地方政府投融資平臺公司全面預(yù)算管理應(yīng)用探析

摘要：地方政府投融資平臺一直是各地開展投資建設(shè)活動的重要主體，在地方公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。然而，多數(shù)平臺公司存在活力不足、效率不高、效益不佳等問題。全面預(yù)算管理作為一種先進(jìn)的管理工具，很早便被應(yīng)用于企業(yè)運營，但實踐中由于政企責(zé)權(quán)利關(guān)系不明確、投資邊界不清晰、管理體系機(jī)制不健全等，存在預(yù)算管理松散、流于形式、剛性缺乏等一系列問題，導(dǎo)致預(yù)算管理效果達(dá)不到預(yù)期。從地方政府投融資平臺公司全面預(yù)算管理應(yīng)用出發(fā)，以A集團(tuán)公司為例，探析全面預(yù)算管理在優(yōu)化預(yù)算資源配置、推動企業(yè)全面發(fā)展中的重要作用。

關(guān)鍵詞：投融資平臺公司；全面預(yù)算管理；應(yīng)用路徑

0引言

地方政府投融資平臺公司（以下簡稱“平臺公司”）是由地方政府注入資本或土地、股權(quán)等資產(chǎn)，為滿足政府投融資需求而設(shè)立的企業(yè)法人，承擔(dān)城市建設(shè)、國資運營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)的某種或幾種功能。平臺公司為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化作出了巨大貢獻(xiàn)，同時也積累了不少問題。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長、風(fēng)險防控雙重壓力下，平臺公司面臨新挑戰(zhàn)、新機(jī)遇，轉(zhuǎn)型發(fā)展勢在必行。全面預(yù)算管理在促進(jìn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略落實、提高企業(yè)整體經(jīng)營效能等方面發(fā)揮重要作用。推進(jìn)全面預(yù)算管理，對于企業(yè)實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)、提升財務(wù)管理水平、提高資金使用效率、防范債務(wù)風(fēng)險等具有重要意義。

1A集團(tuán)公司經(jīng)營管理中存在的問題

A集團(tuán)公司成立于1993年，2020年6月完成全民所有制改制并更名，現(xiàn)注冊資本100億元，主體信用等級為AAA級。A集團(tuán)公司并表范圍包括4家一級子公司及120余家下屬二級和三級子公司。截至2022年末，其資產(chǎn)總額超過2600億元，在職員工近10000人。根據(jù)國企改革相關(guān)部署，A集團(tuán)公司于2022年進(jìn)行了戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合。重組后，A集團(tuán)公司主要承擔(dān)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生服務(wù)保障兩大職能，直接管理的21家企業(yè)涵蓋高端智能智造、醫(yī)藥健康養(yǎng)老、商貿(mào)文創(chuàng)會展、數(shù)字科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、鄉(xiāng)村振興發(fā)展六大產(chǎn)業(yè)板塊。A集團(tuán)公司經(jīng)營管理中存在職能定位模糊、盈利手段單一、投資擴(kuò)張過快等諸多問題。

1.1職能定位模糊，市場化運作不強(qiáng)，活力不足

改革后，A集團(tuán)公司將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等職能剝離出去，聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展主業(yè)，但公司的整體運作思路仍然沿襲了原國資運營主體，即以支持政府投融資為導(dǎo)向，對經(jīng)營性業(yè)務(wù)的拓展不足，市場定位模糊。另外，由于A集團(tuán)公司的出資人是區(qū)財政局，其戰(zhàn)略規(guī)劃、重要人事任命、融資和投資決策、項目建設(shè)、業(yè)務(wù)運營等重大事項、重要職能都要上報區(qū)財政局審批，服從行政管理，沒有充分的自主經(jīng)營權(quán)，發(fā)展的積極性和主動性受到很大限制，很難成為真正的市場主體。

1.2盈利手段單一，業(yè)務(wù)基礎(chǔ)薄弱，效益不佳

A集團(tuán)公司本級以開發(fā)建設(shè)政府準(zhǔn)入的公益性項目為主，依靠財政返還彌補(bǔ)項目成本，難以培養(yǎng)自身競爭力。A集團(tuán)公司下屬企業(yè)以商業(yè)運營和產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)為主，涉及六大板塊，行業(yè)跨度大，企業(yè)規(guī)模和歷史背景差異大，營業(yè)收入分化明顯，營業(yè)收入最高超4億元，最低不足1000萬元。這些下屬企業(yè)凈利潤表現(xiàn)參差不齊，盈利企業(yè)數(shù)量有限且多為微利，虧損企業(yè)數(shù)量多且虧損幅度較大，整體盈利能力較差。各下屬企業(yè)普遍缺乏核心競爭力和市場化運營管理經(jīng)驗，盈利模式單一，業(yè)務(wù)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，難以短時間內(nèi)從激烈的市場競爭中脫穎而出，可持續(xù)發(fā)展前景堪憂。

1.3投資擴(kuò)張過快，資金壓力沉重，效率不高

近年來，A集團(tuán)公司以持續(xù)滾動的融資支持方式，不斷擴(kuò)大項目投資，連續(xù)3年年均計劃投資額超過60億元。資金投向主要是交通基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、全域土地整治、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等。不過，投資規(guī)模迅速擴(kuò)張造成一系列問題。首先，投資規(guī)模與自身現(xiàn)金流嚴(yán)重不匹配，投資的計劃性不足，缺乏“以收定支、量入為出”理念，內(nèi)部現(xiàn)金流持續(xù)緊張。其次，以融資促投資，風(fēng)格激進(jìn)，公司債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，剛性利息支出壓力大，風(fēng)險不斷積累。特別是剝離政府融資功能和國資擔(dān)保后，公司融資渠道受限，“借新還舊”的方式難以持續(xù)，償還存量到期債務(wù)的壓力進(jìn)一步加大。最后，投資收益水平不高，存在低效甚至無效投資，投入產(chǎn)出不平衡，投資效率也不高。

2A集團(tuán)公司深化推進(jìn)全面預(yù)算管理實踐

2.1搭建集團(tuán)公司全面預(yù)算管理體系的重要性

2.1.1有助于實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，增強(qiáng)公司發(fā)展活力

通常，以企業(yè)戰(zhàn)略為導(dǎo)向是全面預(yù)算管理的首義，預(yù)算目標(biāo)則是對戰(zhàn)略目標(biāo)的實踐解釋。圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)和業(yè)務(wù)流程計劃，在企業(yè)中有條不紊地推進(jìn)全面預(yù)算管理，有利于引導(dǎo)各預(yù)算責(zé)任主體聚焦戰(zhàn)略、專注執(zhí)行、達(dá)成績效[1]。平臺公司在轉(zhuǎn)型之際，應(yīng)注重戰(zhàn)略功能定位與業(yè)務(wù)發(fā)展布局，改變以替政府融資為導(dǎo)向的運作思路，嘗試與政府建立市場化的合作機(jī)制，逐步從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等職能中有序退出，提升市場化運作能力。A集團(tuán)公司的目標(biāo)定位是“成為多元經(jīng)營、自負(fù)盈虧，有一定核心競爭力的市場化綜合性國有資本投資運營平臺”，并根據(jù)需要，承擔(dān)產(chǎn)業(yè)培育、民生保障等相關(guān)功能。A集團(tuán)公司既體現(xiàn)國企的使命擔(dān)當(dāng)，又走好市場化運行的道路，還需要在探索中不斷前行。A集團(tuán)公司構(gòu)建全面預(yù)算管理體系，有助于其實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。

2.1.2有助于提升經(jīng)營管理水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益

全面預(yù)算管理旨在全員參與，并在預(yù)算理念上達(dá)成高度統(tǒng)一，業(yè)務(wù)范圍實現(xiàn)全線覆蓋，同時建成全流程跟蹤的綜合管理體系。這有利于員工凝聚共識，在貫穿經(jīng)營、投資、財務(wù)等各項活動、各個環(huán)節(jié)，以及企業(yè)組織各項經(jīng)濟(jì)活動的事前、事中和事后全過程中，都為實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)而努力，進(jìn)而推動企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益提升[2]。全面預(yù)算管理可以促使A集團(tuán)公司提高經(jīng)營管理水平。例如，通過拓展經(jīng)營性業(yè)務(wù)、提升運營管理能力等，提高公司經(jīng)營效益，實現(xiàn)公司價值最大化；通過資產(chǎn)注入、自身積累、引入投資等多元化方式，獲取更多、更好的資產(chǎn)資源，做實公司資產(chǎn)，為業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.1.3有助于推動投融資活動有序開展，提高運作效率

全面預(yù)算管理有利于加強(qiáng)投融資的計劃性，遏制過度投資傾向，推動企業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。目前，A集團(tuán)公司資金投向主要是城中村拆遷、保障性住房、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，投資規(guī)模與產(chǎn)生的收益無法匹配，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，資金壓力較大，因此，需要進(jìn)一步做好資金管控，提高資金投入管理運作的效能。通過平臺全面推進(jìn)預(yù)算管理，A集團(tuán)公司可嚴(yán)格控制預(yù)算期內(nèi)的資金運作。例如，原則上不支付預(yù)算外項目款項，避免不必要支出；加強(qiáng)投資指導(dǎo)，重點投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和重點項目，增強(qiáng)抗風(fēng)險能力；保證每個投資項目都有穩(wěn)定的還款來源，重視投入產(chǎn)出比，同時爭取減少政府對公司投資行為的干預(yù)，取得自主投資決策權(quán)；把控新增債務(wù)規(guī)模和融資方式，降低資金成本，做好資金用款計劃，減少資金閑置；明確投資退出機(jī)制，打通資本運作的良性循環(huán)。

2.2構(gòu)建全面預(yù)算管理體系的可行性

2.2.1內(nèi)部管理制度較為健全

A集團(tuán)公司的會計核算、內(nèi)部控制、內(nèi)部審計、績效考核和激勵相關(guān)制度都較為成熟，且預(yù)算管理制度出臺也已排上日程。全面預(yù)算管理中的編制流程、執(zhí)行控制、分析與報告、組織體系、考評等相關(guān)內(nèi)容都在預(yù)算管理制度中有所呈現(xiàn)，這也反向推進(jìn)了全面預(yù)算管理的實施，使其有規(guī)可依、有章可循。

2.2.2管理人員重視全面預(yù)算管理

現(xiàn)階段，A集團(tuán)所在地的區(qū)委區(qū)政府高度重視預(yù)算管理工作，多次召開會議做相關(guān)部署。A集團(tuán)公司高級管理層也多次強(qiáng)調(diào)做好全面預(yù)算管理工作，全公司上下預(yù)算意識明顯增強(qiáng)，預(yù)算管理能力逐步提升，在公司內(nèi)部構(gòu)建全面預(yù)算管理體系的可行性大大提高。

2.2.3協(xié)同績效考核同向發(fā)力

近年來，A集團(tuán)公司經(jīng)營業(yè)績考核體系運作成熟，為績效與預(yù)算聯(lián)動打下堅實基礎(chǔ)。A集團(tuán)公司在考核指標(biāo)設(shè)計時增加了預(yù)算偏離度指標(biāo)，實現(xiàn)了績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“雙監(jiān)控”目標(biāo)。同時，全員預(yù)算管理意識的增強(qiáng)也能夠同步加快公司內(nèi)部構(gòu)建全面預(yù)算管理體系的步伐。

2.3構(gòu)建全面預(yù)算管理體系的應(yīng)用路徑

2.3.1加強(qiáng)組織保障，建立全方位管理格局

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。A集團(tuán)公司預(yù)算組織體系尚不健全，董事會（決策機(jī)構(gòu)）與各部室和下屬單位（執(zhí)行機(jī)構(gòu)）之間缺少中間層級，不利于信息交互和跨部門協(xié)同。平臺公司應(yīng)建立健全預(yù)算組織體系，設(shè)立預(yù)算決策機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)[3]，明確各機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限、授權(quán)批準(zhǔn)程序和工作協(xié)調(diào)機(jī)制，確保密切協(xié)作、相互配合，有序推進(jìn)預(yù)算管理工作。

二是加強(qiáng)制度體系建設(shè)。A集團(tuán)公司預(yù)算制度體系尚不完善，僅制定了《預(yù)算管理辦法》，還缺少其他配套制度。平臺公司應(yīng)堅持制度先行，建立“1+N”預(yù)算管理制度體系，除了預(yù)算管理辦法，還應(yīng)該匹配置頂調(diào)整制度、分析與報告制度、考評制度和調(diào)整制度等一系列管理辦法，保障全面預(yù)算管理落地見效。

三是加強(qiáng)人員保障。A集團(tuán)公司預(yù)算管理相關(guān)人員多為兼職，人員力量配備不充足。平臺公司應(yīng)強(qiáng)化團(tuán)隊預(yù)算管理力量，提升相關(guān)人員的專業(yè)預(yù)算技能，采用多種形式組織全面預(yù)算管理宣傳和培訓(xùn)工作，增強(qiáng)全員預(yù)算意識，營造良好的輿論氛圍。

2.3.2突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立全過程管理鏈條

一是預(yù)算編制有目標(biāo)。為解決經(jīng)營自主性弱導(dǎo)致存在戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行不到位的問題，A集團(tuán)公司應(yīng)進(jìn)一步落實政企分開，大力提升企業(yè)自負(fù)盈虧、自主市場化運作的權(quán)能和動能，以戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)營目標(biāo)為導(dǎo)向設(shè)定預(yù)算目標(biāo)，即由董事會按照“戰(zhàn)略目標(biāo)—年度經(jīng)營目標(biāo)—預(yù)算目標(biāo)”的路徑層層分解，明確預(yù)算目標(biāo)，各預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)以預(yù)算目標(biāo)為起點編制預(yù)算，通過預(yù)算工具牽引戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)。

二是預(yù)算執(zhí)行有控制。為解決預(yù)算控制規(guī)則不明確、預(yù)算約束力不足和流于形式等問題，A集團(tuán)公司應(yīng)建立差異化管控機(jī)制：針對超預(yù)算審批事項，執(zhí)行額外的審批流程，根據(jù)權(quán)限規(guī)定的額度分級審核；針對預(yù)算外審批事項，嚴(yán)格控制，防范風(fēng)險，若因行政指令等不可控因素必須支出的，應(yīng)比照超預(yù)算審批事項，執(zhí)行最高層級審批。

三是預(yù)算完成有評價。A集團(tuán)公司按季開展預(yù)算執(zhí)行分析，但預(yù)算分析的深度和成果應(yīng)用還不夠。該公司應(yīng)建立預(yù)算執(zhí)行分析評價制度，通過報告、會議、調(diào)研等多種形式，及時分析和評價預(yù)算執(zhí)行情況，找出預(yù)算執(zhí)行差異形成的原因，針對性地提出對策建議，提高預(yù)算管理對業(yè)務(wù)的控制能力[4]。

2.3.3強(qiáng)化激勵約束，建立全覆蓋管理體系

一是建立預(yù)算考核機(jī)制。A集團(tuán)公司尚未實施全面預(yù)算考核，影響了預(yù)算管理作用的發(fā)揮。該公司應(yīng)建立全面預(yù)算考核機(jī)制，將預(yù)算安排與績效指標(biāo)設(shè)定掛鉤，將預(yù)算考核結(jié)果與政策調(diào)整掛鉤，為企業(yè)實施獎懲和激勵提供依據(jù)，切實提高資源配置效率和使用效益，促進(jìn)企業(yè)績效提升。

二是強(qiáng)化預(yù)算責(zé)任制。A集團(tuán)公司普遍存在預(yù)算主體責(zé)任意識不強(qiáng)的問題，不利于預(yù)算績效的提升。平臺公司應(yīng)進(jìn)一步落實預(yù)算主體責(zé)任，公司整體預(yù)算績效與集團(tuán)主要負(fù)責(zé)人掛鉤，部門和單位的預(yù)算績效對應(yīng)部門和單位主要負(fù)責(zé)人，項目預(yù)算績效問責(zé)項目負(fù)責(zé)人，切實做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。

三是實現(xiàn)全方位考核。A集團(tuán)公司的全面預(yù)算考核內(nèi)容應(yīng)至少涵蓋兩個方面：預(yù)算目標(biāo)完成情況和預(yù)算工作組織情況。該公司應(yīng)以預(yù)算目標(biāo)完成情況為核心，以預(yù)算工作組織情況為補(bǔ)充，既評價各預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作業(yè)績，又評價預(yù)算管理工作機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量。通過全方位考核，加強(qiáng)對全面預(yù)算管理各環(huán)節(jié)、全流程的監(jiān)督，有助于實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)。

2.3.4推進(jìn)技術(shù)驅(qū)動，建立一體化預(yù)算系統(tǒng)

一是夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。A集團(tuán)公司子公司數(shù)量多，行業(yè)跨度大，不同企業(yè)之間的數(shù)據(jù)格式、口徑不一致，數(shù)據(jù)傳輸不及時，不利于預(yù)算數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性。平臺公司應(yīng)利用信息技術(shù)手段，如預(yù)算管理系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)報表體系和靈活、方便的報表定義機(jī)制、數(shù)據(jù)上報和數(shù)據(jù)接受機(jī)制等，實現(xiàn)數(shù)據(jù)口徑從上到下的一致性，建立數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，解決上下級之間的數(shù)據(jù)傳輸問題。

二是打通“信息孤島”。A集團(tuán)公司業(yè)務(wù)系統(tǒng)、會計系統(tǒng)和辦公系統(tǒng)相互獨立、無法交互，不利于預(yù)算數(shù)據(jù)采集和交叉核對。該公司應(yīng)利用預(yù)算管理系統(tǒng)開放的數(shù)據(jù)接口功能，實現(xiàn)從會計信息系統(tǒng)或業(yè)務(wù)系統(tǒng)提取數(shù)據(jù)、與電子表格無縫連接、以文本的方式導(dǎo)出和引入各種數(shù)據(jù)等，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與流通。

三是提高整合效率。A集團(tuán)公司預(yù)算表單復(fù)雜，數(shù)據(jù)源于多個職能部門和子公司。該公司應(yīng)利用預(yù)算管理系統(tǒng)高效的匯總、審核、分析和數(shù)據(jù)挖掘功能，實現(xiàn)數(shù)據(jù)填報從上到下層層靈活擴(kuò)展，數(shù)據(jù)上報從下到上層層自動裁減和過濾，提高上級部門匯總和審核預(yù)算表的效率和準(zhǔn)確性。

3結(jié)語

平臺公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展是一個需要長期探索的過程。在新的發(fā)展階段，平臺公司要結(jié)合地方實際和平臺現(xiàn)狀，統(tǒng)籌謀劃，直面經(jīng)營管理過程中存在的問題，抓住新機(jī)遇，迎接新挑戰(zhàn)。平臺公司可高效利用全面預(yù)算這一工具，走上可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展軌道，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展繼續(xù)貢獻(xiàn)力量。

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[4]蘇丹.A平臺公司全面預(yù)算管理體系構(gòu)建[D].鄭州：鄭州大學(xué)，2021.

收稿日期：2023-03-16

作者簡介：

韓金蓉，女，1992年生，本科，會計師，主要研究方向：全面預(yù)算管理。