現(xiàn)實需求相沖突的問題，實現(xiàn)規(guī)范與實踐相結合。這就需要與以下3個方面相結合：一是社會經濟發(fā)展提出新要求；二是審計面臨的客觀環(huán)境情況；三是審計事業(yè)發(fā)展自身取得經驗和成果。此外，《國家審計基本準則》等審計規(guī)范的出臺，為審計事業(yè)發(fā)展提供了更加具體的業(yè)務指導，為全國審計機關及其審計人員開展審計工作提供了指南。

2.3審計具體制度

近年來，審計機關開展審計監(jiān)督的獨立性逐漸顯現(xiàn)出來。審計不再與財政、稅收、財務等緊密聯(lián)系，而是單列出來，獨立開展對政府財政收支的監(jiān)督工作。在這一過程中形成的中國特色社會主義審計監(jiān)督制度是與社會主義市場經濟相適應、相匹配的經濟監(jiān)督制度?？梢哉f，審計的地位越來越高，發(fā)揮的作用越來越大，參與了國家治理體系的現(xiàn)代化建設[5]。從廣義上說，審計包括政府審計、內部審計和社會審計。政府審計包含審計組織及其工作人員、審計機關的職權任務、審計行為、審計程序和決定、審計處罰、審計行政復議與行政訴訟等方面的內容。這是審計制度的一般構成。審計機關的定位正在發(fā)生變化，經歷了從最初的查錯糾弊、保護國有資產到保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”，發(fā)揮“治未病”的監(jiān)督作用，再到黨的十八大將審計定位到黨和國家監(jiān)督體系高度的過程。隨著審計定位的變化，審計具體制度也逐漸豐富與完善。例如，1999年領導干部經濟責任審計成為審計事項之一。這加強了對領導干部個人的審計監(jiān)督，審計從組織對象深入到個人領域。黨的十八屆四中全會提出，“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權。對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋”。這明確了審計監(jiān)督的新任務、新目標，也將對貫徹國家重大政策措施情況進行跟蹤審計，確保中央政令得到貫徹實施。

3中國特色社會主義審計監(jiān)督制度未來展望

中國特色社會主義審計監(jiān)督制度的發(fā)展，需要學習貫徹習近平總書記關于審計工作的重要論述，并深化為具體的制度措施，促進審計制度進一步完善。2018年，習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上提出，審計機關要有“三立精神”，即“以審計精神立身、以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)、以自身建設立信”。因此，開展審計工作要加強自身學習，增強研究思考能力，將微觀監(jiān)督權力與宏觀服務相結合，提升自身素養(yǎng)。

3.1豐富黨和國家監(jiān)督體系下的審計監(jiān)督理論

傳統(tǒng)理念認為，審計是以監(jiān)督職能為重心，忽視了審計可以服務于經濟社會發(fā)展的職能。實際上，服務也是監(jiān)督，二者都應當是審計機關重要職能。監(jiān)督與服務并重型的中國特色審計模式是未來審計的發(fā)展趨勢。新時代，審計監(jiān)督工作定位于堅持黨的領導，承擔守護國家經濟安全大門的職責。這是新中國審計最顯明的本質特征。中國特色社會主義審計監(jiān)督制度是將馬克思主義監(jiān)督理論等基本原理與我國具體實際相結合，創(chuàng)造出具有中國特色的審計監(jiān)督理論和制度[6]。審計機關的成立與發(fā)展歷程顯示，審計機關是作為行政機關和審計監(jiān)督制度的組織機構對行政權力進行自我監(jiān)督，發(fā)揮政府對經濟社會工作的領導與監(jiān)督職能。

審計不僅要揭露財務方面的問題，而且要分析審計對象可能面臨的合規(guī)性問題，提出具有監(jiān)督性的意見和建議。國家審計是具有業(yè)務性指向的行政活動，是對審計項目過程的實證分析，其背后是對審計對象的權力行使過程的經濟監(jiān)督與財務監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)公權力所指向的風險及漏洞所在，具有自我監(jiān)督、自我糾正的治理功能。審計能夠揭示國家大政方針和重大戰(zhàn)略部署中發(fā)生的執(zhí)行問題，能夠分析執(zhí)行過程中發(fā)生的權力異變及財務數(shù)據(jù)風險并提出預警，以防止相關機關和人員背離黨中央而做出決策部署的情況，從而促進黨中央決策和國家大政方針能夠有效得以實施，實現(xiàn)“一竿子到底”的執(zhí)行效果。

3.2加強數(shù)字審計監(jiān)督在審計監(jiān)督制度中的作用

加強數(shù)字審計監(jiān)督作用，體現(xiàn)在對跨行業(yè)、跨部門的審計數(shù)據(jù)進行關聯(lián)分析，落實合規(guī)管理。在這種屬性定位之下，如何更好地發(fā)揮審計監(jiān)督作用，如何完善審計制度，是當前的首要課題。推動和實現(xiàn)“科技強審”，應當全面推進大數(shù)據(jù)審計，實現(xiàn)“數(shù)據(jù)自動監(jiān)督”。

首先，新時期，國家審計是在高質量發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化背景之下展開的研究型審計，形成了具有中國特色的國家治理服務型政府審計發(fā)展道路[7]。審計機關圍繞“五位一體”總體布局，基于我國高質量發(fā)展要求，開展重大政策措施落實情況跟蹤審計、稅收征管審計、行政事業(yè)審計、農業(yè)農村審計、固定資產投資審計、社會保障審計、自然資源和生態(tài)環(huán)境審計、金融審計、企業(yè)審計、涉外審計、經濟責任審計等，實現(xiàn)審計全領域覆蓋[8]。審計機關在審計全覆蓋過程中收集和形成了大量審計數(shù)據(jù)，這些審計數(shù)據(jù)資源具有較高的開發(fā)和利用價值。

其次，審計機關應當在數(shù)字化審計全覆蓋的基礎上深入宏觀層面，對經濟社會發(fā)展運行中的風險隱患進行揭示和預警，對薄弱環(huán)節(jié)、風險較高領域提出具有針對性的防范建議和措施，起到維護我國經濟社會安全的作用。審計監(jiān)督不僅履行經濟監(jiān)督職能，而且發(fā)揮咨詢服務的作用，既是免疫系統(tǒng)又是預警系統(tǒng)。審計機關一方面監(jiān)督行政權力的運行；另一方面跟蹤中央政策措施落實情況，密切關注社會經濟發(fā)展面臨的各方面情況。

再次，審計機關應當通過長期的數(shù)據(jù)采集和分析，實現(xiàn)對重點領域的精準審計，尤其是“脫貧攻堅”、環(huán)境資源等方面。審計監(jiān)督應當與其他監(jiān)督協(xié)同實現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)通，揭示重大違紀違法問題，發(fā)揮黨和國家監(jiān)督體系之下對權力的監(jiān)督制約作用，尤其是對公共資金、國有資產、國有資源進行密切監(jiān)督。審計機關應當發(fā)現(xiàn)并移送違法違紀問題線索，協(xié)助監(jiān)察監(jiān)督有效發(fā)揮作用，推動審計與紀檢監(jiān)察等形成監(jiān)督合力。

最后，審計機關應當提升數(shù)字化審計技術水平，實現(xiàn)智慧審計。國家審計是自身具有較強制度規(guī)范與技術準則的一種制度。審計過程不以主觀意志為轉移，是客觀存在的財務數(shù)據(jù)的真實性、效益性的表現(xiàn)。因此，審計制度必須超前于財務制度，尤其是財務技術。當前，財務電子化、數(shù)據(jù)化對審計數(shù)字化監(jiān)督提出了新要求。審計機關需加強審計信息化建設，利用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字科技實現(xiàn)審計全覆蓋，不斷完善具有審計監(jiān)督職能的數(shù)據(jù)抓取、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)預警等數(shù)據(jù)處理功能；對結構化和非結構化的審計數(shù)據(jù)進行分級分類，進而大幅度提升數(shù)據(jù)轉化能力，實現(xiàn)以數(shù)據(jù)助推算法審計。

3.3發(fā)揮研究型審計對審計全覆蓋的具體指導作用

審計監(jiān)督制度應當緊扣中國式現(xiàn)代化發(fā)展的需要。審計事業(yè)的高質量發(fā)展離不開研究型審計，這是對審計全覆蓋任務的現(xiàn)實回應。研究型審計是新時代我國審計事業(yè)高質量發(fā)展的必然路徑。研究型審計將審計實踐與基礎性、原理性的審計理論和審計規(guī)律相結合，將研究性思維運用到審計全流程中，提升審計工作質效[9]。一是審計涉及的領域比較廣，當審計人員面臨一些不熟悉的領域（如醫(yī)療、科技、教育等）時，應當開展研究，學習審計及審計所在領域的知識，把握該領域的基本情況與原理，以便開展審計工作。二是針對微觀審計中發(fā)現(xiàn)的問題，通過研究加以歸納，并提升為經驗總結，尤其是涉及經濟安全方面的問題，應該及時報告給相關部門，為重大決策提供實證性的數(shù)據(jù)支撐。開展研究型審計，要做到宏觀上有大局意識，微觀上嚴謹、仔細，在承擔“經濟監(jiān)督衛(wèi)士”使命的同時，也能發(fā)現(xiàn)權力運行中的制度性問題[10]。

新時代，我國面臨的形勢與情況發(fā)生了新變化，黨和國家監(jiān)督體系之下的審計監(jiān)督職能也發(fā)生了改變。在這種情況下，開展研究型審計是務實的。研究型審計是建立在審計實務工作基礎上的一種研究型、應用型工作方式，以此可改變過去機械化、工具化的審計工作方式。隨著我國經濟監(jiān)督對象的不斷擴大，審計力度不斷加大，審計面臨的工作量也越來越大。在這種情況下，審計機關及審計人員如果不開展研究型審計，勢必會出現(xiàn)疲于應對的情況，很難有精力提升審計本領與能力，從而無法提升審計監(jiān)督的質量。當前，審計人員多是機關人員，但審計的專業(yè)性和技術性更強，且時刻都在變化。單一的技術性工作不能完全替代研究性、理論性工作。審計機關應當加大對工作人員的培訓力度，加強審計人才隊伍建設，打造高素質、專業(yè)化的審計干部隊伍，不斷促進審計人才向職業(yè)化與專業(yè)化發(fā)展。

3.4完善黨領導下我國審計事業(yè)法治化規(guī)范體系

審計事業(yè)的發(fā)展關系到公權力的實施效果，審計體系的法治化、規(guī)范化有利于提升公權力的實施效果和威信。目前，我國審計事業(yè)已經形成了具有自身特色的審計法律法規(guī)規(guī)章準則體系，審計實際上就是具體落實這種規(guī)范體系的過程。公權力包含事權、財權等權項，審計對事權的落實、財務的監(jiān)督非常重要。單純地適用法律也容易出現(xiàn)背離審計目的和審計要求的現(xiàn)象。審計一旦發(fā)現(xiàn)在事權和財權實施過程中存在的問題，就要研究形成反饋方案和解決辦法，從而有效防范潛在風險。審計人員應當結合實際問題開展審計工作，從而保證審計質量的提升，挖掘審計所帶來的制度價值與服務價值。審計既要發(fā)揮對監(jiān)督權力運行中財政資金的監(jiān)督作用，又要服務于公權力的決策與履職，從而保證權力得到合法、合理的實施[11]。

審計的目的之一是合法性，故完善的審計法律和準則是審計監(jiān)督制度發(fā)展的必要條件。審計法治化包括審計立法、審計執(zhí)法、審計司法等完整的法治路徑。作為一項自成體系的監(jiān)督制度，審計在具體操作層面一般不需要其他行政機關介入，其法律制度體系也應相對獨立。審計機關經過40年的發(fā)展，形成了憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等不同法律位階的審計制度規(guī)范，建立了我國審計的全方面法律規(guī)范體系，這也是審計的獨立性所要求的。從多次修法歷程看，審計工作逐步形成了具有較強系統(tǒng)性、操作性的法律制度和技術規(guī)范。那么，實現(xiàn)從依法審計向法治審計升級，成為審計監(jiān)督制度的發(fā)展方向。審計機關應該逐步從有法可依階段向法治實施、審計執(zhí)法階段發(fā)展，規(guī)范審計執(zhí)法行為，實現(xiàn)審計法治化全覆蓋的真正落地，不斷提升審計事業(yè)質量。因此，審計事業(yè)的發(fā)展離不開立法、執(zhí)法和司法保障。

4結語

回顧我國審計機關成立四十周年的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，審計機關是在中國特色社會主義事業(yè)基礎之上不斷積累和完善中國特色社會主義審計監(jiān)督制度的經驗與成果的，形成了邊建立邊發(fā)展、邊完善邊探索、邊實踐邊研究的中國特色發(fā)展道路。新時代，審計監(jiān)督工作應在吸收40年發(fā)展經驗基礎上提升監(jiān)督和服務職能，借助人工智能、算法、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術，實現(xiàn)精準審計和動態(tài)審計。審計事業(yè)的發(fā)展需要在法治化軌道上完善國家監(jiān)督和黨內監(jiān)督的協(xié)作，加強宏觀審計和微觀審計的聯(lián)合，增強專項審計和常規(guī)審計的互動，不斷探索和加強審計功能，推動新時代審計工作跨越式發(fā)展。

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收稿日期：2023-05-16

作者簡介：

閆夏秋，女，1990年生，博士研究生，講師，碩士研究生導師，主要研究方向：金融法。