行政違法行為犯罪化檢視與實(shí)踐反思
——以涉假藥、劣藥行為的《刑法》規(guī)定為例

司明月

河南公樸律師事務(wù)所，河南 商丘 476400

在我國(guó)歷次對(duì)于《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）進(jìn)行修正的過(guò)程中，行政違法行為的犯罪化始終是重點(diǎn)內(nèi)容之一。行政犯的設(shè)置已經(jīng)成為國(guó)家政府控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的刑事手段，但理論與實(shí)踐中對(duì)行政違法行為予以犯罪化是否屬于“過(guò)度犯罪化”一直存在爭(zhēng)議。本文立足我國(guó)行政違法行為犯罪化的現(xiàn)狀，檢視行政違法行為犯罪化的原因和必要性，并以涉假藥、劣藥行為的《刑法》規(guī)定為例，分析行政違法行為犯罪化中的刑事違法性的判斷和刑事可罰性問(wèn)題。

一、刑法修正案中的行政違法行為犯罪化表現(xiàn)

犯罪化是指在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)刑事立法始終以積極的姿態(tài)，保持對(duì)整體犯罪圈和個(gè)體犯罪圈不斷周延的狀態(tài)。我國(guó)歷次刑事修法明顯地表征出犯罪化趨勢(shì)，體現(xiàn)刑法逐漸重視保護(hù)抽象法益和控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值追求。一是增加新罪名。《中華人民共和國(guó)刑法修正案（十一）》（以下簡(jiǎn)稱《刑法修正案（十一）》）之前的10 個(gè)修正案共增加新罪名59 個(gè)，其中前7 個(gè)修正案增設(shè)了31個(gè)罪名；《中華人民共和國(guó)刑法修正案（八）》（以下簡(jiǎn)稱《刑法修正案（八）》）增設(shè)了7 個(gè)罪名；《中華人民共和國(guó)刑法修正案（九）》（以下簡(jiǎn)稱《刑法修正案（九）》）增設(shè)了20 個(gè)罪名：《中華人民共和國(guó)刑法修正案（十）》增設(shè)了1 個(gè)罪名。二是擴(kuò)充原有罪名的犯罪構(gòu)成，降低入罪門(mén)檻。如《刑法修正案（八）》拓寬了近20 個(gè)罪名的犯罪圈，降低了入罪門(mén)檻；《刑法修正案（九）》擴(kuò)大了幫助恐怖活動(dòng)罪、危險(xiǎn)駕駛罪等13 個(gè)罪名的構(gòu)成要件范圍。

刑法修正案一直保持這種犯罪化趨勢(shì)，行政犯是其中重點(diǎn)。通過(guò)增設(shè)行政犯罪名，或者將結(jié)果犯改為行為犯，將實(shí)害犯改為危險(xiǎn)犯來(lái)擴(kuò)大行政犯的犯罪圈，最新的《刑法修正案（十一）》也持了這一趨勢(shì)，其中便涉及涉假藥、劣藥行為的相關(guān)規(guī)定。具體而言，《刑法修正案（十一）》為銜接2019 年修訂的《中華人民共和國(guó)藥品管理法》（以下簡(jiǎn)稱《藥品管理法》）第一百二十四條之規(guī)定，將違反藥品管理秩序，足以嚴(yán)重危害人體健康的行為，單獨(dú)列為一類(lèi)犯罪，即《刑法》第一百四十二條之一款。同時(shí)，增設(shè)藥品瀆職罪，與食品瀆職罪同屬特殊的瀆職罪，且因?qū)儆谇爸眯孕姓傻摹端幤饭芾矸ā穼?duì)假藥、劣藥范圍進(jìn)行了重新界定，也直接影響了《刑法》中生產(chǎn)、銷(xiāo)售假藥罪和生產(chǎn)、銷(xiāo)售劣藥罪的成立范圍。

整體來(lái)看，我國(guó)11 個(gè)《刑法》修正案中雖然也有非犯罪化立法，但是總體趨勢(shì)是犯罪化。這也導(dǎo)致“過(guò)度犯罪化”的言論不絕于耳，對(duì)此我們應(yīng)該結(jié)合實(shí)際對(duì)這種犯罪化趨勢(shì)予以檢視。

二、行政違法行為犯罪化之中國(guó)化檢視

（一）風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)要求樹(shù)立積極刑法立法觀

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的形成使得不安全感在社會(huì)中蔓延，社會(huì)公眾對(duì)安全有了更高的訴求，安全問(wèn)題成為首要問(wèn)題，迫切“要求國(guó)家積極采取行動(dòng)，排除或降低風(fēng)險(xiǎn)（恐懼），或是實(shí)現(xiàn)安全保證之需求”，［1］風(fēng)險(xiǎn)一旦轉(zhuǎn)化為實(shí)際損害，將難以估計(jì)會(huì)造成何種后果。由于時(shí)代發(fā)展出現(xiàn)的新利益以及保護(hù)呼吁，促使刑法必須積極發(fā)揮保護(hù)社會(huì)安全的作用。

因此，積極預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)向現(xiàn)實(shí)異化成為刑事政策和《刑法》規(guī)定的首要任務(wù)，基于“治理風(fēng)險(xiǎn)”的時(shí)代思維，注重刑法積極的一般預(yù)防功能，擴(kuò)大刑法社會(huì)化和刑事政策社會(huì)化的內(nèi)涵和外延，使其“融入社會(huì)深化改革與社會(huì)安全治理的協(xié)同發(fā)展體系中，積極保障社會(huì)秩序安定”，［2］“變成管理不安全性的風(fēng)險(xiǎn)控制工具”［3］。事實(shí)上，11 個(gè)刑法修正案就已經(jīng)表征出由漸進(jìn)式轉(zhuǎn)向積極刑法立法觀的趨勢(shì)。

（二）塑造公民規(guī)范意識(shí)

在法治建設(shè)中，規(guī)范意識(shí)塑造尤為重要。穩(wěn)定規(guī)范，確保規(guī)范的適用，是刑法的現(xiàn)實(shí)目的；保護(hù)法益則是刑法的最終目的。［4］根據(jù)新行為無(wú)價(jià)值理論，刑法不僅是裁判規(guī)范，更是國(guó)民行為指南的行為規(guī)范，犯罪就是對(duì)其的違反，通過(guò)對(duì)違法行為規(guī)范的行為施以刑罰來(lái)反證規(guī)范的正面效果，以及側(cè)面宣告公眾遵守行為規(guī)范之必需，因而重視其積極的一般預(yù)防功能，強(qiáng)調(diào)“著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，將法益侵害大小、行為的規(guī)范違反性及其程度、一般人效仿犯罪的可能性等作為刑罰適用的依據(jù)，追求社會(huì)政策方面的價(jià)值”。［5］因此，積極的一般預(yù)防功能就意味著刑法積極干預(yù)，立法上擴(kuò)大犯罪圈，嚴(yán)密法網(wǎng)。最終，以刑法的創(chuàng)制和形成，訓(xùn)練公眾形成新的規(guī)范意識(shí)和法的認(rèn)同感，讓大家相信和忠誠(chéng)于法律，從而破除破窗悲劇，達(dá)到社會(huì)安全的效果。

（三）刑法謙抑性的中國(guó)化審視所必需

有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)犯罪圈擴(kuò)大違背了刑法謙抑性原則，“應(yīng)該停止刑法調(diào)整范圍的擴(kuò)張，拒絕進(jìn)一步犯罪化”［6］。本文認(rèn)為，這樣的觀點(diǎn)失之偏頗，未能立于世界形勢(shì)和我國(guó)國(guó)情而具體分析。

第一，非犯罪化并非國(guó)際社會(huì)刑法改革主流。20 世紀(jì)六七十年代，西方國(guó)家曾出現(xiàn)過(guò)非犯罪化趨勢(shì)，但是沒(méi)有國(guó)家會(huì)單一地進(jìn)行犯罪化或非犯罪化，只是在不同的時(shí)期側(cè)重點(diǎn)不同。20 世紀(jì)80年代，西方國(guó)家出現(xiàn)了明顯犯罪化趨勢(shì)，很多國(guó)家的刑法都由傳統(tǒng)的法益保護(hù)法和市民防御法，轉(zhuǎn)向了以社會(huì)控制為主導(dǎo)的國(guó)家干預(yù)法和社會(huì)防衛(wèi)法；第二，對(duì)刑法謙抑性應(yīng)分別在罪與刑、立法與司法層面上理解，刑法謙抑性應(yīng)包括“罪之謙抑”和“刑之謙抑”或“立法謙抑”和“司法謙抑”。相對(duì)于《美國(guó)刑法》中已有的5000 多個(gè)罪名，英國(guó)在1997 年至2006 年間，創(chuàng)設(shè)了約3000 個(gè)罪名，罪名總數(shù)已超過(guò)1 萬(wàn)。西方很多國(guó)家基于“法律道德觀”“法律家長(zhǎng)觀”，將違停汽車(chē)、亂丟垃圾等行為都列入犯罪行為。而我國(guó)《刑法》僅設(shè)立了400 多個(gè)罪名且門(mén)檻較高，犯罪化空間較大；第三，因我國(guó)犯罪成立中“量”之因素的存在，對(duì)許多軟暴力行為出現(xiàn)了刑法無(wú)權(quán)規(guī)制，而行政處罰規(guī)制不力的窘境，我國(guó)刑法實(shí)乃“罪之謙抑過(guò)度”。

（四）銜接前置法規(guī)范的現(xiàn)實(shí)需要

近些年，行刑銜接、刑民銜接問(wèn)題不論在實(shí)務(wù)界還是學(xué)界都引發(fā)了很大的討論，之所以如此，除了社會(huì)快速發(fā)展產(chǎn)生了很多新問(wèn)題，需要刑法予以及時(shí)關(guān)注和回應(yīng)外，另一個(gè)現(xiàn)實(shí)原因是，這些問(wèn)題還引發(fā)了民法、行政法律規(guī)范的快速調(diào)整，為促進(jìn)刑法與民法、行政法律規(guī)范的銜接，減少司法適用混亂，刑法不得不做出調(diào)整。《刑法修正案（十一）》涉假藥、劣藥行為的規(guī)定就是為了更好地銜接2019 年修訂的《藥品管理法》，設(shè)置了藥品監(jiān)管瀆職罪，以及第一百四十二條之一妨害藥品管理秩序罪。

三、行政違法行為犯罪化中的刑事違法性問(wèn)題

行政犯具有雙重違法性，兼具行政不法和刑事不法特征，意味著在進(jìn)行違法性判斷時(shí)，行為的行政違法性與刑事違法性是一種“皮之不存毛將焉附”的關(guān)系。判斷某一行為是否具有刑事違法性需要援引前置行政法律規(guī)范時(shí)，一般有兩種情形：一是顯性援引，即在行政犯構(gòu)成要件中有“違反……法”“違反……管理規(guī)定”之類(lèi)表述時(shí)；二是隱性援引，即行政犯的構(gòu)成要件中雖然沒(méi)有上述表述，但在事實(shí)上需要援引相關(guān)行政法規(guī)來(lái)界定行政犯構(gòu)成要件要素。這是進(jìn)行刑事違法性判斷的正向思維，而引發(fā)的問(wèn)題是，當(dāng)我們逆向思考刑事違法性問(wèn)題時(shí)，前置性法律規(guī)范變化是否屬于刑法變更？換言之，前置性法律規(guī)范變更是否會(huì)引發(fā)刑事違法性變更？

對(duì)于該問(wèn)題存在肯定說(shuō)、否定說(shuō)和折中說(shuō)三種立場(chǎng)。第一，肯定屬于刑法變更，基于補(bǔ)充法令的實(shí)質(zhì)規(guī)范功能，對(duì)于補(bǔ)充刑法空白之行政法規(guī)或命令內(nèi)容的變更，應(yīng)該認(rèn)為也是刑事法律變更；［7］第二，否認(rèn)屬于刑法變更，因?yàn)榉切淌路梢?guī)范刑事責(zé)任條款不是構(gòu)成犯罪的前提條件，它不規(guī)定罪名與法定刑；［8］第三，折中說(shuō)，依據(jù)立法者修改前置性行政法規(guī)的動(dòng)機(jī)，判斷其變更是否屬于刑事法律變更。［9］

本文認(rèn)為，肯定說(shuō)更具可取性。第一，按照否定說(shuō)，如果不發(fā)揮補(bǔ)充規(guī)范的填補(bǔ)作用，將會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)在行政刑法、空白刑法的適用上缺乏可供遵循的具體規(guī)范；第二，折中說(shuō)的“立法者動(dòng)機(jī)論”不具有實(shí)踐意義，法律修改與立法動(dòng)機(jī)不存在必然聯(lián)系；第三，根據(jù)肯定說(shuō)，因?yàn)檠a(bǔ)充規(guī)范具有實(shí)質(zhì)規(guī)范功能，在判斷其變更是否刑法變更時(shí)，應(yīng)包括實(shí)質(zhì)上《刑法》所規(guī)定的犯罪構(gòu)成要件變更的判斷，即不能只局限于《刑法》條文在形式上是否產(chǎn)生改變，而應(yīng)考察刑事違法性范圍是否有實(shí)質(zhì)性的變化——犯罪圈擴(kuò)大或縮小。

以生產(chǎn)、銷(xiāo)售假藥罪和生產(chǎn)、銷(xiāo)售劣藥罪為例，二者都屬于行政犯，2019 年《藥品管理法》對(duì)“假藥”“劣藥”進(jìn)行重新界定，拋棄了過(guò)去混雜藥品成分和程序瑕疵的“以假藥論”類(lèi)型這種易引起《刑法》適用模糊的標(biāo)準(zhǔn)，采用藥品成分和藥品功能標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行假藥和劣藥的界定，而《刑法修正案（十一）》也刪去了第一百四十一條和一百四十二條中依照《藥品管理法》認(rèn)定假藥或劣藥的規(guī)定，便產(chǎn)生了這兩個(gè)罪名中“假藥和劣藥”的界定是否還應(yīng)依據(jù)前置法《藥品管理法》來(lái)判斷的疑問(wèn)？

本文認(rèn)為，《刑法修正案（十一）》中雖然刪去了認(rèn)定假藥、劣藥的專(zhuān)門(mén)說(shuō)明條款，但這兩個(gè)罪名是行政犯，適用中判斷是否屬于假藥、劣藥時(shí)，需援引《藥品管理法》是不言而喻的，刪去相關(guān)說(shuō)明是簡(jiǎn)潔法條之舉。之所以之前需存在說(shuō)明條款，是因?yàn)?019 年《藥品管理法》修訂前，存在假藥、劣藥和以假藥論的三大類(lèi)型，而“以假藥論”引起了明顯的行刑銜接矛盾，因?yàn)榇祟?lèi)型既有實(shí)質(zhì)上屬于假藥的藥品，也有屬于劣藥的藥品，還有屬于管理程序不規(guī)范產(chǎn)生的藥品，它們固然都屬于行政不法，但因適用《刑法》的謹(jǐn)慎性，就不可避免產(chǎn)生了是否具有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)危害性的爭(zhēng)論。2019 年《藥品管理法》修改后，以藥品成分和藥品功能為標(biāo)準(zhǔn)，重新界定了假藥和劣藥，拋棄了“以假藥論”類(lèi)型，從司法實(shí)踐上看更具有清晰性、公正性和可操作性。故而，對(duì)于在此二罪名的司法實(shí)踐中，對(duì)假藥、劣藥的界定，完全可以和應(yīng)當(dāng)援引《藥品管理法》之規(guī)定。

四、行政違法行為犯罪化中的刑事可罰性問(wèn)題

犯罪是值得科處刑罰的行為，必須通過(guò)實(shí)質(zhì)解釋將形式上符合犯罪的成立條件、實(shí)質(zhì)上不值得科處刑罰的行為排除在犯罪之外。在行政違法行為犯罪化過(guò)程中，行刑銜接臨界點(diǎn)的認(rèn)定尤為重要，直接影響了行為人行為性質(zhì)的認(rèn)定。本文在此仍以涉假藥、劣藥行為的行政違法行為犯罪化進(jìn)行論證。

根據(jù)《刑法》第一百四十二條之一款的規(guī)定，違反藥品管理法規(guī)的行為，只有達(dá)到“足以嚴(yán)重危害人體健康的”程度才構(gòu)成本罪，否則只能依照《藥品管理法》的規(guī)定，予以行政處罰，這也表明這一類(lèi)型的犯罪行為都是具體危險(xiǎn)犯。對(duì)于具體危險(xiǎn)犯的判斷不要求實(shí)害的出現(xiàn)，但必須有危險(xiǎn)結(jié)果的出現(xiàn)，這個(gè)危險(xiǎn)結(jié)果已經(jīng)接近實(shí)害，處罰的是“幾乎要釀成大禍的行為”。借助德國(guó)學(xué)者Demuth 提出的“急迫危機(jī)”理論，具體危險(xiǎn)是指“當(dāng)通常的防止措施肯定能夠避免這個(gè)損害的時(shí)間被錯(cuò)過(guò)的時(shí)候，危機(jī)就出現(xiàn)了”。因此具體危險(xiǎn)犯中的具體危險(xiǎn)是指實(shí)害發(fā)生的可能性，這種實(shí)害發(fā)生的可能性必須是緊迫的、現(xiàn)實(shí)的、直接的。通俗的來(lái)說(shuō)就是“好險(xiǎn)，差一點(diǎn)就出事了”。

從教義學(xué)分析，“足以”是一種危險(xiǎn)狀態(tài)的判斷，一般屬于可能性的情形，而考慮到涉藥品案件的專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)，“足以”的判斷需依靠專(zhuān)業(yè)的認(rèn)定來(lái)證明以限定行政犯的廣泛性，而不能依靠推定來(lái)虛化具體危險(xiǎn)，甚至變相將具體危險(xiǎn)犯轉(zhuǎn)化為抽象危險(xiǎn)犯。但司法實(shí)踐又強(qiáng)調(diào)結(jié)果的確定性和規(guī)范性，如不對(duì)該可能性加以明確，很有可能導(dǎo)致該款在司法實(shí)踐中無(wú)法適用。如成立生產(chǎn)、銷(xiāo)售不符合標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)用器材罪時(shí)，要求行為達(dá)到“足以嚴(yán)重危害人體健康”的程度，但是目前尚無(wú)較為明確的司法解釋對(duì)“足以”進(jìn)行釋義性界定，直接導(dǎo)致罪與非罪的適用出現(xiàn)障礙，也導(dǎo)致一些涉理療器材的相關(guān)案件，以“非法經(jīng)營(yíng)罪”轉(zhuǎn)化處理，加劇了“非法經(jīng)營(yíng)罪”這一口袋罪的濫用。

有鑒于此，為處理好行政違法行為犯罪化中的刑事可罰性問(wèn)題，除了應(yīng)通過(guò)實(shí)質(zhì)解釋綜合判斷行為是否引發(fā)了具體危險(xiǎn)，從而達(dá)到具有刑事可罰性的程度，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)《刑法》中相關(guān)行刑銜接“臨界點(diǎn)”問(wèn)題的探討，這是關(guān)于罪與非罪、此罪與彼罪的重大問(wèn)題，建議借助醫(yī)學(xué)、藥品等相關(guān)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域知識(shí)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、犯罪金額，以及專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)估意見(jiàn)等，作為處理行刑銜接問(wèn)題的關(guān)鍵抓手，防止出現(xiàn)行為的不當(dāng)犯罪化或非犯罪化。