天山北坡城市群大氣污染協(xié)同治理法治化研究

朱 輝 金 輝

習(xí)近平總書記在第三次中央新疆工作座談會(huì)上指出:“要堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念,堅(jiān)決守住生態(tài)保護(hù)紅線,統(tǒng)籌開展治沙治水和森林草原保護(hù)工作,讓大美新疆天更藍(lán)、山更綠、水更清?！毙陆鳛槲覈?guó)重要的生態(tài)寶庫,其生態(tài)環(huán)境十分脆弱。

天山北坡城市群①作為新疆經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的區(qū)域,其大氣污染形勢(shì)十分嚴(yán)峻,在地理因素和社會(huì)因素的雙重作用下,各城市大氣污染呈現(xiàn)相近的發(fā)展趨勢(shì),城市生態(tài)功能受到嚴(yán)重影響。

天山北坡城市群是國(guó)家“十三五”規(guī)劃中明確提出的19個(gè)城市群之一,其人口數(shù)量約占新疆常住人口總數(shù)的四分之一左右,其經(jīng)濟(jì)總量則占新疆經(jīng)濟(jì)總量的一半以上,目前是新疆經(jīng)濟(jì)及工業(yè)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)最為發(fā)達(dá)的區(qū)域。由于環(huán)境要素的流動(dòng)性、跨域性特征,天山北坡城市群大氣污染防治必須進(jìn)行協(xié)同治理。通過法治化的方式為天山北坡城市群大氣污染協(xié)同治理提供法治保障,是完整準(zhǔn)確貫徹新時(shí)代黨的治疆方略,推進(jìn)新疆大氣污染協(xié)同治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要舉措。

一、天山北坡城市群大氣污染協(xié)同治理法治化的必要性闡釋

(一)天山北坡城市群大氣污染問題日趨嚴(yán)重

1.脆弱的區(qū)域生態(tài)環(huán)境是制約未來可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸

天山北坡城市群憑借內(nèi)生動(dòng)力推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的同時(shí),受環(huán)境承載能力所限,區(qū)域性環(huán)境污染問題尤為突出,不可避免地導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)大氣污染問題頻發(fā)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展和人口及產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步集聚,生態(tài)環(huán)境保護(hù)的任務(wù)更加艱巨。②“生態(tài)環(huán)境與資源為天山北坡城市群承載力首要制約因素,且該地區(qū)資源和環(huán)境均超載嚴(yán)重,壓力大”。③天山北坡城市群的生態(tài)環(huán)境脆弱,日益突出的環(huán)境問題制約其經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,嚴(yán)重影響“烏昌石國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)”的落地與發(fā)展。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,區(qū)域性大氣污染加劇

近年來,眾多能源化工企業(yè)落戶天山北坡城市群,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,產(chǎn)業(yè)雷同現(xiàn)象嚴(yán)重。“多數(shù)城市同時(shí)選擇化學(xué)制造業(yè)和石油加工業(yè)作為四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一,其他重復(fù)的支柱產(chǎn)業(yè)還有有色金屬加工、黑色金屬加工和農(nóng)副食品加工?！雹堋?022年4月,中央第五生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組督察新疆維吾爾自治區(qū)(以下簡(jiǎn)稱自治區(qū))和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)(以下簡(jiǎn)稱兵團(tuán))發(fā)現(xiàn),‘烏昌石’區(qū)域⑤大氣污染防治重點(diǎn)工作不嚴(yán)不實(shí),同防同治短板突出,重污染天氣應(yīng)對(duì)不力,采暖期重污染天氣頻發(fā),大氣污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻?！疄醪瘏^(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重,能源結(jié)構(gòu)偏煤,公路運(yùn)輸占比高,以占全疆4.1%的國(guó)土面積承載了全疆近一半煤炭消費(fèi)量,一半以上二氧化硫,約三分之一氮氧化物、顆粒物,四分之一揮發(fā)性有機(jī)物的排放量。” “2022年1月至3月,‘烏昌石’區(qū)域重污染天數(shù)比例高達(dá)30.4% ?！雹?/p>

圖1 2018～2022年天山北坡城市群“烏—昌—石”區(qū)域及“奎—獨(dú)—烏”區(qū)域優(yōu)良天數(shù)比例圖⑦

目前,天山北坡城市群大氣污染情況呈改善趨勢(shì),但總體進(jìn)程較為緩慢,與我國(guó)2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出“基本消除重污染天氣”的要求仍有差距。同時(shí),隨著京津冀、汾渭平原等重點(diǎn)區(qū)域大氣污染治理成效顯現(xiàn)⑧,天山北坡城市群區(qū)域重污染天數(shù)在全國(guó)占比預(yù)計(jì)更大,“十四五”期間能否順利完成重污染天氣基本消除目標(biāo),天山北坡城市群將是區(qū)域大氣污染治理工作的重中之重。

(二)天山北坡城市群大氣污染協(xié)同治理難度大、收效低,治理措施存在差異

1.兵地嵌入式布局使天山北坡城市群大氣污染協(xié)同治理難度加大

與國(guó)內(nèi)其他省、自治區(qū)、直轄市條塊分割、毗連相接的區(qū)域分布相比,新疆呈現(xiàn)兵地嵌入式分布,環(huán)境空氣質(zhì)量彼此影響更大,形成極度緊密的環(huán)境共同體,環(huán)境問題也呈現(xiàn)“共同進(jìn)退”的局面。鑒于生態(tài)環(huán)境所具有的跨域性、不可分割性等特征與環(huán)境所屬地管理體制相互矛盾的原因,影響環(huán)境協(xié)同治理的有效進(jìn)行。兵團(tuán)有省級(jí)行政區(qū)權(quán)限,這給環(huán)境協(xié)同治理增加了一定的難度。如,天山北坡城市群的兵團(tuán)第八師石河子市與毗連交錯(cuò)的沙灣市和瑪納斯縣分屬塔城地區(qū)和昌吉回族自治州。由于三個(gè)縣市的上級(jí)各不相同,區(qū)域大氣污染協(xié)同治理就需要由自治區(qū)和兵團(tuán)共同協(xié)調(diào),但這樣的治理方式耗時(shí)長(zhǎng)、協(xié)商難度大。

2.天山北坡城市群大氣污染源專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)成效不顯著

城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài),“是帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的主要空間載體,城市群公共事務(wù)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)也是城市群區(qū)域治理的核心內(nèi)容,尤其是具有負(fù)外部性的環(huán)境污染問題?！雹?018年以來,新疆印發(fā)實(shí)施了《自治區(qū)打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020年)》和《“烏昌石”“奎獨(dú)烏”⑩區(qū)域大氣污染治理攻堅(jiān)方案》,自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳和兵團(tuán)生態(tài)環(huán)境局在天山北坡城市群重點(diǎn)區(qū)域多次開展供暖季大氣污染源專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)。統(tǒng)籌調(diào)配兵地各級(jí)環(huán)境執(zhí)法力量,實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法,嚴(yán)厲打擊超標(biāo)排放、偷排偷放、無證排污等環(huán)境違法行為,督促落實(shí)錯(cuò)峰生產(chǎn)方案及重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)措施。數(shù)據(jù)顯示,天山北坡城市群區(qū)域大氣污染治理取得階段性成效,但與預(yù)期工作目標(biāo)仍有較大差距。其主要問題在于跨區(qū)域性的聯(lián)合執(zhí)法所遇到的困難通常較為復(fù)雜,該問題的解決有賴于地方政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)期資源投入和人力支持,但實(shí)踐中地方政府在環(huán)境保護(hù)方面所投入的人力以及物力資源趨于保守,其自利性膨脹導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染問題時(shí)有發(fā)生。同時(shí),聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)開展的依據(jù)主要是地方政府間的相互協(xié)商,在執(zhí)法過程中如果僅依靠雙方的內(nèi)在自覺性而缺乏外部的制度約束力,當(dāng)執(zhí)法過程中觸及地方利益時(shí),大氣污染治理成效將受到一定的影響。

3.天山北坡城市群區(qū)域內(nèi)大氣污染治理措施存在差異

天山北坡城市群大氣污染治理過程中,不同地區(qū)間法律適用的差異性以及區(qū)域執(zhí)法地方化,也增加了區(qū)域內(nèi)大氣污染協(xié)同治理的難度。以甘泉堡經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例,兵地均有工業(yè)園區(qū)位于該經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi),但由于該地區(qū)屬于空氣污染嚴(yán)重區(qū)域,因此在“烏昌石”區(qū)域統(tǒng)一發(fā)布重污染天氣預(yù)警時(shí),部分工業(yè)園區(qū)會(huì)在統(tǒng)一發(fā)布的重污染天氣預(yù)警級(jí)別上自主提高一級(jí)并執(zhí)行相應(yīng)的減排措施,而其他工業(yè)園區(qū)則仍按照“烏昌石”區(qū)域統(tǒng)一發(fā)布的預(yù)警級(jí)別執(zhí)行。不同預(yù)警級(jí)別導(dǎo)致相鄰園區(qū)企業(yè)出現(xiàn)差別對(duì)待,從而導(dǎo)致矛盾的出現(xiàn)。正是由于相同區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理措施差異化的形成,給環(huán)境污染者有機(jī)可乘的制度漏洞,使環(huán)境污染者以排污處罰力度作為確定自己排污地點(diǎn)的風(fēng)向標(biāo),從而降低違法成本,阻礙了區(qū)域內(nèi)整體污染防治工作的順利開展。

(三)天山北坡城市群的大氣污染協(xié)同治理手段亟待創(chuàng)新

1.天山北坡城市群環(huán)境協(xié)同治理主動(dòng)性不強(qiáng)

天山北坡城市群環(huán)境治理受各自行政管轄的限制,協(xié)同治理主動(dòng)性不強(qiáng)。各城市往往也會(huì)關(guān)注一系列的區(qū)域協(xié)調(diào)問題,但依據(jù)多為自治區(qū)層面下發(fā)的相關(guān)文件,不能充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)城市的自主性和能動(dòng)性。在具體執(zhí)法層面,近年來新疆全面啟動(dòng)的大氣污染跨區(qū)域協(xié)同治理主要是從烏魯木齊市、昌吉回族自治州、伊犁哈薩克自治州、克拉瑪依市、塔城地區(qū)和兵團(tuán)各相關(guān)師市抽調(diào)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員,組成兵地聯(lián)合檢查組,通過兵地聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法以及發(fā)揮群眾舉報(bào)等方式監(jiān)督、檢查,打擊區(qū)域內(nèi)污染企業(yè)的排污問題。但這種模式最后只能是行政部門對(duì)污染企業(yè)開一紙罰單或是“限期”整改,當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府大都是被動(dòng)執(zhí)行,環(huán)境治理主動(dòng)性并沒有得到加強(qiáng)。

2.天山北坡城市群城市間環(huán)境合作意識(shí)不強(qiáng)

一般而言,地理位置相鄰的城市往往有更加強(qiáng)烈的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),合作意識(shí)弱,對(duì)于環(huán)境協(xié)同治理的意愿比較低。天山北坡城市群各城市之間的融合發(fā)展受到彼此行政隸屬關(guān)系的影響,競(jìng)爭(zhēng)大于合作,不僅產(chǎn)業(yè)雷同現(xiàn)象嚴(yán)重,也容易引發(fā)區(qū)域內(nèi)各城市的惡性競(jìng)爭(zhēng)。目前,天山北坡城市群執(zhí)行的環(huán)境協(xié)同治理文件多由上級(jí)政府制定,政府之間簽訂的環(huán)境合作專項(xiàng)協(xié)議較少,即使簽署了框架型的環(huán)境協(xié)同治理協(xié)議,在實(shí)踐中也有執(zhí)行難度。例如,2020年11月,烏魯木齊市、昌吉市、石河子市、五家渠市簽訂生態(tài)環(huán)境同防同治框架協(xié)議,并約定區(qū)域內(nèi)城市達(dá)到預(yù)警條件時(shí),昌吉市、石河子市、五家渠市和烏魯木齊市米東區(qū)同步啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)。但2021年12月,昌吉市、石河子市、五家渠市聯(lián)合啟動(dòng)預(yù)警時(shí),烏魯木齊市米東區(qū)未同步參與應(yīng)急響應(yīng)。

二、天山北坡城市群大氣污染協(xié)同治理法治化現(xiàn)狀分析

(一)協(xié)同立法處于起步初創(chuàng)階段,實(shí)質(zhì)性進(jìn)展有待推進(jìn)

截至2023年3月,新疆大氣污染防治地方立法共計(jì)5部,有4部為地方性法規(guī)。但其針對(duì)性不強(qiáng),且缺乏地方政府規(guī)章以及大氣污染重點(diǎn)區(qū)域的小切口協(xié)同立法。

1.在大氣污染防治領(lǐng)域立法動(dòng)力不足

目前,新疆有關(guān)大氣污染防治的地方政府規(guī)章僅有1部,即烏魯木齊市于2008年制定的《烏魯木齊市大氣污染防治管理辦法》。由于該辦法久未修訂,幾乎處于“休眠”狀態(tài)?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)第九十三條規(guī)定“設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府根據(jù)本條第一款、第二款制定地方政府規(guī)章,限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面的事項(xiàng)”。且《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)第六條明確規(guī)定地方各級(jí)政府是本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量情況的“第一責(zé)任人”,但在實(shí)踐中部分地方“重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、輕環(huán)境保護(hù)”的觀念仍然存在。因此,當(dāng)環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間產(chǎn)生矛盾時(shí),部分地方政府通常還是秉持“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先、發(fā)展至上”的發(fā)展理念,最終導(dǎo)致在新疆環(huán)境保護(hù)地方立法體系中政府規(guī)章的缺位。

2.大氣污染防治協(xié)同立法缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展

目前,區(qū)域協(xié)同立法在實(shí)踐中已有所體現(xiàn)。如,《河北省大氣污染防治條例》是河北省第一部與北京市、天津市開展深度協(xié)同治理的地方性法規(guī),首次將“重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)合防治”專設(shè)章節(jié),開創(chuàng)大氣污染防治協(xié)同立法先河。截至目前,新疆區(qū)域協(xié)同立法實(shí)質(zhì)性內(nèi)容缺乏。自治區(qū)人大常委會(huì)于2018年制定的《新疆維吾爾自治區(qū)大氣污染防治條例》(以下簡(jiǎn)稱《自治區(qū)大氣條例》)第三章第六節(jié)“重污染天氣應(yīng)對(duì)”中,雖然規(guī)定應(yīng)當(dāng)建立重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制及多樣化的應(yīng)急響應(yīng)措施。但《自治區(qū)大氣條例》中僅規(guī)定“采取與預(yù)警等級(jí)對(duì)應(yīng)的響應(yīng)措施,相關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合”。此規(guī)定只是防治污染的義務(wù)性條款,而缺乏不配合采取對(duì)應(yīng)應(yīng)急響應(yīng)措施的責(zé)任性條款。此規(guī)定只是第四章規(guī)定“重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控”,但相關(guān)規(guī)定可操作性不強(qiáng),同樣缺乏責(zé)任性條款。制裁依據(jù)缺位在一定程度上導(dǎo)致天山北坡城市群部分地方落實(shí)應(yīng)急減排措施不力,企業(yè)主體責(zé)任缺失,違法排污行為多發(fā)。除此之外,兵團(tuán)是“兵團(tuán)—師(市)—團(tuán)(鎮(zhèn))”的三級(jí)行政體制,沒有省一級(jí)和設(shè)區(qū)市一級(jí)的人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì),所以兵團(tuán)雖擁有其轄區(qū)范圍內(nèi)的行政執(zhí)法權(quán),但沒有相應(yīng)的地方立法權(quán)。因此,兵團(tuán)地方立法權(quán)的缺位使兵地間大氣污染防治的協(xié)同立法受到一定影響。

(二)環(huán)境監(jiān)管不到位、協(xié)同執(zhí)法收效不大,區(qū)域同防同治有待嚴(yán)格落實(shí)

1.環(huán)境監(jiān)管不到位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,同防同治尚未完全落實(shí)

第一,環(huán)境監(jiān)管不到位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,大氣污染協(xié)同治理有待推進(jìn),執(zhí)法屬地原則亟待落實(shí)。天山北坡城市群環(huán)境執(zhí)法過程中各地各部門管轄權(quán)不明確、屬地原則落實(shí)不到位現(xiàn)象也阻礙執(zhí)法活動(dòng)的順利開展。實(shí)踐中存在如兵團(tuán)企業(yè)位于地方管轄范圍內(nèi),因該企業(yè)的設(shè)立、環(huán)評(píng)、立項(xiàng)等資料均由兵團(tuán)環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)審核,因此不可避免的會(huì)產(chǎn)生企業(yè)環(huán)境監(jiān)管主體的爭(zhēng)議。2022年6月,中央第五生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組向自治區(qū)和兵團(tuán)反饋督察情況時(shí)就指出:“昌吉回族自治州阜康市與六師五家渠市就個(gè)別企業(yè)環(huán)境監(jiān)管問題長(zhǎng)期推諉扯皮”。環(huán)境保護(hù)問題上屬地原則落實(shí)不到位,不僅會(huì)影響各地區(qū)內(nèi)大氣污染防治執(zhí)法工作的順利開展,還會(huì)進(jìn)一步阻礙天山北坡城市群整體大氣污染協(xié)同治理工作的深入推進(jìn)。

第二,同防同治尚未落實(shí),執(zhí)法成果收效不大。在同防同治依據(jù)方面,自治區(qū)人民政府先后印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)烏魯木齊、昌吉、石河子、五家渠區(qū)域環(huán)境同防同治的意見》(新政發(fā)[2016]140號(hào))《關(guān)于做好烏魯木齊、昌吉、石河子、五家渠區(qū)域大氣環(huán)境同防同治工作的通知》(新政辦發(fā)[2017]17號(hào)),專門發(fā)文對(duì)主要任務(wù)及部門分工方案予以明確,自治區(qū)相關(guān)城市也制定了相應(yīng)的實(shí)施方案。但天山北坡城市群大氣污染聯(lián)防聯(lián)治“一盤棋”思想樹立的不夠牢固,在堅(jiān)持大氣污染防治統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一推進(jìn)上仍存在不足,兵地間生態(tài)環(huán)境污染防治信息資源共享與生態(tài)環(huán)境共治仍需深入推進(jìn)。2022年4月,中央第五生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組經(jīng)督察指出:“烏昌石”區(qū)域“相關(guān)要求僅停留在紙面上,該區(qū)域既未建立統(tǒng)一的規(guī)劃政策標(biāo)準(zhǔn)體系,也未按要求實(shí)施監(jiān)督,市州及相關(guān)部門各自為戰(zhàn)、各搞一攤的情況仍較普遍?！?/p>

2.大氣污染協(xié)同執(zhí)法的成本與收益失衡

近年來,新疆全面啟動(dòng)“烏昌石”區(qū)域大氣污染源環(huán)境監(jiān)管工作,雖在執(zhí)法形式上做出交叉執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法等創(chuàng)新,但大氣污染防治交叉執(zhí)法實(shí)踐中,異地執(zhí)法人員在發(fā)現(xiàn)企業(yè)的違法行為后,受其自身執(zhí)法資格所限,無法直接對(duì)企業(yè)實(shí)施固定證據(jù)及現(xiàn)場(chǎng)處罰等執(zhí)法行為,故其只能將所獲得的相關(guān)線索上報(bào)自治區(qū)或兵團(tuán)生態(tài)環(huán)保部門,隨后由省級(jí)生態(tài)環(huán)保部門將所獲線索定期、分批次反饋給企業(yè)所屬地方的生態(tài)環(huán)保部門。由于交叉執(zhí)法過程中存在“上報(bào)+反饋”的環(huán)節(jié),導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)保部門反饋周期過長(zhǎng),無法及時(shí)對(duì)違規(guī)企業(yè)進(jìn)行處罰。在交叉執(zhí)法中,異地執(zhí)法人員處罰資格的缺位,致使當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)保部門仍是處罰行為的實(shí)施主體。由于聯(lián)合執(zhí)法需要多地生態(tài)環(huán)保部門在同一時(shí)間、同一地點(diǎn)對(duì)同一企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法,但目前天山北坡城市群生態(tài)環(huán)保部門執(zhí)法任務(wù)繁重且一線執(zhí)法人員人手不足,大規(guī)模、多批次的開展聯(lián)合執(zhí)法,必定導(dǎo)致高昂的執(zhí)法成本換取較低的執(zhí)法收益,使環(huán)境監(jiān)管工作呈現(xiàn)出事倍功半的情況。

3.對(duì)拒不執(zhí)行重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)措施的環(huán)境違法行為的執(zhí)法依據(jù)存在爭(zhēng)議

天山北坡城市群生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門面對(duì)拒不執(zhí)行重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)措施的環(huán)境違法行為,在法律適用上有三種情形。

第一,可以直接適用《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》)第一百二十一條第二款進(jìn)行處罰。對(duì)于這種情形,生態(tài)環(huán)境部曾作出《拒不執(zhí)行重污染天氣應(yīng)急措施法律適用的請(qǐng)示的回復(fù)》,明確此條款中的“等”字作“等內(nèi)”理解,即只適用“拒不執(zhí)行停止工地土石方作業(yè)或者建筑物拆除施工”這兩種行為。

第二,可以直接適用《排污許可管理?xiàng)l例》第三十五條第(二)項(xiàng)進(jìn)行處罰。對(duì)于這種情形,盡管《排污許可管理?xiàng)l例》第三十五條規(guī)定了特殊時(shí)段未按照排污許可證規(guī)定停止或者限制排放污染物的企業(yè)將會(huì)受到相應(yīng)的行政處罰。但目前新疆排污許可證管理工作規(guī)范性仍有待加強(qiáng)。大多數(shù)地方的環(huán)保部門并未在排污許可證中明確企業(yè)應(yīng)當(dāng)在特殊時(shí)段響應(yīng)重污染天氣應(yīng)急預(yù)警實(shí)施減排措施的相關(guān)內(nèi)容。因此,在實(shí)踐中能否直接適用《排污許可管理?xiàng)l例》,對(duì)不執(zhí)行應(yīng)急響應(yīng)的企業(yè)進(jìn)行處罰的情況,還存在一定爭(zhēng)議。

第三,可以適用《大氣污染防治法》第三十條規(guī)定實(shí)施查封、扣押等行政強(qiáng)制措施。對(duì)于這種情形,多數(shù)執(zhí)法人員認(rèn)為目前天山北坡城市群大氣污染防治形勢(shì)嚴(yán)峻,僅采取行政強(qiáng)制措施不實(shí)施行政處罰會(huì)降低違法成本,從而導(dǎo)致拒不執(zhí)行重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)措施的環(huán)境違法行為難以得到有效遏制。

(三)協(xié)同司法亟待破局,“環(huán)境司法壁壘”有待進(jìn)一步破除

1.天山北坡城市群區(qū)域性“環(huán)境司法壁壘”有待突破

區(qū)域“司法壁壘”是指隨著我國(guó)現(xiàn)行司法制度、行政區(qū)劃而存在的,各種制約地區(qū)間司法資源正常流動(dòng)的制度性和非制度性障礙的統(tǒng)稱,主要表現(xiàn)為司法活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、司法信息不共享、司法行為不互助等方面。司法權(quán)作為中央事權(quán)必須破除“司法壁壘”和“地方保護(hù)主義”,而區(qū)域司法協(xié)作是解決這種障礙的有效途徑。天山北坡城市群大氣污染環(huán)境協(xié)同治理進(jìn)程中,大量跨區(qū)域的環(huán)境案件需要所涉及的各區(qū)域法院共同研究和協(xié)同應(yīng)對(duì)。具體可以從以下兩個(gè)方面突破。

一是亟待統(tǒng)一大氣污染類環(huán)境司法案件的裁判標(biāo)準(zhǔn),有效防范區(qū)域內(nèi)“類案異判”現(xiàn)象。經(jīng)最高人民法院批復(fù),2021年1月1日起,烏魯木齊鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院對(duì)于全疆跨行政區(qū)劃涉及的環(huán)境資源類案件進(jìn)行集中管轄,探索構(gòu)建極具新疆特色的“3+1+1”(3個(gè)鐵路運(yùn)輸基層法院+鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院+自治區(qū)高級(jí)人民法院)模式的環(huán)境資源審判格局,將對(duì)統(tǒng)一新疆環(huán)境司法案件的裁判標(biāo)準(zhǔn)和整合審判力量起到關(guān)鍵作用。

二是亟待共享大氣污染類環(huán)境案件司法信息,加強(qiáng)環(huán)境司法協(xié)作。環(huán)境司法信息共享是區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作開展的基石,無論是立案、審判還是執(zhí)行的信息共享對(duì)于區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作的順利開展都至關(guān)重要。

2.天山北坡城市群環(huán)境民事公益訴訟有待破局

自治區(qū)高級(jí)人民法院參考新疆地理位置特點(diǎn)及環(huán)境保護(hù)實(shí)際情況,根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的規(guī)定,經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn),于2018年分別確定由自治區(qū)高級(jí)人民法院伊犁哈薩克自治州分院、阿克蘇地區(qū)中級(jí)人民法院、烏魯木齊鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院集中管轄所屬區(qū)域的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件,此舉推動(dòng)了新疆環(huán)境民事公益訴訟的專業(yè)化發(fā)展。此次集中管轄沒有兵地統(tǒng)一布局,目前兵團(tuán)地區(qū)環(huán)境公益訴訟案件仍根據(jù)一般民事訴訟管轄原則進(jìn)行管轄和審判,兵地司法管轄上的差異,在一定程度上掣肘新疆整體區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染協(xié)同治理的有效開展。新疆環(huán)境民事公益訴訟集中管轄確立的東疆片區(qū)核心區(qū)域是天山北坡城市群。此區(qū)域多是工業(yè)生產(chǎn)和城市生活造成的環(huán)境污染,因此烏魯木齊鐵路運(yùn)輸中院集中管轄的生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)是城市群復(fù)合性污染防治,但該院審理的環(huán)境民事公益訴訟多為野生動(dòng)物保護(hù)、林地草場(chǎng)恢復(fù)等類型,至今還沒有專門針對(duì)大氣污染提起的環(huán)境民事公益訴訟。

三、天山北坡城市群大氣污染協(xié)同治理法治化完善路徑

(一)增強(qiáng)協(xié)同立法靶向效應(yīng),構(gòu)建多元化大氣污染協(xié)同立法機(jī)制

1.推進(jìn)天山北坡城市群大氣污染防治精準(zhǔn)立法

為盡快解決“烏昌石”重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染問題,自治區(qū)人大常委會(huì)已將《“烏昌石”重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治條例》列入2023年自治區(qū)立法計(jì)劃?！斑@種‘小快靈’式立法正是以解決問題為目標(biāo),選取矛盾的一個(gè)小切口,針對(duì)具體問題設(shè)計(jì)精準(zhǔn)規(guī)范,靶向效應(yīng)更加明顯。增強(qiáng)了立法的針對(duì)性、適用性、可操作性?！比粼摋l例能順利頒布實(shí)施,將會(huì)成為新疆范圍內(nèi)首部推動(dòng)大氣污染協(xié)同治理的地方性法規(guī)。但該條例未能將“烏昌石”重點(diǎn)區(qū)域延伸至天山北坡城市群。天山北坡城市群“奎獨(dú)烏”區(qū)域的大氣污染現(xiàn)狀與“烏昌石”區(qū)域大致相同,因此為推進(jìn)天山北坡城市群大氣污染協(xié)同治理工作的統(tǒng)一開展,建議在制定《“烏昌石”重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治條例》時(shí)可專門注明“奎獨(dú)烏”重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治工作參照本條例。

2.賦予兵團(tuán)師市立法權(quán),構(gòu)建多元化大氣污染協(xié)同立法機(jī)制

2015年,面對(duì)橫跨湖北、湖南、貴州、重慶四省市的酉水河監(jiān)管治理難題,湖北省恩施土家族苗族自治州人大常委會(huì)與湖南省湘西土家族苗族自治州人大常委會(huì)通過對(duì)聯(lián)合立法的內(nèi)容以及合意進(jìn)行討論,將討論結(jié)果通過會(huì)議紀(jì)要的形式呈現(xiàn),進(jìn)而在通過聯(lián)席會(huì)議達(dá)成立法共識(shí)的基礎(chǔ)上,最終合作制定了《酉水河保護(hù)條例》,此舉開辟了跨區(qū)域間環(huán)境協(xié)同立法的先河。新疆天山北坡城市群中兵地城市呈現(xiàn)嵌入式分布格局,同時(shí)兵團(tuán)師市并無地方立法權(quán)。若是兵團(tuán)師市的單獨(dú)或協(xié)同立法,只能通過自治區(qū)人大常委會(huì)以省級(jí)地方性法規(guī)的形式實(shí)現(xiàn),其程序耗時(shí)費(fèi)力。因此,構(gòu)建新疆環(huán)境協(xié)同立法機(jī)制可以通過法律形式賦予兵團(tuán)各師市地方立法權(quán)。建議在《中華人民共和國(guó)立法法》再次修正時(shí)可以明確規(guī)定:“新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)師市合一城市比照適用《中華人民共和國(guó)立法法》有關(guān)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)定”。當(dāng)然,天山北坡城市群沒有行政隸屬關(guān)系的地方政府之間,還可以探索新型環(huán)境協(xié)同治理方式,增強(qiáng)城市間合作的主動(dòng)性和能動(dòng)性。如,兵地城市可簽訂政府間環(huán)境合作協(xié)議,通過公法契約實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理。

3.完善天山北坡城市群大氣污染協(xié)同治理執(zhí)法依據(jù)

對(duì)拒不執(zhí)行重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)措施的單位和個(gè)人行政處罰時(shí)的執(zhí)法依據(jù)爭(zhēng)議,新疆地方立法可借鑒《河北省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》,在《大氣污染防治法》第一百二十一條第二款所規(guī)定的“拒不執(zhí)行停止工地土石方作業(yè)或者建筑物拆除施工等重污染天氣應(yīng)急措施的”兩種法定情形的基礎(chǔ)上進(jìn)行延伸,將拒不執(zhí)行重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)措施的環(huán)境違法行為納入處罰清單。對(duì)于環(huán)保部門未在排污許可證中載明企業(yè)應(yīng)當(dāng)在特殊時(shí)段執(zhí)行重污染天氣減排措施,導(dǎo)致無法適用《排污許可管理?xiàng)l例》第三十六條中的相關(guān)規(guī)定,對(duì)不執(zhí)行響應(yīng)措施的企業(yè)進(jìn)行處罰的問題,可依據(jù)《排污許可管理?xiàng)l例》第十六條的相關(guān)規(guī)定,通過對(duì)企業(yè)重新核發(fā)排污許可證的方式,對(duì)排污許可證的規(guī)定事項(xiàng)進(jìn)行變更,增列“企業(yè)應(yīng)當(dāng)在特殊時(shí)段執(zhí)行污染天氣減排措施”的義務(wù),從而在企業(yè)不執(zhí)行重污染天氣減排措施時(shí)對(duì)其進(jìn)行處罰。

(二)強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法屬地管理,創(chuàng)新跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法方式

1.在牢固樹立兵地“一盤棋”理念的基礎(chǔ)上強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法屬地管理,增強(qiáng)天山北坡城市群同防大氣污染力度

新疆兵地和諧發(fā)展“一盤棋”的理念至關(guān)重要。兵團(tuán)受中央政府和自治區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo),《自治區(qū)大氣條例》第八條明確規(guī)定:“兵團(tuán)大氣污染防治工作在業(yè)務(wù)上接受自治區(qū)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督”。因此,要從自治區(qū)層面高位推動(dòng),強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兵團(tuán)、地方形成合力,制定嚴(yán)格的同防同治政策標(biāo)準(zhǔn),出臺(tái)統(tǒng)一措施方案,督促各重點(diǎn)區(qū)域?qū)⒋髿馕廴痉乐喂ぷ髦鲃?dòng)落實(shí)到位。強(qiáng)化大氣污染協(xié)同治理組織保障體系建設(shè),在天山北坡城市群成立跨區(qū)域的“烏昌石”和“奎獨(dú)烏”大氣污染防治指揮部,統(tǒng)籌天山北坡城市群大氣污染防治工作。在“烏昌石”重點(diǎn)區(qū)域,還可以根據(jù)地理特點(diǎn)進(jìn)一步劃分為“烏昌阜五”(烏魯木齊市、昌吉市、阜康市、兵團(tuán)第六師五家渠市)和“石沙瑪”(兵團(tuán)第八師石河子市、沙灣市、瑪納斯縣)兩個(gè)更小的跨區(qū)域大氣污染防治指揮部。加強(qiáng)兵地城市間的交流合作,落實(shí)環(huán)評(píng)共商機(jī)制,實(shí)現(xiàn)大氣污染協(xié)同治理的良性循環(huán)發(fā)展。針對(duì)上述“部分兵地城市之間就個(gè)別企業(yè)環(huán)境監(jiān)管問題長(zhǎng)期推諉扯皮”的問題,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十二條的規(guī)定:“行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄”的執(zhí)法屬地管轄原則,在執(zhí)法過程中,以企業(yè)違法排放大氣污染物行為的實(shí)際發(fā)生地作為確定執(zhí)法主體的主要依據(jù),而對(duì)于企業(yè)設(shè)立、環(huán)評(píng)、立項(xiàng)等與屬地原則無關(guān)的因素,在執(zhí)法過程中則不予考慮。2023年4月,生態(tài)環(huán)境部審議通過的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》對(duì)共同管轄、指定管轄、移送管轄、管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移等都作出了明確規(guī)定,天山北坡城市群生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門要以“新處罰辦法”的行為契機(jī),深入全面推進(jìn)區(qū)域內(nèi)大氣污染領(lǐng)域依法行政執(zhí)法方式。

2.創(chuàng)新跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法方式,天山北坡城市群同治大氣污染

結(jié)合天山北坡城市群大氣污染呈現(xiàn)的“共同進(jìn)退”特征,以城市間地理位置關(guān)系為基礎(chǔ),以大氣污染協(xié)同治理為目標(biāo),構(gòu)建跨區(qū)域的協(xié)同執(zhí)法機(jī)制,打破城市群大氣污染執(zhí)法的“行政壁壘”。對(duì)于交叉執(zhí)法過程中執(zhí)法資格模糊、反饋周期過長(zhǎng)的問題可通過建立交叉執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法有機(jī)結(jié)合機(jī)制予以化解。如,在交叉執(zhí)法過程中,異地執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法違規(guī)線索后,應(yīng)及時(shí)通知當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)保部門,相關(guān)執(zhí)法人員在收到通知后應(yīng)及時(shí)趕赴現(xiàn)場(chǎng),實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)及證據(jù)固定等執(zhí)法行為。避免由于原先執(zhí)法程序中的“上報(bào)+反饋”環(huán)節(jié),導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)保部門接到省級(jí)生態(tài)環(huán)保部門反饋線索周期過長(zhǎng),而無法及時(shí)對(duì)違法違規(guī)企業(yè)進(jìn)行處罰的問題。此外也可賦予交叉執(zhí)法人員異地執(zhí)法資格,使其在執(zhí)法過程中可以以自治區(qū)或者兵團(tuán)生態(tài)環(huán)保部門的名義對(duì)違法違規(guī)企業(yè)進(jìn)行取證,進(jìn)行執(zhí)法。當(dāng)然,在推動(dòng)交叉執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法有機(jī)結(jié)合的過程中,也應(yīng)統(tǒng)一大氣污染源的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)?？梢栽谏鲜鰟澐执髿馕廴痉乐螀^(qū)域的基礎(chǔ)上,結(jié)合各區(qū)域內(nèi)的大氣污染實(shí)際特點(diǎn),統(tǒng)一該區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。

(三)推進(jìn)區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作實(shí)質(zhì)化,助推區(qū)域環(huán)境公益司法保護(hù)

1.統(tǒng)一天山北坡城市群司法機(jī)關(guān)環(huán)境案件立審執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),推進(jìn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境司法協(xié)作實(shí)質(zhì)化

雖然不同區(qū)域法院在裁判案件過程中都必須嚴(yán)格遵循我國(guó)法律法規(guī)以及司法解釋的規(guī)定,但各地社會(huì)整體狀況不盡相同,導(dǎo)致各地司法活動(dòng)的裁判標(biāo)準(zhǔn)也存在一定的差異性。

第一,要統(tǒng)一天山北坡城市群環(huán)境司法案件裁判的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn),可通過自治區(qū)高級(jí)人民法院與自治區(qū)高級(jí)人民法院兵團(tuán)分院共同制定司法文件、召開審判業(yè)務(wù)會(huì)議以及聯(lián)合發(fā)布典型案例的方式統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)環(huán)境司法案件的裁判標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范法官自由裁量權(quán),確保類案同判。

第二,應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一環(huán)境司法案件的程序標(biāo)準(zhǔn),促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各級(jí)法院的立案、上訴、執(zhí)行以及保全等各訴訟流程內(nèi)部以及訴訟流程之間的有機(jī)銜接。如,在執(zhí)行程序中,可以通過統(tǒng)一執(zhí)行準(zhǔn)備、執(zhí)行財(cái)產(chǎn)控制、強(qiáng)制執(zhí)行等流程,深入推進(jìn)執(zhí)行協(xié)作,嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)行行為,達(dá)到執(zhí)行程序的“異地同城”效果。

第三,為促進(jìn)天山北坡城市群環(huán)境司法協(xié)作的深入開展,區(qū)域內(nèi)司法機(jī)關(guān)在管轄協(xié)調(diào)、跨域立案、訴訟服務(wù)協(xié)作、糾紛解決中法律知識(shí)的運(yùn)用、立案審查和審理時(shí)的專業(yè)支持、現(xiàn)場(chǎng)開庭協(xié)作、經(jīng)常性業(yè)務(wù)交流與學(xué)術(shù)研討等方面可以密切聯(lián)系,并最終達(dá)成合作共識(shí)。區(qū)域內(nèi)司法機(jī)關(guān)可以考量大氣污染類環(huán)境案件,統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)損害賠償訴訟、共享環(huán)境資源專家?guī)熨Y源,成立環(huán)境資源司法協(xié)作委員會(huì)、定期召開協(xié)作會(huì)議。區(qū)域內(nèi)司法機(jī)關(guān)還可以進(jìn)行司法工作經(jīng)驗(yàn)分享、司法動(dòng)態(tài)信息交流、審判執(zhí)行協(xié)作等事項(xiàng)的探討和研究,統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)協(xié)作制度和具體協(xié)作事項(xiàng)的落實(shí)。

2.進(jìn)一步完善天山北坡城市群環(huán)境公益訴訟集中管轄制度,助推區(qū)域內(nèi)環(huán)境公益司法保護(hù)

以自治區(qū)高級(jí)人民法院劃分的環(huán)境公益訴訟集中管轄片區(qū)為參照,經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn),將兵團(tuán)管轄區(qū)域劃分為相應(yīng)的南疆、北疆以及東疆片區(qū),分別指定第一師中級(jí)人民法院、第四師中級(jí)人民法院以及第八師中級(jí)人民法院對(duì)兵團(tuán)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境公益訴訟案件進(jìn)行集中管轄。根據(jù)天山北坡城市群的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀,可以在疆內(nèi)率先試點(diǎn)設(shè)置跨區(qū)域的城市群生態(tài)環(huán)境聯(lián)合審判法庭或者對(duì)城市群兵地環(huán)境公益訴訟案件的管轄權(quán)進(jìn)行互易。例如,將烏魯木齊鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院和兵團(tuán)第八師中級(jí)人民法院對(duì)東疆片區(qū)的環(huán)境公益訴訟案件集中管轄權(quán)進(jìn)行互易,構(gòu)建兵地環(huán)境公益訴訟案件的集中交叉管轄制度,作為破除地方保護(hù)主義傾向的有力舉措。此外,考慮到天山北坡城市群大氣污染的嚴(yán)峻形勢(shì),各級(jí)人民檢察院要積極作為,支持環(huán)境公益社會(huì)組織針對(duì)大氣污染提起環(huán)境公益訴訟,或者依法直接提起檢察公益訴訟。

四、結(jié)語

尋求區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理之策,既是解決當(dāng)前天山北坡城市群日益嚴(yán)峻大氣污染問題的現(xiàn)實(shí)要求,也是實(shí)現(xiàn)未來新疆兵地環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。天山北坡城市群區(qū)域大氣污染協(xié)同治理法治化是環(huán)境協(xié)同治理法治化理論與天山北坡城市群大氣污染現(xiàn)實(shí)情況的有機(jī)結(jié)合,其在協(xié)同治理法治化過程中所面臨的立法、執(zhí)法以及司法困境與新疆區(qū)域內(nèi)環(huán)境協(xié)同治理法治化中所遇到的困難和障礙屬于部分與整體、個(gè)性與共性的辯證關(guān)系。因此,在天山北坡城市群大氣污染協(xié)同治理法治化過程中,針對(duì)立法、執(zhí)法及司法環(huán)節(jié)所提出的完善建議,對(duì)于新疆兵地環(huán)境協(xié)同治理法治化實(shí)踐的順利開展以及依法治疆和法治兵團(tuán)建設(shè),具有舉足輕重的理論意義。

注 釋：

①天山北坡城市群包括烏魯木齊市、昌吉回族自治州、吐魯番市和克拉瑪依市、伊犁哈薩克自治州奎屯市、塔城地區(qū)烏蘇市及沙灣縣,以及規(guī)劃范圍內(nèi)的新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第六師五家渠市及19個(gè)團(tuán)場(chǎng)、第七師胡楊河市及11個(gè)團(tuán)場(chǎng)、第八師石河子市及14個(gè)團(tuán)場(chǎng)、第十一師各建筑公司、第十二師7個(gè)團(tuán)場(chǎng), 共計(jì)3個(gè)地級(jí)市、6個(gè)縣級(jí)市、12個(gè)市轄區(qū)、9個(gè)縣及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)5個(gè)師、51個(gè)團(tuán)場(chǎng)及建筑公司。

②方創(chuàng)琳:《天山北坡城市群可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思路與空間布局》[J],《干旱區(qū)地理》2019年第1期,第5頁。

③程廣斌,申立敬:《天山北坡城市群城市綜合承載力評(píng)價(jià)》[J],《中國(guó)沙漠》2015年第5期,第1375頁。

④龔曉菊,申亞杰:《天山北坡城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展分析》[J],《經(jīng)濟(jì)研究參考》2017年第37期,第58頁。

⑤“烏昌石”區(qū)域主要包括烏魯木齊市、昌吉回族自治州局部和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的第六師五家渠市、第八師石河子市,是天山北坡城市群的重要組成部分。

⑦新疆維吾爾自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳:《2018～2022年自治區(qū)96縣(市、區(qū))環(huán)境空氣質(zhì)量狀況及排名》。

⑧2020年秋冬季,京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原PM2.5濃度比2016年同期分別下降37.5%、35.1%,重污染天數(shù)分別下降70%、65%,長(zhǎng)三角地區(qū)已經(jīng)基本消除重污染天氣。參見《京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原秋冬季大氣污染防治呈現(xiàn)新特點(diǎn)》[EB/OL],http://www.gov.cn/xinwen/2020-11/04/content_5557163.htm,2020-11-04.

⑨馬捷,鎖利銘:《城市間環(huán)境治理合作:行動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)及其演變——基于長(zhǎng)三角30個(gè)城市的府際協(xié)議數(shù)據(jù)分析》[J],《中國(guó)行政管理》2019年第9期,第41頁。

⑩“奎獨(dú)烏”也是天山北坡城市群的重要組成部分。由伊犁哈薩克自治州奎屯市、塔城地區(qū)烏蘇市、克拉瑪依市獨(dú)山子區(qū)和兵團(tuán)第七師胡楊河市構(gòu)成。

71.shtml,2022-06-01.

ee5c0a.shtml,2021-4-14.

第75條:違反本條例規(guī)定,突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后,企業(yè)事業(yè)單位未及時(shí)啟動(dòng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案,采取有關(guān)必要措施的,由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正;情節(jié)嚴(yán)重的,處二萬元以上十萬元以下的罰款;造成嚴(yán)重環(huán)境污染、生態(tài)破壞或者重大不良社會(huì)影響的,除承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任外,依法追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任。