黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度探析

劉 汶

鄭州西亞斯學(xué)院文法學(xué)院，河南 新鄭 451100

2019 年9 月18 日，習(xí)近平總書(shū)記在河南考察時(shí)，主持召開(kāi)了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，明確了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國(guó)家戰(zhàn)略的地位。黃河流域是一個(gè)有機(jī)整體，上中下游治理與保護(hù)的重點(diǎn)不同，要整體把握全流域生態(tài)狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這與協(xié)同治理的理念不謀而合，亦體現(xiàn)出生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的耦合。在理論和實(shí)踐中，該制度都發(fā)揮出了積極作用，但也顯現(xiàn)出些許不足亟需解決。本文在已有的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度基礎(chǔ)上，剖析阻礙積極效果發(fā)揮的原因，提出相應(yīng)的對(duì)策建議，為實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展加以些許助力。

一、黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度概述

（一）黃河流域現(xiàn)狀特征

明晰黃河流域自身實(shí)際的生態(tài)特征，是因地適宜開(kāi)展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的前提。九曲黃河是對(duì)黃河流域磅礴形態(tài)的生動(dòng)描述，也是對(duì)其流經(jīng)區(qū)域之多的展現(xiàn)，是治理和保護(hù)黃河所要立足的實(shí)際。整體來(lái)講，黃河流域生態(tài)環(huán)境是較為脆弱的，污染問(wèn)題也比較凸顯。黃河流域上中游農(nóng)區(qū)有貧困人口，且空間集聚十分顯然。［1］上中下游地理地貌的差異，影響不同區(qū)域主要生態(tài)功能的確定；上中下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，對(duì)如何開(kāi)展黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有所影響。

（二）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的概念

對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)难芯坎⒎窍抻诜▽W(xué)學(xué)科，在生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及環(huán)境科學(xué)等學(xué)科中也有涉及，從不同角度對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償加以內(nèi)涵和概念界定。雖沒(méi)有統(tǒng)一且明晰的概念論述，但不同角度的理解在學(xué)科之間可以有些許借鑒。

生態(tài)學(xué)角度，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性受到威脅時(shí)，其自身基于運(yùn)行規(guī)律，調(diào)整修復(fù)以維持系統(tǒng)平衡的能力，一般關(guān)聯(lián)于生態(tài)系統(tǒng)自身的恢復(fù)能力。經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是將生產(chǎn)發(fā)展與生態(tài)消耗，通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律連接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)效益之間的平衡，亦是公平在生態(tài)領(lǐng)域的體現(xiàn)。法學(xué)角度，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償要立足全局利益綜合考慮各項(xiàng)成本，基于生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本以及生態(tài)價(jià)值利益，運(yùn)用行政、市場(chǎng)等多元化方式，由生態(tài)保護(hù)受益者向貢獻(xiàn)者以支付金錢、物質(zhì)或提供其他非物質(zhì)利益等方式彌補(bǔ)貢獻(xiàn)者的付出。［2］概言之，法學(xué)視閾下的生態(tài)補(bǔ)償是通過(guò)多樣化的補(bǔ)償方式平衡各方利益，以期達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的效果。

（四）黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆诸?/h3>

黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償目的是實(shí)現(xiàn)流域的保護(hù)與發(fā)展，按照不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其分類如下：按照環(huán)境要素的不同，可以分為水資源、漁業(yè)資源、灘區(qū)等環(huán)境要素的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償；按照補(bǔ)償性質(zhì)的不同，可以分為縱向的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和橫向的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，前者由政府主導(dǎo)，多采用行政管理的方式，體現(xiàn)公法性質(zhì)，后者由市場(chǎng)主導(dǎo)，多采用平等主體間協(xié)商的方式，具有私法屬性；按照補(bǔ)償模式的不同，可分為“輸血”式和“造血”式補(bǔ)償，［3］前者指給予受償方資金補(bǔ)償，后者指為受償方創(chuàng)造其他發(fā)展空間予以補(bǔ)償。

二、黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度現(xiàn)狀

基于對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)規(guī)定以及適用情況的梳理分析，概述出黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償現(xiàn)狀如下：一是由于黃河流域范圍廣及流動(dòng)性強(qiáng)，加深了流域各要素間的聯(lián)系，也增強(qiáng)了區(qū)域間的制約，各方利益的聯(lián)動(dòng)變得較為復(fù)雜；二是黃河流域所涉區(qū)域發(fā)展不同，在平衡生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)利益時(shí)有不同的補(bǔ)償邏輯，各方主體利益的契合點(diǎn)難以確定，加大了利益協(xié)調(diào)的難度。

（二）黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題

1．法律體系穩(wěn)固性不足

黨的二十大報(bào)告指出：“建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。”立足黃河流域，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的構(gòu)建可以分為兩個(gè)層面，即國(guó)家層面，如財(cái)政部等四部門印發(fā)的《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》，探索在全流域多元化開(kāi)展黃河生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償；省級(jí)層面，分為省與省之間和同一省不同地區(qū)之間，前者如山東省與河南省簽訂的《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》，后者多為各行政區(qū)結(jié)合實(shí)際情況制定實(shí)施方案，如河南省財(cái)政廳、生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)的《關(guān)于建立河南省省內(nèi)黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施細(xì)則》。在體系上看層次分明有序，然而，國(guó)家層面并沒(méi)有涉及實(shí)施的具體標(biāo)準(zhǔn)；省級(jí)層面表現(xiàn)出“一省一策”，制度設(shè)計(jì)獨(dú)立性突出，不利于省域之間全流域的協(xié)同治理。

2．補(bǔ)償內(nèi)容多元化不足

在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償文件中，多次提到多元化補(bǔ)償格局，但當(dāng)下黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償多元化的元素不足。一方面，補(bǔ)償主體范圍有限。從補(bǔ)償者角度來(lái)說(shuō)，政府多數(shù)作為最主要的補(bǔ)償主體，但生態(tài)環(huán)境具有公共性和外部性，其他生態(tài)受益者并未對(duì)此付出，也間接局限了生態(tài)補(bǔ)償金的來(lái)源；從受償者角度來(lái)說(shuō)，對(duì)個(gè)人參與黃河保護(hù)有所忽視，然而生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男Чc支付意愿、受償意愿以及參與意愿有一定的關(guān)系，［4］對(duì)個(gè)人補(bǔ)償?shù)娜笔б状驌艄妳⑴c的積極性，阻礙參與主體多元化的實(shí)現(xiàn)。另一方面，評(píng)估方式較為單一。在評(píng)斷標(biāo)準(zhǔn)方面，單一以水質(zhì)狀況為參照合理性有待補(bǔ)強(qiáng)；在補(bǔ)償方式的選擇上，多以補(bǔ)償金的形式，而修復(fù)補(bǔ)償或替代機(jī)會(huì)補(bǔ)償?shù)纫驔r制宜方式的選擇頻率不高，補(bǔ)償金的形式在履行時(shí)間上具有高效性，但有些情況下效果并未等價(jià)體現(xiàn)，一定程度上亦阻礙了該制度更大功能的發(fā)揮。

3．保障機(jī)制不健全

如前文所述，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律體系有待完善，在一定程度上減弱了保障力量，究其原因是對(duì)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的回應(yīng)不足。體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，行政監(jiān)管不足。長(zhǎng)期以來(lái)責(zé)任主體多為流域所屬行政區(qū)域的政府，易出現(xiàn)“地域利益”保護(hù)，流域間的協(xié)商流于形式。［5］然而，流域保護(hù)離不開(kāi)整體論以及合理且協(xié)同的治理方式；［6］另一方面，司法救濟(jì)不足。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及公眾環(huán)保意識(shí)的提高，加之縱橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式，涉及黃河流域的活動(dòng)增多，各主體間的利益關(guān)系變得復(fù)雜。但是，當(dāng)前相關(guān)糾紛多以行政方式解決，難以涉及司法救濟(jì)，使得公平和效率缺少了一層保障。

三、黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的完善路徑

（一）完善黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律體系

完善的法律體系是對(duì)生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的回應(yīng)，尤其對(duì)范圍廣的流域治理來(lái)說(shuō)，清晰穩(wěn)固的法律體系是基石，顯得更為重要。國(guó)家立法層面，國(guó)家發(fā)改委在2020 年向社會(huì)公開(kāi)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，其后《條例》被納入2022 年國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃，但尚未公布；通過(guò)對(duì)我國(guó)當(dāng)前相關(guān)規(guī)定的梳理可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家政策層面的規(guī)定較多，黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償正經(jīng)歷著從政策到法律的華麗轉(zhuǎn)身，［7］法律的穩(wěn)定性有助于作用發(fā)揮的連續(xù)性?！稐l例》的早日公布，不僅使得地方立法以及黃河等流域的專門立法都更為有法可依，對(duì)相關(guān)司法解釋以及典型案例的發(fā)布也有促進(jìn)之用，可操作性提高的同時(shí)也提升了公眾環(huán)保意識(shí)?！耙涣饔蛞徊糠伞敝饾u成為國(guó)際立法趨勢(shì)，世界很多流域都有專門法律加以保護(hù)。［8］在我國(guó)專門立法層面，《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》在2023 年4 月1 日起施行，其中第一百零二條規(guī)定了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，位于第九章保障與監(jiān)督部分，對(duì)黃河生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)無(wú)疑起到了促進(jìn)與保障作用。但規(guī)定內(nèi)容原則性突顯，可以基于該部專門法律施行的機(jī)會(huì)，配合出臺(tái)黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的實(shí)施細(xì)則，提高適用該制度的頻率。地方立法層面，雖然當(dāng)前沿黃各?。▍^(qū)）逐步制定關(guān)于適用生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，在內(nèi)容上看有很多是國(guó)家層面規(guī)定的“轉(zhuǎn)述”，地方規(guī)定要有實(shí)質(zhì)細(xì)化內(nèi)容；在形式上，地方立法的適用范圍限于本行政區(qū)域內(nèi)，規(guī)定散落且碎片化，要增強(qiáng)地方立法間的協(xié)同性，穩(wěn)固法律體系。

（二）豐富黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償內(nèi)容

豐富補(bǔ)償內(nèi)容離不開(kāi)主體多元的參與，要沖破政府獨(dú)自發(fā)力的保護(hù)理念，聚合政府、市場(chǎng)、組織以及個(gè)人等多方主體參與其中，尤其是要充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)力量調(diào)動(dòng)參與主體。群眾力量很大，有創(chuàng)新更適宜補(bǔ)償方式的可能性，實(shí)現(xiàn)多元主體之間的耦合。再者，生態(tài)環(huán)境有自身的科學(xué)規(guī)律，屬于自然學(xué)科的研究范圍，而是否需要補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償具有法律屬性，屬于規(guī)范層面的研究。提高補(bǔ)償內(nèi)容的科學(xué)性，需要立足公平原則，從生態(tài)規(guī)律與規(guī)范事實(shí)間找到合適的動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)。生態(tài)的保護(hù)需要成本支出，通過(guò)明晰支出成本綜合確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，包括對(duì)生態(tài)保護(hù)的直接支出，也包括為保護(hù)生態(tài)所放棄或犧牲的利益。前者可通過(guò)直接的數(shù)據(jù)加以衡量，確定相較容易；后者存在一定的評(píng)估性，加之生態(tài)效益并非完全可以量化，難以把握成本支出?？梢詤⒄障嗨瓢l(fā)展基礎(chǔ)和條件的其他地域的發(fā)展水平，估算出兩者之間的發(fā)展差距以作出評(píng)估，［9］綜合確定補(bǔ)償內(nèi)容。在補(bǔ)償模式的選擇上，可以采用“開(kāi)源”型的補(bǔ)償方式，即生態(tài)保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)共建發(fā)展園區(qū)，通過(guò)招商引資發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)，所獲收益進(jìn)行合理分配或者為受償主體提供替代的發(fā)展機(jī)會(huì)以彌補(bǔ)損失，實(shí)現(xiàn)授人以魚(yú)的同時(shí)亦可授人以漁。

（三）強(qiáng)化黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制

如果說(shuō)黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律體系為黃河發(fā)展保駕護(hù)航，那么監(jiān)督機(jī)制則為法律體系的良好適用添磚加瓦。在行政執(zhí)法監(jiān)督層面，構(gòu)建專門的黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)構(gòu)。尤其是黃河流域跨區(qū)域開(kāi)展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償時(shí)涉及內(nèi)容較多，需要相關(guān)主體之間協(xié)商；地方人民政府是本行政區(qū)的“負(fù)責(zé)人”，亦是“理性的經(jīng)濟(jì)人”，為避免作出有失偏頗的選擇，需要引入第三方監(jiān)管，可以在黃河流域管理委員會(huì)中設(shè)立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)呢?fù)責(zé)部門，協(xié)調(diào)多方主體的同時(shí)亦強(qiáng)化了對(duì)主體的監(jiān)督。司法保障層面，明確流域生態(tài)違法的處理方式，在流域保護(hù)中積極開(kāi)展環(huán)境公益訴訟，可以在補(bǔ)償金中分配出資金鼓勵(lì)支持流域生態(tài)公益訴訟行為。公眾監(jiān)督層面，在法律中明確公眾對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹闄?quán)和參與權(quán)，調(diào)動(dòng)公眾的自主性治理，相關(guān)主體要及時(shí)主動(dòng)公開(kāi)生態(tài)補(bǔ)償事項(xiàng)與進(jìn)展情況，開(kāi)通公眾線上線下監(jiān)管渠道，匯聚力量實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的全面保障。

四、結(jié)語(yǔ)

黃河流域融合經(jīng)濟(jì)、生態(tài)以及文化價(jià)值于一身，對(duì)其加以保護(hù)尤為重要?；邳S河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略的契機(jī)，加之生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償前期探索經(jīng)驗(yàn)的積累與思考，以系統(tǒng)性思維對(duì)全流域生態(tài)與發(fā)展綜合治理，結(jié)合流域?qū)嶋H情況開(kāi)展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。本文從完善法律體系、豐富補(bǔ)償內(nèi)容以及健全保障機(jī)制論述黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的構(gòu)建，以期促進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間耦合的實(shí)現(xiàn)，最終實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。